1、論新形勢下深化農村鄉鎮機構改革改革、發展、穩定是當前社會的三大主題，發展是目的，穩定是實現發展的前提和基礎，而改革則是實現發展的途徑和手段。隨著農村改革的不斷深入和農村政策的相應調整， 特別是中央稅費改革、匕免三補”政策的先后實施，在給農民帶來實實在在的利益的同時，也使農村工作形勢發生了質的變化。在這種情況下，過去的鄉鎮管理體制已經難以適應農村發展的新形勢，鄉鎮機構改革作為一場農村工作歷史性的自我革命”已勢在必行。一、深化鄉鎮機構改革的背景據民政部推算，近年來全國一共精簡鄉鎮機構17280個，一共裁減財政供養人員8.64萬人，減輕國家財政負擔為8.64億元。可見，我國的鄉鎮機構改革卓有成效。但

2、是總結歷次鄉鎮機構改革，這種單純以減少國家財政負擔為目標的鄉鎮機構改革并未收到預期效果， 而且還陷入到 精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”惡性循環的 怪圈“、頑癥“、難區”中。（一）原有的鄉鎮機構改革與市場經濟要求不適應之所以會形成怪圈”，是因為鄉鎮機構改革沒有從轉變政府職能這個關鍵問題入手，或在改革中沒有把它落到實處，只是在機構的裁減和隸屬關系的轉移上想熏子“，摳"人頭，鄉鎮職能的錯位、越位、缺位與市場經濟要求不適應。一是鄉鎮職能錯位。 主要表現為政企不分、政事不分、政社不分，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業擔保，造成了沉重債務負擔；有的代替中介組織和農民簽訂合同，形

3、成了大量糾紛。表面上看是在為企業和農民服務，實質上卻是在花錢辦錯事， 種了別人的地，荒了自己的田。二是鄉鎮職能越位。鄉鎮職能泛化，就像一個全能政府，管了大量不該管、管不了、管 不好的事，該放的權不放，強制農民干這干那，干涉農民生產經營，隨意替農民決策。很多 需要市場本身解決的問題，政府卻要下指標、定考核。個別鄉鎮亂罰款、亂收費、亂攤派， 見到利益亂伸手，有了好處搶著干。三是鄉鎮職能缺位。鄉鎮究竟管什么、怎么管一直沒有解決好，工作模式還是老一套， 不少鄉鎮雖然領導叫累、干部叫苦，但農民卻不滿意，適應不了變化了的新形勢的需要。（二）原有的鄉鎮機構改革沒有從根本上打破以前的行政管理體制的模式之所以會

4、成為 頑癥”，是因為鄉鎮改革沒有從根本上打破原有的行政管理體制的模式，沒有真正觸動高度集權、政事不分的基本格局。一是鄉鎮機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。原有的鄉鎮機構和崗位設置形成于計劃經濟時期，雖然經過了不斷的調整， 但基本上是按照與上級對口確定的。全縣鄉鎮機構雖經幾次改革，但 七站八所”等事業單位仍以準行政組織的身份出現，習慣于 乙元化”的集中管理方式，在新形勢下仍擺脫不掉過去大包大攬行政事務的慣性，這與當前農民迫切需要鄉鎮機構充分迸發活力，帶領他們致富奔小康的心情極為不稱。二是鄉鎮管理體制不健全， 責權不統一。主要是管人與管事脫節， 事權與財權脫節，牌子響、責任大、權力小、協調難 ”。

5、部分鄉鎮反映，鄉鎮在具體社會事物管理中往往處于矛 盾狀態，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管就意味著不作為，在農村中介組織不完善、農民自我服務能力較弱的情況下，又不知道該對誰簡政放權，從而導致人無事做，事無人管，致使人浮于事。三是鄉鎮的混編、混崗現象嚴重。鄉鎮工作任務重、頭緒多，在具體工作中，行政管理 與事業單位的編制、崗位劃分并不十分清楚，往往是 鞭打快牛”，許多干部職責不清，不能 聚精會神地做好本職工作，許多鄉鎮不是因事設崗、因崗定人，而是因人設崗、因事找人， 極大地影響了干部主動負責積極性的發揮。另外，鄉鎮人員行政與事業編制不平衡，合并鄉與非合并鄉人員不平衡。 事業單位仍是 僧多粥少”、效能低

