1、我國流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及政策應(yīng)對(duì)摘要：流域污染嚴(yán)重影響了我國的生態(tài)環(huán)境，十八大以來把生態(tài)保護(hù)擺在重要的位置， 治理流域污染成了一個(gè)重要的課題。流域生態(tài)補(bǔ)償是一條適合中國特色具體國情的流域生態(tài) 補(bǔ)償?shù)缆?通過廣泛試點(diǎn)總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，使流域生態(tài)補(bǔ)償在我國能夠法律化與制度化。 把環(huán)境法治理預(yù)防原則與受益者補(bǔ)償原則給具體化，為流域水環(huán)境付出代價(jià)的上游地區(qū)得到 應(yīng)有的補(bǔ)償；而且流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w補(bǔ)償措施能使上游地區(qū)的公眾真正受益，使公平正義 理念具體起來。關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償：水資源環(huán)境；法律制度；可持續(xù)發(fā)展中圖分類號(hào)：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1672-1101 （2016） 01-004

2、4-06很長一段時(shí)間，人們誤認(rèn)為水資源是取之不盡、用之不竭的，水有使用價(jià)值但沒有價(jià)值 的思想長期影響著人們的決策和行為，導(dǎo)致水資源長期被無措占有，掠奪性開發(fā)和浪費(fèi)使用， 造成水資源日益短缺，水污染積重難返、涉水污染和跨界污染此起彼伏。可以預(yù)見不遠(yuǎn)的將 來，水資源的瓶頸可能會(huì)成為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為緊迫的問題。在該背景下，流域 生態(tài)補(bǔ)償作為流域生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)激勵(lì)措施，自從提出后就被長期被關(guān)注與深入研究。一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶轿觯ㄒ唬┝饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)提及流域生態(tài)補(bǔ)償，就不能夠忽略其理論根源即“外部性內(nèi)部化”理論。“外部性”理論 是指可以根據(jù)其效果不同，按照其對(duì)其他主體存在的影響的有益性或者

3、損害性可以區(qū)分為正 外部性”與“負(fù)外部性”，“正外部性”又可以稱之為“外部經(jīng)濟(jì)”，是指某行為主體的活動(dòng)使 他人或者社會(huì)受益，而受益者無需支付代價(jià)；而“負(fù)外部性”亦可以稱之為“外部不經(jīng)濟(jì)”, 是指某行為主體的活動(dòng)使第三方受損，但是造成外部不經(jīng)濟(jì)的主體卻沒有因自己的行為而承 擔(dān)相應(yīng)的成本。產(chǎn)生“外部效應(yīng)”的主體可以是個(gè)人、企業(yè)，也有可能是國家、區(qū)域和政府。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古對(duì)待“外部不經(jīng)濟(jì)”行為的主張為征收庇古稅以尋求公平正義。由此推之，對(duì) 于生態(tài)中的外部經(jīng)濟(jì)”行為，也是可以根據(jù)公平正義原則，把“外部性”影響給“內(nèi)部化”， 達(dá)到理論層面的公平正義。（二）關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)涵義流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償

4、的一個(gè)分支，是由“流域”與“生態(tài)補(bǔ)償”兩個(gè)具體概念組合 而成，“流域生態(tài)補(bǔ)償”概念中，“流域”是一個(gè)主體的限定詞，“生態(tài)補(bǔ)償”才是該概念中的 核心。故厘清出生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿瑢?duì)解釋什么是“流域生態(tài)補(bǔ)償”具有重要的意義。1 .流域的概念與特征。流域的內(nèi)涵是指地表水與地下水分水線所包用的集水區(qū)域的統(tǒng)稱, 習(xí)慣說常指地表水的集水區(qū)域1,是一個(gè)從源頭到河口的完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元， 在地理上有著明確的便捷范圍2；由此而得之，流域是一個(gè)地理中的區(qū)域概念，其核心就是 河流的水資源。一般情況而言，流域的水資源基本上是跨行政區(qū)域的，但是由于其流域范闈 不一，有大有小，大的可以跨國界如多瑙河、瀾滄江（湄公

