1、學習 好資料城市水務市場化改革與合資運營模式研究許建國城市水務是由城市供水和污水處理兩大部分組成，其隸屬城市市政公用行業，普遍存在自然壟斷、投資大和效率低的問題。為此，國家從2002 年開始放寬城市水務市場的準入，實施了產業化市場化改革。幾年來的改革取得了很大成效，積累了一些經驗，但也得到不少教訓。本文擬通過對市場化改革過程與合資運營模式的分析，進一步探討和反思我國城市水務改革中存在的問題。市場化改革狀況1、在宏觀層面，國家先后出臺了一系列政策法規，推動、指導和規范水務市場改革這主要經歷了三個階段：第一階段，進行體制改革，打破壟斷，開放市場。2002 年底，建設部頒布了關于加快市政公用行業市場

2、化進程的意見，允許并鼓勵不同性質的市場主體進入水務市場，從而拉開了城市水務市場化改革的序幕。通過改革行政管理體制，實行城市供排水一體化管理，克服多龍管水，形成比較完善的管理產業鏈；通過改革資產管理體制，進一步區分經營性和非經營性資產，為城市水務的企業化運作和市場化改革創造條件。第二階段，2004 年 5 月， 國家頒布和實施的市政公用行業特許經營管理辦法，強化水務市場準入過程的競爭機制，推進符合市場經濟要求的價格形成機制。第三階段，在完善前兩個階段的同時，加強市場化改革的宏觀指導，加快政府職能轉變，逐步建立比較規范的監管體系和統一開放、競爭有序的水務市場體系與運行機制。2、在微觀層面，重點進行

3、企業投融資體制和內部改革改制在 投融資體制改革方面：從改革開放前主要由政府直接投資建設和經營管理，到改革開放后，隨著社會經濟發展，為解決政府單一投資主體的財力不足，出現了政府間貸款或向國際金融組織貸款、外資合作經營并且保證固定回報、BOT和TOT項目融資，以及合資經營、產權轉讓等市場化形式。在企業內部改革方面：組建供排水一體化的水務公司，特別是污水處理廠由事業改企業，將污水處理費改為企業經營性收費；開始實行企業化運作，逐步使企業成為獨立的市場主體；合理優化資源配置，實施投資主體多元化，按照現代企業制度規范運作。市場化改革合資運營模式分析城市水務是一種需要以固定網絡來傳輸服務的基礎設施，其產業鏈

4、形態：原水制水售水污水處理。幾年來，城市水務改革都是圍繞產業鏈的市場化這條主線來進行的，即在產業鏈的環節（單元）中或整體上引入市場競爭機制。由于各地實際情況、改革出發點、改革目標不盡相同，因而在實踐中出現了不同的合資運營模式。但從服務的范圍與形式上，歸納起來可分為系統服務和單元服務兩種類型。1、系統服務類型系統服務的范圍包括從原水到排水整個產業鏈系統，或者從原水到售水的供水系統，或者單獨污水收集處理系統。系統服務的最大特點是企業直接向公眾服務并向公眾收取服務費，其具有以下服務形態與特征：排他性強，一定范圍內、一定期限內，只有一個企業整體經營；發展空間較大，可擴展性強，對應的經營風險也大；服務價

5、格受政府調控；項目風險在于市場總量的判斷、價格政策和價格到位程度，以及公眾對服務的滿意程度等。具體操作模式可分為：（ 1 ）整體模式整體運營模式是以一個城市范圍的水務行業整體對外合作的改革方式。這 種 模式的實例是廣東深圳水務集團。操作方法：先在城市范圍內組建供排水一體化水務企業；通過公開招標方式，政府將水務企業的部分產權轉讓給投資者，并取得股權轉讓所得；轉讓后形成的合資公司在特許經營范圍和期限內為城市提供全面系統服務。模式特點：在運作層面上，主要由政府主導和推動；合資公司依法擁有法人財產權，經營期滿后，股東可按合約轉讓其持有的股份；依特許經營協議，負責城市水務投資、建設、運營和管理；在特許范

6、圍與期限內，實行 獨家經營；通過提供系統服務，向終端用戶直接收費以獲取經營收入。模式風險：在于通過特許經營協議明確政府與企業之間的權利、責任和義務；雙方之間能否建立一個合理的調價體系，明確投資與補償的調價機制；政府如何通過股權與制度安排，代表社會公眾利益對企業實施有效監控。整體合作模式按產權形態和引入外部資金流向還可細分為轉讓部分股權、整體出售和增資擴股等形式。但在具體運作過程中，很少采用整體出售方式。（ 2）分系統模式分系統運營模式是將供水系統或污水處理系統單獨進行全面合作。該模式的主要代表是海南三亞、福建廈門和云南昆明。這種模式的具體操作、特點及存在的風險與整體合作模式基本相同，但范圍只局

