1、“城中村”改造中的法律問(wèn)題摘要：城市化的發(fā)展是現(xiàn)代化進(jìn)程的必經(jīng)之路。近幾年，隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市化的高速發(fā)展，我國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市空間不斷向外、向郊區(qū)擴(kuò)展，其中被包圍在城市中的農(nóng)村，由于各種因素，特別是受土地二元化所有制結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元化社會(huì)管理的影響，村內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、管理制度和生活方式與城市存在較大差異，從而在城市中形成一個(gè)特殊區(qū)域“城中村”。“城中村”改造中各種問(wèn)題都關(guān)系到農(nóng)民的利益, 影響農(nóng)村的穩(wěn)定, 關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)偉大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文針對(duì)“城中村”改造中所存在的各種法律問(wèn)題，尤其是土地國(guó)有化、房屋拆遷問(wèn)

2、題、集體企業(yè)的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題，進(jìn)行分析并提出比較完善對(duì)策。關(guān)鍵字：“城中村” 土地國(guó)有化 集體企業(yè) 社會(huì)保障 引言城市化是不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)發(fā)展潮流，而現(xiàn)在大多數(shù)城市都存在著“城中村”現(xiàn)象，故而“城中村”改造是城市發(fā)展的必然。近幾年來(lái)，隨著全國(guó)各地推行“城中村”改造熱潮，各個(gè)地方都開(kāi)始制定相關(guān)政策，政府特別是主要負(fù)責(zé)同志高度重視，各級(jí)各部門牢固樹(shù)立一盤棋思想，密切配合，形成合力，推動(dòng)“城中村”的改造的推進(jìn)。大部分地區(qū)緊緊圍繞全市城市建設(shè)大局，以改善城市環(huán)境、推進(jìn)城市化進(jìn)程、構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，超額完成年度建設(shè)計(jì)劃，農(nóng)民生活條件明顯改善，為擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、惠民生做出了積極貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)“城

3、中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、房屋建設(shè)混亂、生活環(huán)境惡劣、社會(huì)治安復(fù)雜等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了城市化進(jìn)程的推進(jìn)、“城中村”改造的進(jìn)行。在“城中村”改造過(guò)程中，存在著一些問(wèn)題：首先，在“城中村”土地方面，土地利用的無(wú)序與混亂、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、土地收益分配的不公平，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定，不利于土地國(guó)有化的推進(jìn)；其次，在集體企業(yè)的推進(jìn)中，集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益不高，仍然需要國(guó)家和地方財(cái)政的支持，并且在一些地方，集體企業(yè)改革表面化，企業(yè)制度仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變；再次，農(nóng)村社會(huì)保障方面，廣大農(nóng)民思想仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持“養(yǎng)兒防老”，同時(shí)社會(huì)保障宣傳力度不夠，相關(guān)制度欠缺，不夠完善；還有房屋拆遷方面，一些地方?jīng)]有堅(jiān)持具體房子具體分析

4、，從而導(dǎo)致與人民之間矛盾激化。“城中村”存在的法律問(wèn)題需要我們完善相關(guān)法律制度，加快制定相關(guān)制度，彌補(bǔ)法律缺失的問(wèn)題，具體問(wèn)題具體分析，協(xié)調(diào)各方利益，恰當(dāng)處理好城市化和農(nóng)村之間的矛盾，推動(dòng)“城中村”改造的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)，成功構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義和諧社會(huì)。“城中村”的概念、特點(diǎn)、形成原因一、“城中村”的概念“城中村”是在我國(guó)城市化快速推進(jìn)過(guò)程中 ,基于土地的二元所有制結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化社會(huì)管理方式所產(chǎn)生的一種獨(dú)特社會(huì)現(xiàn)象。“城中村”中大部分農(nóng)用地的權(quán)屬，都是屬于集體所有制。而“城中村”改造是將農(nóng)村土地由集體所有制轉(zhuǎn)化為全民所有制，但是在改造過(guò)程中，未被征用的土地

5、和以前村民的住宅用地、自留山等仍然維持征地前的集體所有制性質(zhì)不變，農(nóng)民在保留的集體所有制性質(zhì)不變的土地上，以居住為主。因此，在擴(kuò)大的城市中，既是城市又有農(nóng)村的存在，形成城鄉(xiāng)結(jié)合體。“城中村”是我國(guó)在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的，有別于其他國(guó)家的一種獨(dú)特的現(xiàn)象。二、“城中村”的特點(diǎn)“城中村”與普通城市社區(qū)相比，主要差異在于土地所有權(quán)的不同。主要具有以下幾方面特點(diǎn)：第一, “城中村”內(nèi)的原始居民是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民, 這些農(nóng)民的職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方式不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè), 大部分轉(zhuǎn)型成為城市社區(qū)形式。農(nóng)民的收入不再靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入占其經(jīng)濟(jì)收入的份額越來(lái)越小，而“城中村”的村民和集體經(jīng)濟(jì)組織的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是通過(guò)房