5、河）：次一級(jí)的可以跨省界如長江、 黃河、淮河；小的可以跨縣市鄉(xiāng)級(jí)，如海南的南渡江。雖然這些流域大小不一，但是都具有 跨行政區(qū)域與流動(dòng)性的特征，這也是流域區(qū)別于湖泊的特點(diǎn)。2 .生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù) 價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或者生態(tài)損害的加害者通過向生 態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或者其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本 支出以及其他相關(guān)損失的行為，目前我國已在濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域和水資源、飲用水 水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)、草原、森林、自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、區(qū)域、海洋以及上壤和大氣 等領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償制

6、度3：環(huán)境保護(hù)法第31條第2款規(guī)定“國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū) 的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，確保其用于生態(tài)補(bǔ)償。”3 .流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畋嫖觥Ａ饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償是由不同學(xué)科交叉而衍生出的一個(gè)綜合概念， 當(dāng)前尚未有一個(gè)法律意義上的概念，在該處存在許多爭議：有學(xué)者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償是指以 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正為目的.在流域內(nèi)上下游各個(gè)地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補(bǔ)償金為內(nèi)容的 行為483。也有學(xué)者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償制度是國家或者生態(tài)保護(hù)受益地區(qū)對(duì)由于保護(hù)流域 整體生態(tài)系統(tǒng)而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)以優(yōu)惠政策、資金、實(shí)物等形式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫龋瑥氖?場(chǎng)交易途徑、政府監(jiān)管途徑、社會(huì)監(jiān)督途徑等多方而

7、尋求解決問題的渠道，建立完善的流域 生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)于促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧 共處具有重要意義5。筆者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)如是界定：流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域生態(tài)保護(hù) 受益者或者流域生態(tài)的加害者通過向流域生態(tài)保護(hù)者或因流域生態(tài)損害而受損者以物質(zhì)利益 或非物質(zhì)利益等方式的補(bǔ)償，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為，其價(jià)值目標(biāo)是解決 水資源的環(huán)境保護(hù)和利用中的公平與正義問題，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相協(xié)調(diào)，促進(jìn) 社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。二、我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀（一）我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系不完善1997年11月，原國家環(huán)保總局在關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見中提出了 “生

8、態(tài)補(bǔ) 償”的概念。2005年中共十六屆五中全會(huì)在關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年 規(guī)劃的建議中首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī) 制。”中共十八大把科學(xué)發(fā)展觀確立為指導(dǎo)思想，把生態(tài)文明建設(shè)提到空前的高位，這體現(xiàn)出 黨和國家對(duì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間沖突所作出的價(jià)值判斷。中共十八屆三中全會(huì)指出，“實(shí)行資 源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。按照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償 制度” 6。這個(gè)需要深入總結(jié)現(xiàn)有的實(shí)踐與研窕，進(jìn)一步體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，引導(dǎo)綠色發(fā) 展觀，強(qiáng)化區(qū)域均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到代際公平。2014年4月25日，全國人大常委會(huì)通過并

9、頒布了新的環(huán)境保護(hù)法，較之1989年環(huán) 境保護(hù)法變動(dòng)很大，該次修改中亮點(diǎn)較多，諸如把“保護(hù)優(yōu)先”放于基本原則之首，體現(xiàn) 了未來我國發(fā)展中當(dāng)保護(hù)優(yōu)先于開發(fā)理念，環(huán)境保護(hù)法寫入了 “生態(tài)補(bǔ)償”，以環(huán)境基本 法的形式明定生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡匚唬趯?shí)現(xiàn)當(dāng)代人發(fā)展愿景的基礎(chǔ)上，亦能為子孫后代留有一方 干凈水土，符合可持續(xù)發(fā)展的理念，這是環(huán)境法治的進(jìn)步。但是，從當(dāng)前的立法現(xiàn)狀來看， 我國針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性立法仍然缺失，而關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǜ菬o從談起。? 1.新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是較為籠統(tǒng)。新環(huán)境保護(hù)法第31 條規(guī)定:“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