6、下，合并鄉鎮的人員精簡并沒有 達到預期效果。（三）原有的鄉鎮機構改革難以明確鄉鎮機構的工作任務和目標之所以會出現難區”，是因為鄉鎮機構改革后，鄉鎮機構的工作任務和目標還不夠清晰，鄉鎮干部隊伍狀況與新的農村工作需要不適應。一是在一稅、二糧、三貸、四費這些剛性管理任務取消后，鄉鎮干部無所事事。長期以 來，農業稅及附加是鄉鎮財政收入的主要來源，是維持鄉鎮運轉的基本保障。農業稅免征后，對鄉鎮財政雖然通過轉移支付給予一定補助，但缺口仍然很大，目前，一些鄉鎮處于保吃飯就沒有發展資金、保發展就保不了吃飯的兩難境地，有的甚至開工資都困難。隨著免征農業稅后鄉村收入渠道的變窄，可用財力不但難以保證基本的運轉支出，

7、而且無力償還各種債務，更無法保證農村公益性事業投入，為群眾辦好事、辦實事有愿望沒能力， 發展農村經濟也是有想法沒辦法。鄉鎮真正自主干事很難，在發展農村經濟中的作用大打折扣。二是鄉鎮干部隊伍素質較低。部分干部的業務水平、工作能力不適應農村發展的需要， 滯后于農業和農村發展進程。 正像有的干部自己說的那樣，固守十幾年甚至幾十年不變的工作模式，固定的區域、套路和抓法，使人思想僵化、知識退化、能力弱化，除了當干部，什么也不會了 ”。加之鄉鎮干部外出培訓學習機會較少，視野不開闊，知識更新慢，缺乏為 農民服務的能力和本領。三是干部的管理方式單一。多數鄉鎮仍采用干部包村滿堂滾”式的管理，周一報到，周五匯報；

8、沒事下鄉，下鄉沒事；名為包村，實不到村。各鄉鎮雖然制訂了干部考核管理制度， 但考核落實難、考核量化難、考核兌現難，以至于個別鄉鎮年終考評只好吃大鍋飯，平均分 配，使一些干部喪失了工作積極性、主動性和創造性。二、深化鄉鎮機構改革的意義（一）深化鄉鎮機構改革是農村生產關系適應生產力發展的必然產物1978年，黨的十一屆三中全會召開，關于經濟體制改革的決定提出了社會主義經濟是在公有制基礎上的有 計劃的商品經濟的新概念； 十三大時，提出了社會主義有計劃的商品經濟體制應該是計劃與 市場內在統一的體制；十三屆四中全會以來，提出了建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經 濟和市場調節相結合的經濟體制和運行機制。直到

9、1992年，黨的第十四次全國代表大會才真正提出了建立社會主義市場經濟體制的新任務。伴隨著我們對計劃與市場問題及其相互關系認識的逐步深化，各項改革同步深化，先是農村土地改革，再是黨政機構改革，而后是企 業改革、事業單位改革， 等等。既便如此，我國鄉鎮機構的設置始終延續建國以來的計劃經 濟管理體制，即使在家庭聯產承包責任制和農村稅費改革之后，這種舊的生產關系也沒有發生明顯的根本性變化，不適應新的生產力的發展要求。針對這種情況，大膽創新、勇于實踐， 大刀闊斧地對農村鄉鎮機構進行改革，不但符合現階段農村生產力發展的要求，而且符合社會主義市場經濟發展規律，同時也符合廣大人民群眾的根本利益。（二）深化鄉鎮