6、屋和土地出租。第二, 我國(guó)“城中村”一些村已將農(nóng)村村委會(huì)改制為城市型村民委員會(huì)，但是在自治制度上卻還是實(shí)行原來(lái)的村民自治和集體所有制, 其行為仍需要通過(guò)村民依法選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)做出，實(shí)行村的管理模式。第三, “城中村”的整體土地屬于村民集體所有, 但可以依法轉(zhuǎn)變成國(guó)有性質(zhì)。“城中村”的每戶村民仍然擁有一塊宅基地, 由于長(zhǎng)期沒(méi)有納人城市規(guī)劃管理, 村民在宅基地上自建住宅等情況常見(jiàn), 這些建筑混亂無(wú)序, 且通常屬高密度建設(shè), 住宅間距不足。第四，“城中村”一直并存著兩種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。“城中村”在土地和房屋制度方面仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制。但是在集體經(jīng)

7、濟(jì)組織方面開(kāi)始采用集體股份公司帶動(dòng)村民，通過(guò)出租物業(yè)以獲取盈利，并按照法律法規(guī)向國(guó)家納稅，形成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制。3、 “城中村”形成的原因“城中村”是我國(guó)城市化過(guò)程中所產(chǎn)生的一種獨(dú)特社會(huì)現(xiàn)象。“城中村”的形成在一定程度上是我國(guó)地方政府在急功近利的帶動(dòng)下實(shí)行快速城市化并不斷拓展城市空間的結(jié)果,但是“城中村”形成的主要根源還是在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制。首先，“城中村”形成的根本原因是：我國(guó)土地制度上推行的城鄉(xiāng)土地二元所有制結(jié)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)憲法和土地管理法的規(guī)定：“城市土地歸屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)有以外,都屬于集體所有 (包括宅基地和自留地、自留山 ),國(guó)有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院

8、(或各級(jí)政府 )代表國(guó)家行使,農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代為經(jīng)營(yíng)、管理。”而隨著我國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程推動(dòng)，城市化不斷發(fā)展，城市面積不斷擴(kuò)大，從而必須征用農(nóng)村集體土地，但是由于我國(guó)法律規(guī)定的城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)土地二元制，從而不利于國(guó)家征用集體土地，而“城中村”也是屬于農(nóng)村，不屬于城市，在土地征用過(guò)程中更加困難，從而形成了“城中村”問(wèn)題。而且對(duì)于“城中村”的集體組織來(lái)說(shuō)，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用小于違法用地收入，而對(duì)于“城中村”的村民來(lái)說(shuō)，私宅出租收益及其出租收益期望大于土地國(guó)有化補(bǔ)償收益，因此“城中村”的集體組織和村民為了個(gè)人利益，最大化的利用自己可以支配的面積和空間，從而村集體違法用地，村民未經(jīng)規(guī)劃濫

9、建私房，形成現(xiàn)在的“城中村”土地、房屋問(wèn)題。其次，“城中村”形成的直接原因是：經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。在目前這種城鄉(xiāng)二元土地所有制之下，隨著我國(guó)城市的發(fā)展，土地房屋升值，房屋出租成為一種獲利豐厚的行當(dāng)，村民為了追求最大的經(jīng)濟(jì)利益，從而開(kāi)始最大限度地利用現(xiàn)有土地。作為其直接后果是房屋占地面積不斷向外加大，房屋樓層不斷向上加高，導(dǎo)致村落中建筑日趨擁擠，居住生活環(huán)境日趨惡劣。同時(shí)城市的發(fā)展，大量的外來(lái)人口涌入城市，房屋租賃市場(chǎng)的不斷龐大，在一定程度上也為“城中村”發(fā)展提供了市場(chǎng)條件。在土地和房屋租金快速增值的情形下，村民為了追求土地和房屋租金收益的最大化，從而直接導(dǎo)致了“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制

10、的形成。再次，“城中村”形成的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)原因是：農(nóng)民對(duì)生存保障考慮所導(dǎo)致的。在中國(guó)，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地有著極其重要的意義。土地，不僅是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)資料，而且也是農(nóng)民生活的重要保障機(jī)制。而“城中村”的農(nóng)民既不同于農(nóng)村農(nóng)民，又有別于于城市居民，成為了社會(huì)的一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的生活保障，也不享有國(guó)家對(duì)城市居民一樣的社會(huì)保障，完全處于社會(huì)保障的真空地帶。“城中村”村民，作為失地農(nóng)民在收入和就業(yè)方面存在很大的不穩(wěn)定，依托家庭的保障模式越來(lái)越受到社會(huì)的沖擊。而且在對(duì)農(nóng)村集體土地的征用和補(bǔ)償方面，沒(méi)有體現(xiàn)公平性和合理性，使得失去土地的農(nóng)民沒(méi)有原來(lái)的土地保障和經(jīng)濟(jì)保障，而且又由于農(nóng)民文化素