10、 有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地 區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市.場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”在環(huán)境保護(hù)法 中規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償意義重大，流域生態(tài)補(bǔ)償制度有了環(huán)境基本法上的依據(jù)。雖然新環(huán)境保護(hù) 法中規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是該規(guī)定很宏觀，流域水污染的治理和保護(hù)就無法具體落實(shí)， 需要國家或者地方針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，否則其有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定很難 落地，具體該怎么實(shí)施仍然是個(gè)未知數(shù)，更有甚者，有可能會(huì)淪落為一紙空文。2.我國尚未出臺(tái)專門性的流域生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。除了環(huán)境保護(hù)法第31條的規(guī)定, 其余的則是分散的規(guī)定于水法、水土保持法、

11、水污染防治法中。這些條文中關(guān)于流 域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較少，各部門的立法側(cè)重點(diǎn)不同，難免會(huì)造成部門立法中關(guān)于此問題的 沖突近年來，雖然我國已經(jīng)制定并實(shí)施了水法、水污染防治法與水上保持法等與 流域水資源與水環(huán)境密切相關(guān)的保護(hù)性法律，但是跨地區(qū)、跨省的流域環(huán)境污染事件經(jīng)常發(fā) 生，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一定程度上折射出我國流域水資源與水環(huán)境保護(hù)的疲軟。考 究上述幾部法律均能發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，即政府職責(zé)的約定相對(duì)模糊，尤其是在流域這種跨區(qū)域 流動(dòng)性的動(dòng)態(tài)生態(tài)介質(zhì)的保護(hù)上，傳統(tǒng)的條塊部門職責(zé)約定，僅靠一方或者若干方的干預(yù)與 管理的模式已經(jīng)不能奏效。我國2010年4月時(shí)便開始啟動(dòng)了由國家發(fā)改委牽頭的生態(tài)補(bǔ)償條

12、例的制定工作，但 是迄今為止，該條例仍未能制定出來。由于專門針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鞯耐涎樱?造成流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)的缺失，以至于出現(xiàn)我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度不健全的局面， 導(dǎo)致我國在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中無具體明確的制度的存在，也客觀上帶來了流域生態(tài)補(bǔ)償中 的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補(bǔ)償資金來源和補(bǔ)償方式單一，缺乏長效機(jī)制等問題,（-）我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐寥寥且存在問題較多我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯颗c實(shí)踐始于上世紀(jì)90年代初期，從肇始至今，我國國家層面以 及各地區(qū)有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐較少，在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿魃辖?jīng)驗(yàn)不足。當(dāng)前，我 國流域生態(tài)補(bǔ)償主要探索的方式有上中下游跨區(qū)域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償，上中下游

13、生態(tài)環(huán)境效益 補(bǔ)償。采取的補(bǔ)償方式主要有：財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，廣東省每年向東江上游的江西省尋烏、安遠(yuǎn) 和定南三縣支付1.5億元水源保護(hù)費(fèi)，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)：建立生態(tài)補(bǔ)償基 金，如德清縣從六個(gè)渠道湊集，進(jìn)行專戶管理：水權(quán)交易，如2003年慈溪與紹興訂立供水合 同，從2005年到2022年的18年中，紹興市向慈溪市供水12億立方，慈溪居民將與紹興居 民同水同價(jià)7；還有國家部委居中協(xié)調(diào)，省級(jí)政府之間的合作模式，比較有代表性的是安 徽一一浙江新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式。上述實(shí)踐均系從不同的角度與方法探索流域生態(tài)補(bǔ)償 的合理模式，但是由于均是前無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，實(shí)踐開始與運(yùn)作上均無具體的制度可以參考，