10、機構改革是落實科學發展觀的現實要求黨的十六屆三中全會明確提出了 堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展發展觀的第一要義是發展。離開發展，就無所謂發展觀。堅持科學發展觀，其根本著眼點是要用新的發展思路實現更快更好的發展。發展是硬道理，這是我們必須始終堅持的重要戰略思想。 中國解決一切問題的關鍵在于發展。改革開放20多年來，我們黨的路線方針政策之所以得到廣大人民群眾的擁護， 我們之所以經得起國際、 國內各種風浪的考驗， 我國的國際地位和 影響力之所以不斷提高，歸根到底是由于我們國家在不斷的改革。農村鄉鎮改革，就是改革不適應當前農村形勢的鄉鎮管理體制和機制，建立與社

11、會主義市場經濟相適應的工作管理辦法，使鄉鎮機構得到合理設置、職能進行重新定位，鄉鎮領導責任更加明晰、權力更加具體。 進而使之提高工作效率， 促進農業發展，保證農民富裕，維護農村社會穩定。這與科學發展 觀的要求在根本上是一致的。 所以，積極推進農村鄉鎮機構改革，是落實科學發展觀的現實要求。（三）深化鄉鎮機構改革是構建和諧社會的客觀需要黨的十六屆四中全會指出：構建民主 法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會 是當前的重要政治任務。自此，和諧社會”成了黨的新一屆中央領導集體在政治經濟體制改革轉型期所追求的一個非常重要的目標。社會主義和諧社會應當是充滿創造活力

12、的社會，尤其是在社會主義市場經濟條件下構建社會主義和諧社會，需要對傳統的社會管理模式進行傷筋動骨式的改革。我國的農村改革是在黨的十一屆三中全會后率先進行的，是一種革命”式的改革，特別是2000年到2002年間的農村稅費改革，在廣度上已涉及經濟、政治、文化 等領域，在深度上已觸及人們切身的經濟利益。實踐證明，任何一項大的改革舉動都可能帶來正反兩方面的社會集群效應。為了避免和解決可能出現的和已經出現的社會問題，推動經濟的可持續發展，鄉鎮機構改革作為農村稅費改革的配套措施勢在必行，而且要通過鄉鎮機構改革促進社會的安定與和諧，努力實現經濟與社會的協調發展。為此，從維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利

13、益入手， 從構建和諧社會的本質要求出發，積極推進鄉鎮機構改革，對有效解決群眾面臨的各種難題，化解群眾遇到的各種矛盾，密切黨群干群關系， 真正為構建和諧社會奠定良好基礎具有重大而深遠的意義。（四）深化鄉鎮機構改革是體現以人為本促發展的根本所在以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展。具體地說，就是在經濟發展的基礎上， 不斷提高人民群眾物質文化生活水平和健康水平；就是要尊重公民的政治、經濟、文化權利；就是要不斷提高人們的思想道德素質、科學文化素質和健康素質；就是要創造人們平等發展、充分發揮聰明才智的社會環境。以人為本，體現了馬克思主義的基

14、本觀點。鄉鎮機構改革的目的就是更好地管理農村、服務農民、發展農業，就是把以人為本，一切為了人民，一切依靠人民落到實處，就是為了鄉鎮經濟發展和促進農民增收提供有效的指導和保障。三、深化鄉鎮機構改革的實踐探索改革作為一種破舊立新的有效手段，其本身就是創新的代名詞。改革的關鍵在于實事求是，靈魂在于大膽創新。針對過去幾次鄉鎮機構改革管理體制變化不明顯，職能轉變不徹底，工作任務不明晰，工作職責不明確等問題， 全國各地都在如何進一步改革鄉鎮機構、促進職能轉變等方面下了很多功夫，黑龍江省克山縣也與全國各地一樣，對鄉鎮機構改革進行了積極的探索和實踐，走出了一條有克山特色的鄉鎮機構改革之路。（一）探索新的行政管