11、質(zhì)偏低，從而造成了部分農(nóng)民生活水平相比原先有所下降，從而進(jìn)一步驅(qū)使“城中村”農(nóng)民把出租房作為唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生存之本。在“城中村”改造中，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障等問(wèn)題一時(shí)難以解決，農(nóng)民沒(méi)有生活來(lái)源，也是“城中村”改造難以徹底的重要經(jīng)濟(jì)原因。“城中村”改造中土地所有權(quán)屬變更制度的完善一、我國(guó)“城中村”土地所有權(quán)屬變更制度的現(xiàn)狀目前 ,各地關(guān)于“城中村”改造的政府規(guī)章普遍規(guī)定 ,“城中村”改造的任務(wù)之一是 “集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”。由于我國(guó)各地“城中村”的現(xiàn)狀條件和相關(guān)政策的不同，其改造方式也有所不同，從而其中的法律關(guān)系和程序也存在著差別。但是總體“城中村”土地所有權(quán)變更，一方面改造提倡、鼓勵(lì)易地

12、置換，易地置換的，應(yīng)整村遷移，由“城中村”所在地區(qū)人民政府按照城市整體規(guī)劃另行征用劃撥土地;另一方面鼓勵(lì)就地改造，就地改造的集體土地應(yīng)依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。但是由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)城鄉(xiāng)二元體制, 造成了“城中村”土地管理混亂，始終游離于城市的正常管理之外, 而且村民一直沿襲著農(nóng)村傳統(tǒng)的居住習(xí)慣, 對(duì)老村具有難以割舍的情結(jié), 村民保有強(qiáng)烈的守地吃飯、租房營(yíng)生的意識(shí)，從而導(dǎo)致部分村民一直堅(jiān)持不實(shí)行改造，嚴(yán)重阻礙“城中村”改造中土地國(guó)有化的推進(jìn)。2、 我國(guó)土地所有權(quán)屬變更制度的問(wèn)題首先，由于在我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地所有制，區(qū)分國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，并且我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的

13、土地使用制度。從而導(dǎo)致在“城中村”改造背景下，以征用集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)國(guó)家或者政府的土地發(fā)展權(quán)，而且土地國(guó)有化之后，國(guó)有化的土地出讓時(shí)所取得的純收益要?dú)w于國(guó)家所有；而對(duì)于“城中村”的村民更多得是從成本角度來(lái)理解土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設(shè)投資效應(yīng)外溢的結(jié)果，從而誤導(dǎo)村民對(duì)土地國(guó)有化的理解，從而加深了村民與政府之間的矛盾，從而“城中村”的村民反對(duì)土地國(guó)有化，導(dǎo)致“城中村”改造進(jìn)程受阻，不利于土地國(guó)有化的推進(jìn)。其次，由于產(chǎn)權(quán)不清和利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致違法建筑很多并且反對(duì)土地國(guó)有化，從而嚴(yán)重阻礙“城中村”改造的進(jìn)程。一方面，違法建筑往往處于“城中村”的經(jīng)濟(jì)繁華的樞紐地區(qū)，投

14、資少，經(jīng)濟(jì)效益好，村民、投資者以及基層單位只要投資很少建造違法建筑就可以牟取很大的經(jīng)濟(jì)利益，為了反對(duì)土地國(guó)有化，甚至形成了利益同盟，對(duì)土地國(guó)有化形成巨大的阻力。，另一方面，違法建筑的產(chǎn)權(quán)混亂，如果承認(rèn)違法建筑的產(chǎn)權(quán)，則鼓勵(lì)了違法行為，引發(fā)新的搶建風(fēng)；不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對(duì)已經(jīng)存在的違法建筑難以強(qiáng)制拆除，從而導(dǎo)致無(wú)法對(duì)這些違法建筑進(jìn)行所有權(quán)變更。再次，“城中村”集體土地的征收補(bǔ)償問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)土地管理法第47條規(guī)定,無(wú)論是征收 “耕地”還是 “其他土地” ,均應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。只是區(qū)別土地的不同用途 ,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也不同而已。實(shí)踐