14、 會(huì)出現(xiàn)“盲人摸象”由于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯吭谖覈刑幱谄鸩诫A段，理論存在著很多疑難問題，至今尚未 能形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，造成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中出現(xiàn)了許多問題。集中體現(xiàn)在如下幾個(gè)方而：1 .產(chǎn)權(quán)不夠明晰。這里指的產(chǎn)權(quán)并不是說河流的所有權(quán)，因?yàn)槲覈鴳椃鞔_指出河 流歸屬于國家。本文所指產(chǎn)權(quán)不明晰，特指上游在合法規(guī)范國內(nèi)的污染權(quán)與下游享有高于合 法規(guī)污染標(biāo)準(zhǔn)的清潔水源權(quán)。正是因?yàn)檫@種不明晰，才使得流域補(bǔ)償在實(shí)踐層面受阻。從學(xué) 理上說，如果上游擁有排污權(quán)，那流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該作為購買清潔水源的支出，由下游 補(bǔ)償給上游，作為不發(fā)展該類企業(yè)的對(duì)價(jià)。如果下游擁有享受更高標(biāo)準(zhǔn)的清潔水源權(quán)利，那 么流域生態(tài)補(bǔ)償

15、應(yīng)該是由上游支付給下游，作為其不能享受更清潔水源的補(bǔ)償。2 .交易主體不夠明確。雖然說流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰纂p方理應(yīng)為兩地政府。但是政府究竟 是代表整個(gè)地區(qū)還是實(shí)際受到影響的群眾，卻并不明確。如果說政府所代表的是地區(qū)，那么 所得資金理應(yīng)納入財(cái)政收入，通過轉(zhuǎn)移支付的方式給所有居民；但是如果政府代表的是受影 響群眾，那么資金是否入庫暫且不論，如果分配利益將又是一大難題。3 .違約懲罰困難。按照傳統(tǒng)的做法，一旦上游的污染超過了約定的范圍，下游所能做的 無外乎兩點(diǎn)，要么要求按照合同進(jìn)行賠償，要么提起訴訟。但是這其中存在兩個(gè)問題，一方 面污染已經(jīng)造成無法挽回，另一方面究竟是違約主體還是企業(yè)法人或相關(guān)群眾也很

16、模糊。諸 如，在安徽一一浙江新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中就存在著籠統(tǒng)的、單一的一級(jí)水資源產(chǎn)權(quán)即 流域水資源國家所有制導(dǎo)致了水資源具體所有權(quán)主體權(quán)屬不明；由于未能樹立正確的補(bǔ)償理 念，補(bǔ)償資金未能真正惠及受補(bǔ)償區(qū)域的居民，導(dǎo)致受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)居民的生活水平仍然未能得 到有效的改善，則流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔晕茨苓_(dá)到：參與補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊，權(quán)責(zé)不清：補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)不合理，未能形成梯級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，故不能有效刺激受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水流域進(jìn)行保 護(hù)，更有甚者，當(dāng)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)未能保障水質(zhì)達(dá)標(biāo)需要接受“懲罰”時(shí)，會(huì)亳無顧忌的破壞流 域水環(huán)境，因?yàn)榱饔蚴芪廴竞螅瑹o論污染程度都是接受一樣標(biāo)準(zhǔn)的“懲罰”：未能有效的引進(jìn) 社會(huì)資本參與進(jìn)

17、來，政府職能部門單打獨(dú)斗，造成了事倍功半的效果等一系列問題。（三）國外當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要為企業(yè)參與的模式通過對(duì)國外文獻(xiàn)和實(shí)踐的探析，與我國所談及的“生態(tài)補(bǔ)償”含義相近的概念是“生態(tài) 服務(wù)功能付費(fèi)”，其主要是指生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為 48U付費(fèi)的主體可以是政府或者區(qū)域，也可以是個(gè)體、企業(yè)。在國外，存在著很多的典型 生態(tài)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐案例，對(duì)我國的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供了許多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在國外流 域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，企業(yè)參與的對(duì)流域生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償?shù)哪Ｊ捷^為常見，也是比較卓有成 效的。這其中以水資源為生產(chǎn)要素的企業(yè)，為了企業(yè)生存或者實(shí)現(xiàn)利潤最大化經(jīng)營目標(biāo)，主 動(dòng)投

