1、人民調(diào)解工作調(diào)研報(bào)告 我國的人民調(diào)解被西方譽(yù)為“東方一枝花”，也是社會(huì)治安綜合治理的第一道防線。人民調(diào)解為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧作出的積極貢獻(xiàn)為世人稱道、為社會(huì)矚目。中華人民共和國憲法對人民調(diào)解制度作出了規(guī)定：要在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解等委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛， 在黨委政府的主導(dǎo)下，讓人民群眾組織起來，自已管理自已的事情，對于進(jìn)一步做好群眾工作，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義 一、人民調(diào)解工作基本情況 這些年，人民調(diào)解所作用的對象社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生了深刻變化。調(diào)解糾紛的范圍從婚姻、家庭、鄰里等常見性、多發(fā)性民間糾紛，擴(kuò)展到公民與法人及社會(huì)組織之間的矛盾糾紛，以

2、及村務(wù)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地承包及流轉(zhuǎn)、征地拆遷和補(bǔ)償、施工擾民、環(huán)境污染、勞動(dòng)爭議、拖欠農(nóng)民工工資、醫(yī)患糾紛等各個(gè)方面。損害賠償糾紛升級為工傷（死亡）賠償、非因工死亡賠償、道路交通事故損害賠償?shù)阮愋偷募m紛，鄰里之間因巷道、屋檐、宅基地等引發(fā)的矛盾糾紛呈現(xiàn)上升趨勢，糾紛雙方各不相讓從而矛盾加劇，勞動(dòng)爭議糾紛則以建筑工地勞資糾紛和企業(yè)勞資糾紛由個(gè)體單一的發(fā)展為群體性，涉及人數(shù)多，內(nèi)部關(guān)系比較復(fù)雜，調(diào)解難度較大矛盾糾紛，民間糾紛日益復(fù)雜化、調(diào)解難度加大，給社會(huì)穩(wěn)定增加新的不安定因素的情況和問題，人民調(diào)解工作也遇到了許多新情況、新問題，使調(diào)解工作的局限性日益凸顯，制約了調(diào)解工作的發(fā)展。亟待人民調(diào)解工作

3、更加規(guī)范，機(jī)制更加完善。 二、人民調(diào)解工作帶來的新問題及原因 人民調(diào)解是人民群眾運(yùn)用自己的力量進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)的一種自治活動(dòng)。它是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公共規(guī)范為依據(jù)，對民間糾紛雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解、勸說，促使其互相諒解、平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾自治活動(dòng)：即人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會(huì)主持下進(jìn)行的一種民間的活動(dòng)；是矛盾糾紛雙方當(dāng)事人的一種自覺自愿的活動(dòng)；是基層的一種自治活動(dòng)，當(dāng)前社會(huì)矛盾的新變化給人民調(diào)解帶來的新挑戰(zhàn)。 （一）人民調(diào)解遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“民間”的范圍，人民調(diào)解的領(lǐng)域受到了挑戰(zhàn)。人民調(diào)解作為一項(xiàng)制度，由民間調(diào)解演化而來。

4、作為一種法律制度，受到黨和政府的高度重視并得到普遍推行。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，生產(chǎn)資料屬國有、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是國營、單位組織是國辦，社會(huì)比較封閉、思想比較禁錮、觀念比較守舊，民間糾紛特別是農(nóng)村的民間糾紛，主要在家庭、鄰里之間展開，在公民之間進(jìn)行。簡單地說，傳統(tǒng)的人民調(diào)解就是調(diào)解婚姻、家庭、鄰里之間的矛盾糾紛。適應(yīng)這種民間糾紛的人民調(diào)解工作此時(shí)也達(dá)到了輝煌顛峰。隨著改革開放的逐步深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的日益推進(jìn)，人民調(diào)解工作也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)改革開放使公民之間、公民與集體、國家之間單一的利益關(guān)系由單元變?yōu)槎嘣Ｃ芗m紛已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要發(fā)生在公民之間轉(zhuǎn)化為主要發(fā)生在公民與經(jīng)濟(jì)組織、與企業(yè)、與基層