15、理體制，整合資源，重組機構農村家庭聯產承包責任制實施以來， 尤其是農村稅費改革后，農村工作形勢發生了質的變化，保持農村社會穩定，促進農業經濟發展，為農民致富提供有效服務， 成為新形勢下農業和農村工作的主題。克山縣的鄉鎮改革，正是在不違背國家有關政策的前提下，以穩定為前提，以發展為目標，以服務為根本而實施的。克山縣在改革中本著 三個千方百計”的原則，即千方百計讓農民平安、千方百計使農民 增收、千方百計為農民服務的原則，徹底打破原有的機構設置模式，整合人力資源，重組機構設置，將原來的三辦（黨委辦、政府辦、財源辦）、五中心（農業綜合服務中心、農村經濟管 理中心、文化廣播服務中心、計劃生育服務中心、鄉

16、鎮企業管理服務中心）全部取消，設立了平安辦、經濟辦和服務辦三個辦公室。不言而喻，平安辦抓穩定，經濟辦抓發展，服務辦 抓服務。完全改變了過去鄉鎮機構在傳統計劃經濟體制下形成的政黨政治與政府政治互相交 叉，國家政權與農民自治互相滲透，條條”垂直管理與 塊塊”統一領導互相分割，事權”與財權”互相脫節等冗雜設置，線條清晰明快。（二）賦予新的工作任務，科學定崗，明確職能在崗位設置方面，設黨委書記、鄉鎮長各 1職，平安辦設主任1職、副主任2職（一名主抓人大、紀檢，另一名主抓政協、武裝 ），經 濟辦和服務辦各設主任 1職、副主任1職。鄉鎮領導由5人組成（書記、鄉鎮長、三辦主任）。 新的鄉鎮領導機構既是對原有

17、機構的承接和延續，鞏固了黨委、政府管理農村工作和事務的 領導和組織地位，又實現了重組機構的大膽創新。過去的副書記、副鄉鎮長、人大副主席、 武裝部長擔任三辦主任和副主任，讓鄉鎮副科級干部由原來的平行關系變為現在的隸屬關 系，真正形成了一級對一級負責的工作體制。在明確職能方面，平安辦負責黨群、穩定兩大方面工作，具體包括組織、宣傳、紀檢監 察、人大、政協、人事勞動、公安、司法、武裝、民政、信訪、安全等項工作。經濟辦負責 經濟發展規劃、鄉鎮政務兩大方面工作，具體包括國稅、地稅、財政、工商、金融、農經、 鄉企、統計、環保、土地、林業、水利、城建、交通、招商引資、文秘、檔案等工作。服務 辦負責生產生活和事

18、業發展服務工作，具體包括農業、農機、畜牧水產、文化、教育、衛生、婦女、計生、廣播、電業、 通訊、郵政、科技、農民擇業等服務工作。原事業單位不再重設， 其職能納入三辦具體工作中。這種崗位設置和職能的明確，符合當前農村工作形勢的需要， 使農村發展、穩定在體制上得到了保證。（三）實行新的用人制度，競爭上崗、合理分流人盡其才、因人司職是機構改革的重點， 也是新機構切實履行職能的關鍵。改革之初，克山縣就提出建一流隊伍、干一流工作、創一流業績的工作目標，把選用能人作為組建機構的重要環節，確立了公開、平等、擇優、競爭 的干部任用原則。在 主辦”主任、副主任的產生中，縣委一改過去組織考察、常委會決定的 干部使

19、用辦法，將鄉鎮所有的副科級干部打亂分工，重新洗牌，實行人員打破身份，不看身 份看能力，不看年齡看水平，不看學歷看素質，不看工齡看威信，按照主辦”設置的新崗位重新報崗。一個崗位多人申報的，通過競爭上崗，擇優選用；一個崗位一人申報的通過組織考核認定后上崗。從而使真正有能力、有水平、干部擁護、群眾信賴的優秀同志走上領導崗 位。在人員精簡和分流方面，主要是三個渠道：一是政策性分流一部分，全縣有65名干部提前退養，23名干部病退，3名退職；二是下派干部到村任職，有17名優秀干部到村任村黨支部書記；三是鼓勵事業單位落聘人員自謀職業，通過半薪（基本工資開50%）分流，全縣15個鄉鎮有108人走出了機關，走向