15、中,多數(shù)“城中村”早已無(wú)地可耕 ,“城中村”改造得土地征收主要涉及的是村民使用、歸集體所有的宅基地 ,即 “其他土地”的征收和補(bǔ)償問(wèn)題。對(duì)此 ,土地管理法第 47條第 3款規(guī)定,其他土地的征收和補(bǔ)償，應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)解決。由于我國(guó)地方政府普遍規(guī)定“城中村”的集體土地國(guó)有化的途徑是“轉(zhuǎn)化為”國(guó)有而不是“征收”，因此由省級(jí)人民政府制定的“非耕地”征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不適用于“城中村”改造，從而導(dǎo)致“城中村”的土地國(guó)有化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各自為政，很不統(tǒng)一。現(xiàn)在全國(guó)各地有三種補(bǔ)償模式：不予補(bǔ)償、附條件的補(bǔ)償、低于法定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。這些補(bǔ)償方式都對(duì)村民是一種強(qiáng)權(quán)式的掠奪，

16、容易激化人民之間的矛盾。很多村民反對(duì)這種轉(zhuǎn)化方法。 3、 我國(guó)土地所有權(quán)屬變更制度的完善“城中村”的改造是為了建立一個(gè)公平合理的保證公共利益、個(gè)人利益分配公平，協(xié)調(diào)個(gè)人、集體、國(guó)家三方的關(guān)系的和諧社會(huì)。因此在改造“城中村”過(guò)程中，我們應(yīng)該站在和諧各方利益的角度上，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，彌補(bǔ)土地國(guó)有化制度的不足，完善我國(guó)土地所有權(quán)變更制度，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。（1） 完善征收制度，堅(jiān)持依法征收我國(guó)國(guó)家根本大法憲法明確規(guī)定了集體土地國(guó)有化的法律途徑是 “征收” ,任何與此不符的方式和途徑當(dāng)然無(wú)效。因此地方政府在 “城中村”改造活動(dòng)中,推行的“轉(zhuǎn)化”制度是無(wú)效的，必須嚴(yán)格按照補(bǔ)償、征地、改造的

17、法律程序逐步推進(jìn)“城中村”土地國(guó)有化改造活動(dòng)。首先，我們應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)“城中村”土地征用方面的法律、法規(guī)，完善以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為主干的土地征用制度，從而做到有法可依。其次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地征用程序?qū)嵤┩恋卣饔茫钱?dāng)事人都能信服，政府官員依法行事。再次，應(yīng)當(dāng)保障征用土地過(guò)程中土的權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。保證在政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐?wèn)題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，征地過(guò)程必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。完善相關(guān)土地征收制度，不僅有利于

18、實(shí)現(xiàn)憲法和法律的對(duì)接,而且有效保護(hù)了“城中村”村民的法定權(quán)益和原村集體的經(jīng)濟(jì)利益 ,同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了地方政府改進(jìn)城市市容市貌、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政目標(biāo) ,有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。(二)完善補(bǔ)償制度，堅(jiān)持依法補(bǔ)償在我國(guó)實(shí)踐征收過(guò)程中，并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，土地補(bǔ)償?shù)牡臀⒑苋菀讓?dǎo)致村民因?yàn)槭ネ恋囟鴾S為游民、流民，這樣不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地，更加不利于城市化進(jìn)程的推進(jìn)。因此，地方政府代表國(guó)家在征地補(bǔ)償時(shí)，必須進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，才能

19、彰顯社會(huì)公平，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)要高度重視合理補(bǔ)償機(jī)制的建立，全面考慮各方面的情況，制定一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)保證補(bǔ)償費(fèi)用能夠足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。其次，在制定土地補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮社會(huì)保障等各種勞動(dòng)力成本因素，參照農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格，提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償和勞動(dòng)就業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放對(duì)象，限制集體經(jīng)濟(jì)組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)用和勞動(dòng)就業(yè)補(bǔ)償費(fèi)用。再次，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)程序?qū)?/p>

20、補(bǔ)償制度落實(shí)下去，同時(shí)建立國(guó)家補(bǔ)償監(jiān)管體系，從而有利于補(bǔ)償制度正在落實(shí)到各家各戶，保障村民的切身利益。 （三）完善監(jiān)督制度，落實(shí)監(jiān)督檢查法治社會(huì)要求政府的行政權(quán)力以憲法和法律為限，受到國(guó)家監(jiān)督制度的監(jiān)察控制，從而實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的合理行使，真正做到維護(hù)人民的切身利益。而在土地國(guó)有化過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立完善土地權(quán)屬變更監(jiān)督、檢查制度，嚴(yán)格控制政府權(quán)力的行使，保障土地國(guó)有化的推進(jìn)。首先，地方人大發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力通過(guò)審查政府規(guī)章 ,杜絕違憲規(guī)章 ,并監(jiān)督政府切實(shí)履行依法征地、依法補(bǔ)償、依法改造“城中村”的職責(zé)。.對(duì)社會(huì)影響惡劣、情節(jié)嚴(yán)重的違法改造活動(dòng) ,可以要求和督促行政主管部門以追究責(zé)任。其次，政府