18、資購買生態(tài)服務(wù)也許是最好的選擇；20世紀(jì)后期由于環(huán)境的污染使水質(zhì)受到影響，許多 瓶裝水公司為了降低水源質(zhì)量下降和開發(fā)利用新水資源成本，對(duì)上游水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償和保護(hù) 以改善水質(zhì)。例如世界上最大的天然礦泉水公司Perrier Vittel S.A與農(nóng)民協(xié)商并達(dá)成協(xié) 議以減少水上流失和殺蟲劑的使用，公司長期向農(nóng)民支持特別高數(shù)額和特別長時(shí)間的補(bǔ)償， 以補(bǔ)償農(nóng)民為了保護(hù)水環(huán)境可能帶來的損失與風(fēng)險(xiǎn)，這是一種市場(chǎng)條件下利益驅(qū)動(dòng)平衡的結(jié) 果，也是最有效率的。?三、促進(jìn)我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的思考（一）促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ洗胧┑耐晟仆ㄟ^前文關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題可以得之，造成我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐障礙的根源

19、在 于籠統(tǒng)的水資源單一國家所有制，要改變這種困局，單從理論研究是不足的，更需要法律與 政策上的保障。針對(duì)完善法律上的保障，本文認(rèn)為應(yīng)從如下入手：1 .完善對(duì)新環(huán)境保護(hù)法中生態(tài)補(bǔ)償解釋。新環(huán)境保護(hù)法雖然規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償、 流域環(huán)境污染以及生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一 的防治措施。但是作為環(huán)境基本法，其規(guī)定略顯粗糙，在生態(tài)補(bǔ)償部分短短一個(gè)法條很顯然 沒法把生態(tài)補(bǔ)償這么宏觀的概念給充分展示，諸如生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)都沒能清晰的規(guī)定， 模糊的法律規(guī)定的危害性不亞于不規(guī)定。所以筆者建議應(yīng)當(dāng)在新的環(huán)境法解釋里完善生態(tài)補(bǔ) 償?shù)钠拢蛊浼?xì)化具體化，尤其是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，以及生態(tài)

20、補(bǔ)償各方在生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)踐 中所以當(dāng)承擔(dān)的具體角色，這些都是不可忽視的。2 .出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。由前文關(guān)于地方實(shí)踐存在問題分析可得之，當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ) 償存在爭議的源頭一一即沒有具體且明確的生態(tài)補(bǔ)償法律制度及標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中無有效的法 律支撐，故國家或者地方需要出臺(tái)新的專門的生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)。筆者認(rèn)為該生態(tài)補(bǔ)償法 律或者法規(guī)應(yīng)當(dāng)涵蓋.當(dāng)前可進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较颍T如草原、生態(tài)功能區(qū)、流域等。中央政 府作為頂層設(shè)沖的核心，應(yīng)站在全局的高度對(duì)現(xiàn)階段各類生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行正反兩個(gè)方面總 結(jié)，并結(jié)合未來可能出現(xiàn)的狀況進(jìn)行充分的論證，在該專項(xiàng)的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)里提供生態(tài)補(bǔ)償 可參考模式以及參考標(biāo)準(zhǔn)的大框架。同