20、了市場。通過鄉鎮機構改革，既實現了能人脫穎而出， 人員優化配置，又達到了精簡人員的目標。改革后，全縣各鄉鎮編制由1046個減至812個,精簡比例為22%;其中行政編制由 405個減至364個，精簡比例為10%;事業編制由641 個減至448個，精簡比例為 30%。（四）完善新的工作機制，落實責任、科學考評鄉鎮機構和崗位的重新設置，只是完成了 轉變鄉鎮職能的硬件建設，能否徹底轉變工作職能， 提高工作效率，真正實現鄉鎮改革目標，關鍵還在于建立和完善新的工作機制。克山縣在實施鄉鎮機構改革中，以理順關系明確責任為目標，建立完善了一整套保證新機構順利運行的措施辦法。一是建立了黨委決策，書記、鄉鎮長各有側

21、重，三辦主任分工負責的黨政管理新機制。 鄉鎮的最高決策機構是黨委會，黨委會決策的重大事項，分別由三辦主任負責組織實施。三辦副主任協助各自的主任做好本辦工作，副主任對主任負責。 原則上，黨委書記在抓好全面工作的基礎上，側重抓平安辦工作；鄉鎮長在主持政府全面工作的基礎上，側重抓經濟辦和服務辦工作，三辦主任分別對書記和鄉鎮長負責。三辦之間是平行關系，是協調配合關系。三辦內部是一個整體，分工不分家，對重要工作或重點工作，全體參與，協同作戰，發揮整 體功能。二是建立了新的崗位責任機制。對每個新的工作崗位進行定職定責，明確了職權范圍。 從黨委書記、鄉鎮長到主任、副主任直至一般干部都重新劃分了職責、明確了任

22、務，實現了人有事干、事有人干。三辦的工作，主任是第一責任人，副主任是第二責任人，工作人員是 具體責任人，并明確規定，如出現問題不再全部歸咎于一、二把手，是誰的責任由誰擔；取 得的成績，也不再全部歸功于一、二把手，是誰的成績歸誰，充分體現責、權、利的統一和 對等。三是建立了新的考評機制。鄉鎮機構改革關鍵是解決人的問題，也就是發揮積極性、主動性和創造性的問題，根本辦法就是建立起行之有效的考評機制。為此，克山縣先后制定了鄉鎮機關干部 “5221考核辦法、選拔任用鄉鎮領導干部暫行規定等項制度，明確了機關干部的崗位職責和工作目標。對工作業績實行定性定量考核，通過科學的考評，使鄉鎮干部工作的積極性主動性得

23、到了充分調動，形成了爭先恐后、干事興業的良好局面。四、深化鄉鎮機構改革的理性思考鄉鎮機構改革作為政府機構改革的組成部分，遵循的基本原則就是精簡、統一、效能”,按照新的農村形勢對農村工作提出的新要求，使改革更富科學性、合理性、實用性。（一）必須敢于對帶有計劃經濟體制色彩的鄉鎮機構的組織結構動手術鄉鎮機構改革之 所以難度大、效果差，關鍵的問題就是沒有對原有的那種組織結構進行大刀闊斧地調整，局限于上不改、下難改的傳統思想，對于權力分解下放心存顧忌。事實上，上邊不改下難改”是托辭，惜憐權力不撒手”才是實因。鄉鎮機構改革要求建立高效廉潔的政府管理和辦事機 構，將過多的社會責任和事務從黨政機構中分離出去，

24、這就意味著權力的缺失和弱化，因為主管事務越少，權力越小、利益越小，不容易以權謀私。這是鄉鎮機構改不了，更改不徹底 的根本原因。克山縣的鄉鎮機構改革明顯特點之一就是敢于觸及權力分解這一難題，打破原有的那種組織結構的僵局，將 主辦五中心”精簡為 主辦”，而新的意義上的 主辦”并不是原有意義上 的主辦”，而是圍繞穩定、發展和服務來確定新的機構。平安辦的設立，實現了黨的建設、 政權建設、民主建設、法制建設的有機結合和打擊防范的硬功夫與思想教育的軟功夫的有機 結合，變單純治標為標本兼治， 變各自為政為統一協調，變各執其辭為眾口一致， 簡化了辦事程序，降低了行政成本，維護了社會穩定，實現了長治久安。經濟辦