21、自身應(yīng)當(dāng)制定和完善相關(guān)的土地利用、土地權(quán)屬制度，對(duì)土地用途進(jìn)行監(jiān)督檢查，禁止“城中村”內(nèi)的亂批亂建行為，政府征用集體土地必須依法并且按照法定程序從嚴(yán)審批，損害農(nóng)民權(quán)益的行為要給予農(nóng)民以相應(yīng)足額的補(bǔ)償。再次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該違反土地國(guó)有化的規(guī)定的行為，要按照我國(guó)關(guān)于土地使用監(jiān)督、檢查機(jī)制的規(guī)定予以嚴(yán)處。妥善處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)權(quán)屬和利益關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，從而做到司法公正，司法公平，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。“城中村”改造中拆遷制度的完善土地是農(nóng)民的生存、工作、生活的重要場(chǎng)所和生存之本，是農(nóng)民參與社會(huì)活動(dòng)、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑和最后一道安全網(wǎng)。而隨著“城中村”改造的進(jìn)程推進(jìn)，本來(lái)屬

22、于集體土地性質(zhì)的集體土地整片“城中村”區(qū)域轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，但現(xiàn)實(shí)是房屋、附屬物均坐落于國(guó)有土地上。從而科學(xué)合理的解決房屋使用權(quán)的問(wèn)題，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到“城中村”改造的發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)；因此，我們應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的拆遷制度，明確區(qū)分拆遷范圍，確定拆遷補(bǔ)償安置，從而有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)“城中村”建造的進(jìn)程。下面我們具體分析集體土地拆遷與國(guó)有土地房屋拆遷的區(qū)別。1、 集體土地房屋拆遷與國(guó)有土地房屋拆遷的不同點(diǎn)首先，法律依據(jù)不同。國(guó)有土地上房屋拆遷有國(guó)務(wù)院專門制定的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例作為基本法，各省、市、自治區(qū)也制定了地方法規(guī)、規(guī)章，設(shè)區(qū)的市還出臺(tái)了規(guī)范性法律

23、文件。集體土地房屋拆遷完全是地方規(guī)則，不同省、同省不同市的區(qū)別很大，法院適用法律時(shí)都很困難。其次，拆遷主管機(jī)關(guān)不同。城市房屋拆遷由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門主管，各地建設(shè)行政部門是當(dāng)?shù)氐牟疬w管理部門；集體土地房屋拆遷由國(guó)有資源部門主管。主管機(jī)關(guān)的職能、義務(wù)，管理方式、內(nèi)容也各有不同。再次，拆遷程序不同。國(guó)有土地上房屋拆遷一定要領(lǐng)取拆遷許可證，但是對(duì)于集體土地上房屋拆遷，一些地方不需要拆遷許可證。國(guó)有土地房屋拆遷時(shí)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，而集體土地房屋拆遷是按照重置價(jià)加區(qū)位補(bǔ)償價(jià)。總體來(lái)說(shuō)，集體土地與國(guó)有土地房屋拆遷的補(bǔ)償安置有很大的區(qū)別，因此，在制定“城中村”改造中的拆遷制度應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，制定出符

24、合具體集體土地拆遷的制度，從而推動(dòng)“城中村”改造的發(fā)展。2、 “城中村”改造中集體土地的房屋拆遷制度情況在房屋拆遷方面，一些地方政府制定了科學(xué)合理的房屋拆遷安置辦法和房屋拆遷補(bǔ)償制度，從而一方面保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，緩和了社會(huì)矛盾；另一方面，推動(dòng)了“城中村”改造的進(jìn)程。但是，現(xiàn)行的集體土地的房屋拆遷制度仍然存在著很大的弊端，房屋拆遷過(guò)程中存在“公共利益泛化”現(xiàn)象 ,拆遷補(bǔ)償制度不合理，大量的房屋拆遷后用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè) ,“城中村”農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中沒(méi)有得到實(shí)惠，并且 ,強(qiáng)制拆遷的手段在實(shí)踐中已經(jīng)不再適用。如何規(guī)范拆遷行為 ,制定合理的房屋拆遷制度，保障“城中村”改造的順利進(jìn)行 ,已經(jīng)成為無(wú)法回避的