7、限于城市的供水系統或者污水處理系統。（ 3）分區域模式分區域合作模式實際上是以一個城市范圍中的某個相對完整區域的水務行業對外合作的改革方式。 這種 模式的典型案例是上海浦東、重慶江北。模式特點：服務范圍局限于城市某個相對獨立完整區域；實行全市統一服務價格管理體系；打破壟斷，形成城市范圍內的區域競爭。這種模式受區域范圍限制，進而影響業務規模的擴展空間；同一城市有多個同類型經營者，質量與服務水平倍受關注。因此，只適用于大型的且水務系統能相對獨立按區域劃分的城市。該模式可作為局部改革改制的試點，并可視運行效果擴大到全市范圍，有一個相對緩沖過程。2、單元服務類型單元服務的服務范圍是水務產業鏈的某個單元

8、。單元服務具有以下服務形態與特點：企業不直接向公眾服務，也不向公眾直接收費；排他性弱，甚至不排他，一定范圍內、一定期限內，可有多個經營者，但政府需要滿足每個單元經營水量的基本要求，有“固定回報”的隱患；雖然有一定量的保障，風險小，相應發展空間也小。具體可分以下幾種運營模式：（ 1 ）單元合作模式單元合作模式是將城市水務產業鏈中的某個單元進行合作的改革方式。該模式的實例有廈門水務集團制水公司的產權轉讓。模式特點：具體操作是在國有公司層面；國有公司取得產權后轉讓資金，經 政府授權部門批準，將單元部分的特許經營權轉讓給合資公司，合資公司按特許經營權轉讓協議約定，負責單元范圍的投資、建設、運營和管理；

9、在一定期限內，對單元實行 獨家經營；合資公司通過提供單元服務，向轉讓方 獲取經營收入；服務價格在服務合同中約定，與終端水價調整沒有關系。模式風險：服務基準量的確定及服務價格的調整機制；合同主體的履約能力；服務范圍和數量增長受到城市發展的限制；因超前建設導致資本性支出而影響收益。存在問題：割斷產業鏈的連續性，增加交易環節，降低系統的穩定性；在資產規模發生變化及投資收益不明確的情況下，服務價格的調整測算比較困難。因此，該模式適用于臨時過渡，出讓方有較大的主動權和靈活性，可視合作情況進行延伸。（2） BOT和TOT模式BOT（TOT即建設（轉讓）、運營、移交，屬于項目融資方式。BOT是政府或其授權國

10、有資產管理部門，通過招投標競爭選擇投資者，經政府批準后，企業獲得特許權，并以項目融資方式，在項目所在地成立專營公司，設計并建設該項目；在特許經營期內，通過項目運營獲取效益；特許經營期滿后，將該項目資產無償移交給當地政府。而TOT是轉讓已建成的項目。國內 最早采用BOT形式的是成都市自來水六廠項目，在TOT形式中最 備受關注的是合肥市王小郢污水處理廠項目。該模式較多用于單個水廠或污水廠，因為項目單一，比較容易明確產權和收益，可進行市場化運作。 但也存在人為割裂產業鏈，從而降低系統的穩定性，有可能成為以后實現整體市場化的障礙。（ 3）委托運營管理模式委托運營管理模式是指政府部門通過與運營機構簽訂合

11、同的方式，將水務設施的經營和維護工作交由專業運營公司全權負責經營管理，并負責向專業化運營公司支付有關費用。同時，政府保留對該設施的資產所有權，負責資產投資決策，承擔資本性投資和風險，并享有該部分投資所帶來的增量經營收益。該模式在美國、墨西哥等國家得到了普遍應用，國內實例包括廣東西朗污水處理廠、深圳草埔污水處理應急工程等。該模式適合于物理外圍及責任邊界比較容易劃分的水務設施，且政府不急于套現設施投資，要求受托方必須是有經驗、有實力的專業化運營公司。市場化改革的思考幾年來的改革實踐歸結起來，由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化進程的加快，所需巨大的投資需求僅靠政府力量難以滿足；二是提高水務

12、企業運營效率，增進服務，實現行業的可持續發展。但隨著改革的深入，出現了一些操作上偏差，更有一些深層次問題暴露出來，影響了改革進程，需要我們及時加以反思和化解。1、市場化改革目標目前，城市水務改革的重點還僅停留在吸引資金上，勢必會一味追求招商引資，而放寬各方面準入條件和降低監管力度，這在國內已有很多失敗案例和沉痛教訓。所以，從根本上講，引入資金只是改革的一個過程和手段，最終目的還在于效率的提高。從具體方面來說，改革目標就是要達到政府、企業、投資者和公眾四方共贏，而共贏的標準就是四方利益取得平衡，即通過改革，政府減少財政支出又能滿足社會經濟發展需要，保證社會和諧穩定；企業成為真正市場主體，不斷提高