5、政府、與管理部門之間；矛盾糾紛的內(nèi)容已由家庭、婚姻、鄰里等簡單的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展成為涉及征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭議、醫(yī)療事故、交通安全、生產(chǎn)事故等社會(huì)難點(diǎn)熱點(diǎn)糾紛問題之上。 （二）實(shí)際工作超出調(diào)解內(nèi)容，人民調(diào)解措施遇到了挑戰(zhàn)。人民調(diào)解委員會(huì)的首要任務(wù)為調(diào)解民間糾紛。隨著改革的深入和社會(huì)的發(fā)展，民事關(guān)系主體日趨多元化，導(dǎo)致民間內(nèi)容越來越復(fù)雜，表現(xiàn)形式越來越多樣化，雖然目前已開始進(jìn)入法治社會(huì)，但目前其人治色彩仍然很濃。很多問題法律事實(shí)上已經(jīng)作出結(jié)論，有的是法院不受理的，有的（如法院的一、二審、再審判決已經(jīng)生效），但敗訴的一方當(dāng)事人無休止地上訪，甚至以死相威脅，最

6、后通過糾訪纏訪，法院改變審判結(jié)果或者使判決書成為一張廢紙。還有就是當(dāng)事人胡攪蠻纏，進(jìn)京到省、攔領(lǐng)導(dǎo)車、告洋狀，逼著領(lǐng)導(dǎo)作指示、下批示。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)纏得無法，“花錢買平安”，本來根本不能也不應(yīng)該答應(yīng)的無理要求，最后卻答應(yīng)了。逐步形成了黑頭（法律條文）不如紅頭（紅頭文件）、紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批示）、白頭不如口頭的不正常現(xiàn)象，使不少矛盾糾紛的當(dāng)事人明明可以選擇而且應(yīng)該選擇依法起訴的道路卻故意放棄。也有的領(lǐng)導(dǎo)直接指示由大調(diào)解來調(diào)解解決。 （三）調(diào)解過程難避免“關(guān)系調(diào)解”“人情調(diào)解”，制約機(jī)制遇到了挑戰(zhàn)。調(diào)解過程對具體事實(shí)不夠公開透明，以調(diào)解之實(shí)行司法腐敗具有更大的隱蔽性，為腐敗開辟新途徑。司法、行政執(zhí)法辦

7、案，遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，而人民調(diào)解是當(dāng)事人行使處分權(quán)、根據(jù)雙方同意達(dá)成的一種訴訟契約，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和第三人的合法利益，就應(yīng)當(dāng)允許并賦予其法律效力。在目前組織、紀(jì)律監(jiān)督不完善的情況下，容易出現(xiàn)“人情調(diào)解”“關(guān)系調(diào)解”。特別是國有企業(yè)或國有控股企業(yè)法人中存在的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在法人與個(gè)人矛盾糾紛中，往往出現(xiàn)企業(yè)法人慷國家之慨，造成國有資產(chǎn)大量流失。如某國營企業(yè)將林地對外承包，林場領(lǐng)導(dǎo)長期與承包人建立了“良好關(guān)系”，后因修建公路，需要征用其對外承包地，因賠償費(fèi)用產(chǎn)生矛盾，人民調(diào)解員估算的承包地實(shí)際損失與承包人要求差距十分懸殊，調(diào)解員堅(jiān)持依法調(diào)解，多次調(diào)解后

8、未果，建議走司法程序，但最后林場領(lǐng)導(dǎo)以公路工期為重，根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)要求，向調(diào)解中心施壓，以付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于承包地實(shí)際損失的賠償，達(dá)成了人民調(diào)解協(xié)議。有的醫(yī)患糾紛調(diào)解中，在醫(yī)療責(zé)任不明確的情況下，有的患者方的過高要求很快得以滿足，有的患者方合理要求醫(yī)院方卻寸步不讓。在農(nóng)村土地出租中，有人利用幾年或十幾年前簽訂的合同中存在的缺陷，主張合同無效或要求承租方大幅提高租金，甚至出現(xiàn)系列敲詐勒索的現(xiàn)象，往往是人民調(diào)解解決問題，使不合法的成為合法。如某水庫對外承包養(yǎng)魚中，該水庫是周邊十幾萬人的飲用水源，盡管水庫方在協(xié)議中對水源地明確相關(guān)要求，但不可能把水源地禁止性行為設(shè)定完整，承包方在水庫中“龐大投入”，而后，承