25、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。三、“城中村”改造中房屋拆遷制度的弊端隨著城市化的推進(jìn)，“城中村”的居民早已失去耕地，并且現(xiàn)在面臨著改造問(wèn)題。但由于“城中村”的大部分農(nóng)民文化素質(zhì)不高，使他們把生活上的經(jīng)濟(jì)來(lái)源作為現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的首要問(wèn)題。因此，對(duì)于拆遷過(guò)程中對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償安置等問(wèn)題是直接涉及到村民切身利益的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)高度重視。下面具體分析，“城中村”改造中房屋拆遷制度的不合理之處。首先，對(duì)集體土地拆遷制度的法律、法規(guī)不完善。“城中村”改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問(wèn)題，“城中村”改造的現(xiàn)實(shí)狀況是我國(guó)涉及此問(wèn)題的法律相當(dāng)缺乏，目前還沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)大法，僅有憲

26、法、土地管理法、城市房屋拆遷管理?xiàng)l例等幾部法律。普遍缺乏合理、操作性強(qiáng)的輔助性政策規(guī)定，造成了村民利益無(wú)法得到保障，也使改造工作陷入混亂。其次，拆遷補(bǔ)償“補(bǔ)房不補(bǔ)地”,實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。我國(guó)土地管理法對(duì)房屋的補(bǔ)償費(fèi)只規(guī)定了一個(gè)幅度而并未規(guī)定法定的補(bǔ)償數(shù)額，補(bǔ)償項(xiàng)目不具體。現(xiàn)實(shí)中，對(duì)其他非住宅的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是由省、自治區(qū)、直轄市參照住宅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)定，有些地方簡(jiǎn)單地將非住宅的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為住宅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一半，難以真正反映非住宅的房屋價(jià)格。另一方面，一些地方制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，自覺(jué)或不自覺(jué)性地過(guò)多考慮了地方利益或用地單位的利益，忽視拆遷農(nóng)民的利益，甚至將補(bǔ)償費(fèi)盡量壓低，直接損害了農(nóng)村集體土地的使用權(quán)

27、及農(nóng)民的切身利益。再次，“城中村”改造中土地權(quán)利問(wèn)題。既然“城中村”在地域上已經(jīng)屬于城市的一部分，“城中村”內(nèi)的人理應(yīng)與城市居民應(yīng)享有同樣的待遇，最直接的體現(xiàn)是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，“城中村”的房屋也應(yīng)該向城市中的其他房屋一樣，可以進(jìn)行自由的轉(zhuǎn)讓，但是，在現(xiàn)實(shí)改造中，集體土地的房屋仍然作為宅基地，限制其自由轉(zhuǎn)讓，從而限制了農(nóng)民的利益實(shí)現(xiàn)的途徑，損害了農(nóng)民的切身利益。4、 “城中村”改造中集體土地的拆遷制度的完善對(duì)于“城中村”改造中的集體土地上的房屋，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分成兩大類：一類是符合城市規(guī)劃的房屋；一類是不符合城市規(guī)劃的房屋。下面針對(duì)不同的情形房屋制定不同制度。首先，對(duì)于符合城市規(guī)劃的房屋：針對(duì)這類房屋

28、，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不拆為原則，同時(shí)鼓勵(lì)進(jìn)入市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓。因?yàn)檫@類房屋符合城市規(guī)劃，如果堅(jiān)持拆遷的話，不僅浪費(fèi)國(guó)家資源，同時(shí)還會(huì)激化社會(huì)矛盾；同時(shí)符合城市規(guī)劃的房屋應(yīng)該像城市中的其他房屋一樣，可以進(jìn)行自由的轉(zhuǎn)讓，這樣可以讓房屋資源進(jìn)行合理配置，做到物盡其用。其次，對(duì)于不符合城市規(guī)劃的房屋：針對(duì)這類房屋，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持拆除為原則，適度改造為例外。房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民的直接經(jīng)濟(jì)利益，處理不好，很容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于拆遷這類房屋，相關(guān)制度規(guī)定了兩種補(bǔ)償安置方式，貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。（1） 貨幣補(bǔ)償是房屋拆遷補(bǔ)償安置實(shí)踐中最常用的一種方法。即按被拆遷房屋評(píng)估價(jià)值全部支付或不，對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。針

29、對(duì)貨幣補(bǔ)償方式，首先，我們必須明確房屋拆遷的補(bǔ)償范圍為房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)。其次，我們應(yīng)當(dāng)以地方性法律、法規(guī)為依據(jù)，尊重歷史，按照房屋所有人對(duì)待房屋使用的主觀目的，來(lái)區(qū)分住宅和非住宅，從而按照不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)去補(bǔ)償。再次，我們必須制定合理的拆遷評(píng)估機(jī)制，以遠(yuǎn)房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定其價(jià)值量，從而確定合理補(bǔ)償價(jià)格，保護(hù)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。最后，我們應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)透明的房屋補(bǔ)償貨幣發(fā)放制度，建立合理的法律監(jiān)督制度，從而確保農(nóng)民能盡快取得房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。（2） 房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度是房屋拆遷補(bǔ)償安置中一種有效方式。即拆遷人用自己建造或購(gòu)買的房屋產(chǎn)權(quán)與被拆遷房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，