21、時(shí)，由于流域的跨行政區(qū)域與流動(dòng)性的特征，在專項(xiàng) 生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)框架下，國家可以針對(duì)某一重要的流域出臺(tái)流域生態(tài)補(bǔ)償條例等方式， 結(jié)合各地區(qū)具體情況，因地制宜，進(jìn)行相應(yīng)的變通厘清流域中各段地區(qū)應(yīng)當(dāng)注意的問題。（二）強(qiáng)化流域生態(tài)補(bǔ)償具體政策應(yīng)對(duì)1 .探索流域二級(jí)產(chǎn)權(quán)。我國憲法明確規(guī)定流域所有權(quán)專屬于國家所有，但是因?yàn)榱?域特有的性質(zhì)，有必要再細(xì)化一下水資源的所有權(quán)。即對(duì)待流域水資源，可以借鑒物權(quán)法 里有關(guān)國上資源的規(guī)定的做法，即在憲法規(guī)定流域水資源分割為管理所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)， 因?yàn)榱饔蛩袡?quán)屬于國家，所以其管理所有權(quán)應(yīng)該歸屬于中央人民政府，水資源的開發(fā)與利 用應(yīng)當(dāng)遵循中央政府所頒布的相關(guān)政策、

22、法律與法規(guī)，無論是上游流域地區(qū)還是下游流域地 區(qū)，對(duì)于流域的開發(fā)都應(yīng)當(dāng)取得中央政府的批準(zhǔn)和監(jiān)督，這就意味著整個(gè)流域都不得隨意的 排污致水環(huán)境惡化。當(dāng)然因?yàn)榈乩硪蛩兀胤较碛懈髯詤^(qū)域的流域資源環(huán)境的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)， 包括對(duì)水資源環(huán)境的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。2 .明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，交易主體雙方也需要以法規(guī)形 式確定下來，否則，在實(shí)踐中，將會(huì)極大的降低效率，最終可能出現(xiàn)談判雙方由于主體不適 格導(dǎo)致合同無效的情況。筆者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該是影響范闈內(nèi)的群眾，但是因 為涉及不特定的多數(shù)人，故由政府出面作為這一群體的代理人，進(jìn)而上下游進(jìn)行磋商，其本 質(zhì)應(yīng)該是民事主

23、體之間的權(quán)利義務(wù)調(diào)整，而非行政主體。這也就是意味著，筆者認(rèn)為在日后 糾紛的過程中，訴訟主體應(yīng)該是民事主體而非行政主體。因流域具有流動(dòng)性與跨行政區(qū)域的 特征，在流域水資源環(huán)境的具體管理中，上、下游地區(qū)因地理位置的不同，為了保護(hù)下游的 水環(huán)境和水質(zhì)量，保障下游的工業(yè)生產(chǎn)，則會(huì)不同程度地對(duì)上游地區(qū)的開發(fā)和上地利用進(jìn)行 限制。因此，在流域的生態(tài)補(bǔ)償中的對(duì)象主要應(yīng)當(dāng)包括水源地生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和水資源污 染的受害者。另外，生態(tài)環(huán)境和大量自然資源都屬于全民所有，凡是使用生態(tài)環(huán)境和自然資源的社會(huì) 組織和個(gè)人都應(yīng)該向國家支付相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)，只有這樣，國家才有資金進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境的建 設(shè)和保護(hù)8：國家既是流域生態(tài)補(bǔ)償

24、的主體，也是應(yīng)得到流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。因此，筆者認(rèn)為國家也應(yīng)是受補(bǔ)償?shù)囊环健? .細(xì)化流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是學(xué)界研究最多同時(shí)也是爭議點(diǎn) 最多的一個(gè)問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч约把a(bǔ)償者的承受能力，需同時(shí)兼顧到上 游地區(qū)對(duì)流域水環(huán)境的貢獻(xiàn)與下游補(bǔ)償者的經(jīng)濟(jì)能力。補(bǔ)償者與流域上游地區(qū)之間在利益上 存在著矛盾，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須與上游地區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)相適應(yīng)，才能夠合理補(bǔ)償。建議上下游地 區(qū)之間應(yīng)以環(huán)境責(zé)任協(xié)議的形式約定流域水質(zhì)量，下游在上游達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)的情 況下給予補(bǔ)償:在上游沒有達(dá)到規(guī)定的水質(zhì)水量目標(biāo)，或者對(duì)下游造成水污染事故的情況下， 上游反過來要對(duì)下游給予補(bǔ)償或賠