13、管理效率和經營效益；投資者能夠獲得合理的投資回報；社會公眾在改革中獲得真正實惠。因此，水務行業改革決不能以犧牲哪一方的利益為代價而使其他方獲利，或將責任義務轉嫁，而必須堅持提高運營效率這一市場化改革目標，分階段有重點地全面統籌安排，否則，改革不會長久并將導致最終失敗。2、市場化條件市場主體。在現代市場經濟中，市場主體應具備自主經營、以人格化獨立參與市場交易的權利。而水務企業過去長期處在計劃經濟環境下，壟斷經營、自我封閉、政企不分、內部管理效率低等問題使之很難自主經營，難于成為完全參與競爭的主體。因此，推進水務市場化改革，在外部還要進一步推動和確立水務企業市場主體的地位，即通過理順產權管理體制和

14、管理方式，處理好資產管理與行業管理關系；在內部要轉變經營機制，從自我封閉、僵化的體制和落后的經營管理機制上解放出來，使企業實行公司化運作，真正成為市場運營主體，這是市場化改革的基礎和先行條件價格機制。水務企業的商品特性，決定其所需的生產要素均來源于市場，但取得經營收入的水價卻受到政府的管制。由于價格不能在市場的自由博弈中自主調節，實行市場化的條件受到一定約束，也談不上完全市場化。因此，價格機制成為水務市場化改革的關鍵問題。目前，很多水務企業還承擔一些政府的福利職責，而政府對企業定位又搖擺不定，從資金需要和提高公眾滿意度欲完全市場化，可水價不能動，又不愿補貼。而資本自身的趨利性，又不能不談投資回

15、報。若沒有合理的價格機制，投資者將迫使運營企業為簡單控制成本而降低服務質量，可能導致企業會經營不下去，最終還會回到老路。因此，如何建立科學合理的水價調整機制是市場化改革無法回避的問題。首先，應在行業中樹立和強調服務業的產業特性，淡化產品制造的產業特征；其次， 必須充分考慮改革成本、價格支撐、政府職責、經營性與非經營性資產、超前投資、投資者收益等各方面因素，來綜合測定水價的完全成本；第三，政府必須為公益性承擔一部分支付責任，并完善基于績效比較系統的經濟監管體系；第四，加快形成體現成本補償的水價機制，讓高效的企業獲得高的收益，讓低效的企業退出市場。市場環境。市場經濟是法制經濟，要求依靠相關政策、法

16、律法規與制度安排來維護良好的市場交易環境與秩序，這是市場化改革成功與否的基礎。回溯水務行業改革歷程，還應進一步明確產權關系，形成水務企業的聯合、兼并、分立等產權流動機制，確保資產能穩定、有序流動，有效促進水務行業的戰略性重組和布局調整；將改革重點向創新水務運行機制和健全水務法規體系深入，通過完善水務行業的法規、政策與行業技術標準，加強對水務產業市場化改革的指導，致力于建立政府引導、社會籌資、市場化運作、企業化經營的水務良性運行機制和公平、有序、高效的市場競爭環境；加大政府對行業的監管力度，逐步建立起所有權、經營權、監管權相互制衡的城市水務發展模式。3、政府職責實踐證明，如果從建設管網、建設水廠

17、（污水廠）到運行維護整個水務系統，實行全面的投資收益核定，全部通過水價體系來支撐，會帶來過大的社會壓力，可能引發政治危機。市場化雖然可以減輕政府的一部分投入和負擔，但在我國較低的收入水平以及公用事業的特點，都決定了水務產業完全靠企業是不夠的，真正要支撐城市水務的良性發展，政府還是投資體系中的重要角色。因此，在市場化進程中，首先，政府作為水務公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將其責任轉嫁給公眾；其次，政府角色必須進行職能的分離，分離為資產管理與市場監管。政府存在資產管理和市場監管雙重性的矛盾，國有資產管理部門期望資產的保值增值，而市場監管則要保證公眾以最低的價格獲得最好的產品和服務。對這一對

18、矛盾的判斷和取舍，根本上取決于政府在經濟增長和公眾利益上的平衡和選擇。所以，作為國有資產管理部門在對待水務企業這部分資產的收益時，應研究建立不同于一般經營性資產的管理體制。同時，政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責，不能一賣了之。目前，供水安全問題讓地方政府意識到了在供水領域的政府責任，這種傾向將有利于政府擺脫以簡單融資的改革動機，使改革回歸以提高效率和服務為核心的軌道，但也要防止供水安全問題成為反對改革的借口。4、改革模式選擇各地社會經濟發展水平，決定了當地市場化程度與市場環境，進而影響當地水務市場化改革。一方面，必須因地制宜，根據各地實際情況，量力而行，選擇合適的改革運營模式；另一方面，必須樹立系統的觀念，先謀而后動，先局部后整體，統籌安排，穩步推進，不能一哄而起。否則，將會自食其果。5、選擇投資者城市水務的行業特性，決定了在選擇投