30、并按被拆遷房屋的評(píng)估價(jià)和調(diào)換房屋的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行差價(jià)結(jié)算。在“城中村”改造中，筆者支持推行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度。因?yàn)檫x擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，是以房換房，被拆遷人有一定自由選擇權(quán)，選擇將調(diào)換所得的房屋賣出去，完全是自己按照市場(chǎng)行情買賣，可以達(dá)到雙方滿意的最佳效果。房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度可以避開(kāi)不利因素，選擇適合對(duì)自己有利的方式，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換中，筆者支持原地回遷。因?yàn)椴扇≡夭鹨贿€一等面積回遷的方式，被拆遷人利益受損的可能性最小，有利于最大范圍的保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。原地回遷，原有房屋面積就是現(xiàn)在的房屋面積，估價(jià)沒(méi)有實(shí)際價(jià)值，只是一種形式，從而估價(jià)對(duì)被拆遷人不會(huì)產(chǎn)生影響。總體來(lái)講，“城中村”

31、改造中的房屋拆遷制度應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析需要實(shí)事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實(shí)踐。，針對(duì)不同的房屋依據(jù)不同的制度來(lái)實(shí)施，從而維護(hù)不同情形的農(nóng)民利益，推動(dòng)“城中村”改造的進(jìn)行。“城中村”改造中集體企業(yè)轉(zhuǎn)變制度的完善“城中村”集體企業(yè)改制不僅是企業(yè)發(fā)展的需要，而且是進(jìn)行“城中村”改造的基礎(chǔ)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。在集體土地國(guó)有化后，科學(xué)合理的處理好農(nóng)村集體企業(yè)，并使其保值增值，是企業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵，關(guān)系到改造后農(nóng)民的生存和生活，關(guān)系“城中村”改造的改造進(jìn)程，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。1、 現(xiàn)行“城中村”改造中的集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵和問(wèn)題我國(guó)農(nóng)業(yè)法中農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織“是指

32、土地等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料集體所有基礎(chǔ)上形成的，按照農(nóng)民居住村落劃分的集體經(jīng)濟(jì)組織，具體包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和以村民小組為單位的村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。現(xiàn)行我國(guó)“城中村”的集體經(jīng)濟(jì)組織形式及管理體制，基本上是適應(yīng)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)管理需要而建構(gòu)的，其特征是高度集中、產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分以及分配上的平均主義和福利性，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和變化迅速的市場(chǎng)要求很不相適應(yīng)。首先，“城中村”集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明。集體經(jīng)濟(jì)將土地作為集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)在資產(chǎn)名義上屬于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，但是集體資產(chǎn)長(zhǎng)期由村委會(huì)獲經(jīng)濟(jì)合作社集中管理。從而導(dǎo)致

33、集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)在法律上是歸屬于集體還是歸勞動(dòng)者集體共同所有劃分不明，從而嚴(yán)重阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織在組織結(jié)構(gòu)上推行的是“政社合一”。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期由政社合一體制統(tǒng)治，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織組織結(jié)構(gòu)上仍然是推行“政社合一”。村委會(huì)表面上是“自治”組織，但是很大程度上服從縣、鄉(xiāng)政府的指示。而且我國(guó)法律上只規(guī)定了村委會(huì)有權(quán)管理本村所有的土地，法律沒(méi)有授權(quán)其對(duì)土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。但是在實(shí)踐中村委會(huì)卻擁有對(duì)“城中村”集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，有權(quán)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理、經(jīng)營(yíng)。村委會(huì)作為村民自治組織，卻同時(shí)擁有集體組織的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)事實(shí)上仍然是“政社合一”的產(chǎn)物。再次，我國(guó)大

34、部分集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有法人資格。我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織大部分屬于合伙組織，或者其他形式的，缺乏真正的人格化身，從而沒(méi)有相關(guān)的法律制度進(jìn)行規(guī)范。而且集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)制度的缺乏，在法律上集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法找到正確的位置，從而集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法正常運(yùn)行。2、 我國(guó)“城中村”改造中現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變制度的弊端隨著我國(guó)“城中村”改造的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變也逐步推進(jìn)。優(yōu)異一些政府制定相關(guān)規(guī)則、原則來(lái)改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。現(xiàn)在大部分地區(qū)推行農(nóng)村股份合作來(lái)取代以前的集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村股份合作的改造取得了比較好的成績(jī)，蘊(yùn)涵著很大的發(fā)展?jié)摿Γ窃诟脑熘腥匀淮嬖诤芏嗝芎捅锥恕Ｊ紫龋r(nóng)村股份合作仍然沒(méi)有法人資格，