25、償，具體的賠償額與具體的流域水污染損害范闈與損害程 度成正相關(guān)關(guān)系。同時(shí)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的進(jìn)行變動(dòng)，諸如在具體補(bǔ)償中可設(shè)定階 梯標(biāo)準(zhǔn)，該規(guī)則應(yīng)當(dāng)乘承對(duì)上游起到激勵(lì)約束左右。這樣能調(diào)動(dòng)流域上游地區(qū)與流域下游地 區(qū)的積極性，最大化程度上解決當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明的現(xiàn)狀。4 .建立流域基金支持流域地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為由于我國憲法中中規(guī)定了流 域水資源歸國家所有的規(guī)定，導(dǎo)致了流域的所有權(quán)屬于國家，其管理所有權(quán)應(yīng)該歸屬于中央 人民政府。水資源的開發(fā)與利用應(yīng)當(dāng)遵循中央政府所頒布的相關(guān)政策、法律與法規(guī)，無論是 上游流域地區(qū)還是下游流域地區(qū)，對(duì)于流域的開發(fā)都應(yīng)當(dāng)取得中央政府的批準(zhǔn)和監(jiān)督，這就 意味著上

26、游不得隨意攔水筑大壩，上下游都不得隨意的排污致水環(huán)境惡化。中央有權(quán)力限制 流域流經(jīng)的地區(qū)對(duì)流域進(jìn)行污染性開發(fā)，但是作為被限制開發(fā)地區(qū)也應(yīng)當(dāng)有發(fā)展的訴求，故 在各流域可以建立相應(yīng)的流域基金，由于流域的所有權(quán)屬于國家，故該類基金應(yīng)當(dāng)主要由中 央政府負(fù)責(zé)成立籌集基金并且負(fù)責(zé)運(yùn)營，當(dāng)然因流域生態(tài)補(bǔ)償而受益的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)對(duì)該基金 投入相應(yīng)的資金，該基金的主要作用是為開展流域生態(tài)補(bǔ)償而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)提供有效 的物質(zhì)保障，也為因保護(hù)流域水環(huán)境而關(guān)停污染企業(yè)的地區(qū)提供資金等方式的支持引導(dǎo)產(chǎn)業(yè) 升級(jí)。5 .鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中。在發(fā)達(dá)國家，因?yàn)橘Y源環(huán)境保護(hù)與 污染防治的法律比較完善，水資

27、源相關(guān)的權(quán)利責(zé)任規(guī)定的較為清晰，政府權(quán)力與法律相互獨(dú) 立、互為制衡：在環(huán)境保護(hù)里，環(huán)境損害行為尤其是企業(yè)的污染事件往往會(huì)遭到法律嚴(yán)歷的 制裁，政府不可能成為污染主體的保護(hù)者。比較清晰的產(chǎn)權(quán)制度與完善的巾場(chǎng)機(jī)制是國外流 域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，與此同時(shí)，盡管政府主導(dǎo)購買流域生態(tài)服務(wù)是主要的補(bǔ)償類型，但是在 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的發(fā)達(dá)國家里，其制度仍然是建立在較為公平市場(chǎng)交易基礎(chǔ)之上，很是值 得借鑒。在今后我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建中，很有必要解決好水資源的權(quán)屬歸屬問題以及把市場(chǎng)交易機(jī)制引入流域生態(tài)補(bǔ)償制度之中，可在流域生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)踐與操作中， 上游地區(qū)為保障水質(zhì)可以可以借鑒收費(fèi)公路和垃圾、污水、固廢棄物處理等非經(jīng)營性項(xiàng)目， 大力推行特許經(jīng)營和PPP （公私合營模式）等模式，政府吸引社會(huì)資本進(jìn)入流域生態(tài)補(bǔ)償中 的具體環(huán)節(jié)，通過建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。在流 域水環(huán)境與水質(zhì)量的維持中，單靠政府一方作為無論是在技術(shù)上還是在人力上均顯得心有余 而力不足，若是引入PPP模式，則有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府可以從繁重的