9、包人進(jìn)行協(xié)議中沒有的如在水庫周邊養(yǎng)雞，放牛，圍埂養(yǎng)殖等影響水源行為，借社會(huì)力量讓水庫方提前中止協(xié)議，產(chǎn)生矛盾后，根據(jù)情況人民調(diào)解不同意調(diào)解，但迫于社會(huì)和地方政府的壓力，進(jìn)行調(diào)解。最后，水庫方高額賠償，只能是人民財(cái)產(chǎn)遭受損害。 （四）缺乏統(tǒng)一責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，公平、公正性遇到了挑戰(zhàn)。我國雖然不施行判例法，但老百姓的攀比心理普遍存在，往往是“同命不同價(jià)”的結(jié)果讓群眾難以接受，使調(diào)解工作經(jīng)常陷入僵局。如某私人控股企業(yè)，企業(yè)效益比較好，有一裝載工人在公司倉庫內(nèi)被同事的叉車頂撞，造成傷亡，裝載工人所有的工傷保險(xiǎn)齊全，賠償走社保途徑，但死者家屬在工傷賠償后卻讓公司額外補(bǔ)償60萬元，矛盾糾紛經(jīng)人民調(diào)解后以公司補(bǔ)

10、償35萬元達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議，該法人還表示如死者家屬生活困難，年底還進(jìn)行一定數(shù)額的救濟(jì)。該死者補(bǔ)償加賠償和救濟(jì)己遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過百萬。而一些困難企業(yè)出現(xiàn)損害事故后，經(jīng)過“小鬧與大鬧”雙方極度疲憊后，調(diào)解往往低于正常賠償標(biāo)準(zhǔn)賠償，使調(diào)解缺失社會(huì)公信力。個(gè)人與法人間，往往以企業(yè)的過錯(cuò)為由，提出的要求超出法定賠償標(biāo)準(zhǔn)，并以群體性的過激手段，用影響社會(huì)穩(wěn)定的方式來達(dá)到目的，從而導(dǎo)致矛盾激化，爭取權(quán)益者經(jīng)常采取集體、越級上訪、聚眾圍堵等方式，引起有關(guān)部門重視以圖快速處理。這些矛盾糾紛事件在近年更呈現(xiàn)出激烈程度加劇、上訪率高、纏訴鬧事時(shí)間長，有時(shí)以企業(yè)法人的妥協(xié)來化解矛盾糾紛。 （五）“大鬧大解決”之風(fēng)盛行，人民調(diào)

11、解前景遇到了挑戰(zhàn)。“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”變態(tài)心理己在相當(dāng)部分人員中存在。現(xiàn)在有種奇特現(xiàn)象，就是認(rèn)為只要可以為謀利找到一絲理由，哪怕無道理，他們都會(huì)大做文章，因?yàn)椴霍[不解決，鬧而優(yōu)則仕，鬧中有好處。使不少矛盾糾紛的當(dāng)事人明明可以選擇而且應(yīng)該選擇依法起訴的道路卻故意放棄。更認(rèn)為“法律不責(zé)眾”的僥幸心理。法律不會(huì)把他們怎么樣，甚至混淆是非，漫天要價(jià)，尋求社會(huì)同情，威逼政府就范。沖突越來越激烈：特別是醫(yī)患糾紛，不僅呈高發(fā)趨勢，而且激烈程度不斷提檔升級，干擾了正常的醫(yī)療秩序，甚至直接危及醫(yī)務(wù)人員人身安全，成為當(dāng)前社會(huì)矛盾的一個(gè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，引起各級政府和社會(huì)各界的

12、高度關(guān)注，醫(yī)患糾紛發(fā)生時(shí)，往往索賠金額高、處置難度大，暴力化、群體性、以“鬧”解決問題的趨勢越來越明顯，患方動(dòng)輒在醫(yī)院聚眾擺花圈、設(shè)靈堂、牽橫幅、發(fā)傳單、網(wǎng)上曝光，甚至傷害醫(yī)生、護(hù)士、打砸醫(yī)院、上訪黨委政府等等，為追求利益最大化，群眾遇到矛盾糾紛往往不愿通過司法途徑，而通過打鬧、纏訪等手段，迫使對方妥協(xié)、讓步，最后達(dá)成嚴(yán)重不平等協(xié)議，獲取非法所得，有很小的社會(huì)矛盾糾紛演變成惡性社會(huì)事件，嚴(yán)重影響黨委政府正常秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定。 三、對策及建議： （一）完善調(diào)解工作中的法律機(jī)制。 一是聘請部分法官、律師、法律工作者做調(diào)解員或顧問。在開展人民調(diào)解工作時(shí)，可邀請法律專業(yè)人員參與，形成三大調(diào)解應(yīng)用法律