25、的設立，把鄉鎮經濟 杠桿部門捆綁起來，形成了步調一致、合力攻堅、統一籌劃、共謀發展的經濟工作新格局， 達到了人員精簡、職能不減、一人多崗、相互補充、整體作戰、均衡推進的效果，體現出了 機構改革的巨大優勢。 服務辦的設立，滿足了農民增收致富的各種需求，為鄉鎮事業單位改革并逐步推向市場鋪平了道路，也為探索通過服務手段實現集體創收，解決財力不足的問題奠定了基礎。（二）必須立足轉變職能構筑 小政府、大服務”的工作格局發展社會主義市場經濟，要求 行政管理機構必須按照市場化原則確立其基本職能，要改變過去政府以指令性計劃配置資源為市場化配置資源，改變過去單一的行政管理職能為行政管理與社會化服務并重，并著重加

26、強服務。鄉鎮機構改革概莫能外。當前，由于農民文化素質偏低，市場信息閉塞，迫切需要 政府周到、及時、有效的服務。過去，在舊的機構體制下，對農服務往往是被動的多、主動 的少，群眾有事找上門來，才給予解答和幫助，使服務不具體、不到位，甚至是不服務。克 山縣在鄉鎮機構改革中，專門成立了服務辦，要求服務辦的工作人員必須按照工作制度深入 基層、深入實際，主動為農民提供更直接、更具體、更富有成效的服務。克山縣鄉鎮機構改革一年來，服務功能完備，服務水平提高。僅以勞動力轉移工作為例， 全縣15個鄉鎮全部在鄉鎮設立了勞動力轉移信息站，在村設立了勞動力轉移信息點，在屯 設立了勞動力轉移信息員，承擔起了勞動力供求信息

27、傳遞、勞動力技能培訓、勞動力轉移對接、勞動者權益維護等服務職能。一年來，共向農民發布用工信息13389條；培訓農村勞動力2.6萬人，90%的受訓農民成功就業；建立外埠勞務基地和勞務輸出點126個，分布在11個省、2個直轄市和俄羅斯；轉移農村勞動力總數12.1萬人次，其中有組織轉移達到 62%,實現勞務收入4.2億元，人均勞務收入 3470元。（三）必須以提高工作效率和辦事質量為根本鄉鎮機構改革關于效能”的要求就是提高工作效率和辦事質量，使人有事干、事有人干。這里有兩方面內容，一個是權責清晰，另一 個是激發動力。所謂權責清晰，就是要分工明確，職責清楚。過去由于機構設置不合理，職責不清，導致了工作

28、量倚重倚輕、 閑忙不均、人浮于事，鄉鎮主要領導更是集責、 權于一身， 權力放不下、責任推不開，副職則是無職無權、聽命受遣。一方面導致乙把手”事務纏身、事無巨細、事必躬親；另一方面導致副職積極性不高、動力不足、工作標準低。克山縣實施的鄉鎮機構改革，突出特點就是權力下放到主辦”，責任分解到 主辦”，明確劃分了鄉鎮 主辦”工作職能、工作范圍和工作權限，理順了工作關系，使原來籠統抓工作的體制被徹底打破， 大家變成小家，實現了由指揮的多、 干事的少到干事的多、指揮的少的 轉變。所謂激發動力，就是通過用人制度的改革，工作責任的落實，考評機制的完善來激發鄉鎮公職人員的創業熱情和工作動力。比如，克山縣的鄉鎮機構改革，在用人制度上實行了競爭上崗，全縣15個鄉鎮共有84名正副科級干部通過公開、 公平競爭上崗，改變了過去干 部升降去留全由組織說了算，上的干部腰桿不硬， 下的干部怨氣難消的現象，出現了自覺學習的多了，無所事事的少了；深入基層的多了，漂浮務虛的少了；主動為群眾辦實事、辦真 事的多了，整事弄景的少了；與群眾處關系、結對子的多了，與領導跑關系、整明白的少了 的喜人