35、法律地位不清楚。我國(guó)相關(guān)法律制度沒(méi)有規(guī)定相關(guān)農(nóng)村股份合作的規(guī)則，而集體經(jīng)濟(jì)組織改造后心成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，既沒(méi)有向工商機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，也沒(méi)有進(jìn)行社會(huì)法人登記。從而導(dǎo)致農(nóng)村股份合作社的法律地位不明確，不利于融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而很難發(fā)展壯大。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織是“政社合一”，管理制度不合理。而股份合作社推行的是“一人一票”決策原則，但是由于農(nóng)民的小農(nóng)思想，缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)，缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的敏感性，很難實(shí)現(xiàn)高效科學(xué)的決策，從而容易導(dǎo)致機(jī)會(huì)流失。再次，股份合作社治理結(jié)構(gòu)不合理、不健全。在實(shí)踐中，我國(guó)各地大都重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)變革，對(duì)治理機(jī)構(gòu)的變革卻缺乏關(guān)注。不少已改制的企業(yè)中法人治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，治

36、理機(jī)制的建設(shè)不夠健全，股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”職能不能充分發(fā)揮其功能，從而不能帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。3、 “城中村”改造中集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變制度的完善科學(xué)合理的處理好農(nóng)村集體企業(yè)，關(guān)系到改造后農(nóng)民的生存和生活，關(guān)系“城中村”改造的改造進(jìn)程，關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變制度的不合理之處，彌補(bǔ)“城中村”集體經(jīng)濟(jì)的不足，從而推動(dòng)“城中村”改造的發(fā)展。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)主要以股份制和股份合作制為主要實(shí)現(xiàn)形式，完成產(chǎn)權(quán)制度變革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從而較好地解決集體資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，使原有集體資產(chǎn)得到合理利用，有利于發(fā)展“城中村”經(jīng)濟(jì)，緩和社會(huì)矛盾，推動(dòng)“城中村”改造的發(fā)展。其

37、次，集體經(jīng)濟(jì)組織在轉(zhuǎn)變過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確法律地位，進(jìn)行相關(guān)的資格登記。或者向工商機(jī)關(guān)登記，或者登記為社團(tuán)組織，明確了相關(guān)法律地位，有利于融入到市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，取得一定市場(chǎng)地位。再次，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的股東（原村民）進(jìn)行培訓(xùn)，提高股東的素質(zhì)，增強(qiáng)股東對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的敏感度，同時(shí)引進(jìn)管理人才，改變?cè)械臎Q策制度，從而制定出科學(xué)合理的決策，抓住機(jī)遇，壯大自己。最后，要完善集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)。制定科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)組織章程，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，充分發(fā)揮股東會(huì)、董事會(huì)、等機(jī)構(gòu)的作用，推行民主管理、科學(xué)決策，完善各項(xiàng)管理制度，從而有利于充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)組織的作用，帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展。 “城

38、中村”改造中社會(huì)保障制度的完善隨著“城中村”改造的推進(jìn)，“城中村”的農(nóng)民的生計(jì)、養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)重。對(duì)于如何制定合理的制度，來(lái)科學(xué)合理的解決“城中村”的社會(huì)保障問(wèn)題，是地方各級(jí)政府面臨的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)。題我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，堅(jiān)持以人為本，健全法律法規(guī)，制定出科學(xué)合理的社會(huì)保障制度，實(shí)行“以土地?fù)Q保障”政策，維護(hù)“城中村”農(nóng)民的利益，推動(dòng)“城中村”改造的發(fā)展。一、我國(guó)“城中村”改造中社會(huì)保障制度的弊端首先，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度中相關(guān)的法律法規(guī)還不夠健全。目前，我國(guó)總體還沒(méi)有專門針對(duì)社會(huì)保障制度制定一部完整的法律法規(guī)，只有一些省市出臺(tái)的地方性法規(guī)，規(guī)定了關(guān)于“城中村”的社會(huì)保障問(wèn)題，法律位階不高，而且不夠全面、不完善。經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)了挪用保險(xiǎn)基金等問(wèn)題。其次，我國(guó)社會(huì)保障制度中社會(huì)保障基金來(lái)源渠道較少，繳費(fèi)率高，收繳難度大。我國(guó)社會(huì)保障資金來(lái)源渠道很少，只有農(nóng)民本身和地方財(cái)政支持，缺少單位和國(guó)家的支持。而且農(nóng)村社會(huì)保障制度采取自愿原則而不是強(qiáng)制要求，農(nóng)民受到經(jīng)濟(jì)收入因素的限制，導(dǎo)致投保率不高。而且地方財(cái)政支出能力有限，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障率不高。最后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度中社會(huì)保障制度覆蓋面較小，保障水平很低。一方面隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革，原有的以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村