13、的同步化。二是對不適于調(diào)解處理的，要及時(shí)建議雙方當(dāng)事人通過司法訴訟途徑進(jìn)行解決，而不能使所有的矛盾都以調(diào)解方式處理，避免造成人力、財(cái)力的空耗。三是建立調(diào)解員持證上崗制度。司法部人民調(diào)解若干規(guī)定，對從事人民調(diào)解工作的人員資格進(jìn)行了界定，規(guī)定了從事人民調(diào)解的工作人員必須要經(jīng)過選任、聘任，因此，完全有必要建立相應(yīng)的培訓(xùn)、持證上崗等準(zhǔn)入制度，解決憑借經(jīng)驗(yàn)、威信和上級信任就可從事調(diào)解工作的局面，從根本上加強(qiáng)人民群眾對人民調(diào)解的信任。 （二）加強(qiáng)建設(shè)法制宣傳引導(dǎo)機(jī)制。 雖然近幾年來人民群眾的法律意識有了一定的提高，但很大一部分人對產(chǎn)生的矛盾糾紛仍不能主動(dòng)尋求法律途徑解決，依法辦事的觀念還亟待加強(qiáng)。此外，部

14、分國家工作人員不依法行政、不依法辦事，也使部分群眾對通過正常渠道解決矛盾產(chǎn)生疑惑。一是要堅(jiān)持做到依法行政、依法辦事。對重大決策和重大事項(xiàng)，要做到事前深入調(diào)研、積極聽取群眾意見，在行政行為實(shí)施過程中，要做好政策法規(guī)的宣傳和解釋工作，增強(qiáng)行政行為的透明度，減少社會(huì)矛盾發(fā)生的機(jī)率。二是要在群眾中廣泛開展法制教育活動(dòng)。要通過普法學(xué)法用法等活動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)群眾的法治意識，減少矛盾糾紛產(chǎn)生的次數(shù)，削弱矛盾滋生的土壤，為調(diào)解工作創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。三是要充分發(fā)揮案例示范作用。充分利用送法下鄉(xiāng)等易于群眾接受的方式，講解典型案件，引導(dǎo)群眾通過不同渠道表達(dá)訴求意愿，解決矛盾糾紛，進(jìn)而達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的目的。四是通過

15、調(diào)解矛盾糾紛，使當(dāng)事人更加清楚地理解什么是合法、什么是違法，自己享有哪些權(quán)利、應(yīng)該履行哪些義務(wù)，哪些行為應(yīng)當(dāng)提倡、哪些行為應(yīng)予譴責(zé)，從而增強(qiáng)公民自覺通過合法合理的途徑解決矛盾糾紛的法律意識和道德觀念。 （三）建立矛盾糾紛處置化解程序機(jī)制， 調(diào)解不是和稀泥，各打五十大板往往矛盾雙方都不服，法律才是調(diào)解工作的生命線。在矛盾糾紛調(diào)解工作中，責(zé)任的認(rèn)定和損害的賠償往往是雙方爭議的焦點(diǎn)，也是調(diào)解工作的難點(diǎn)，尤其是侵權(quán)責(zé)任法施行以后，損害侵權(quán)糾紛案件增多，索賠額攀升。 1、為規(guī)范調(diào)解工作，需要出臺(tái)糾紛調(diào)解工作流程及相關(guān)規(guī)章制度。要依據(jù)人民調(diào)解法、侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，建立摸清事實(shí)、分清責(zé)任、依法理賠的三步調(diào)解

16、程序，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮戏ǔ绦虮ＷC調(diào)解結(jié)果的公平公正。摸清事實(shí)就是在傾聽矛盾雙方陳述糾紛事實(shí)的基礎(chǔ)上，深入調(diào)查核實(shí)；分清責(zé)任就是根據(jù)矛盾糾紛發(fā)生時(shí)間和具體情況的不同，適用法律的不同，測算出詳細(xì)的賠償項(xiàng)目和賠償標(biāo)準(zhǔn)；依法理賠就是調(diào)解員依據(jù)責(zé)任等級、損害程度、賠償項(xiàng)目和賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，測算結(jié)果根據(jù)數(shù)額大小須經(jīng)相關(guān)調(diào)解組織審核批準(zhǔn)。 2、明確調(diào)解范圍和內(nèi)容。依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策進(jìn)行調(diào)解，也可以在不違背法律、法規(guī)、規(guī)章、政策規(guī)定的前提下，遵循社會(huì)公德或者參考村規(guī)民約、社區(qū)公約、企業(yè)事業(yè)單位規(guī)章制度和社會(huì)善良習(xí)俗進(jìn)行調(diào)解；目前，制約矛盾糾紛及時(shí)有效處置的重要因素，就是矛盾雙方弱化了糾紛責(zé)任認(rèn)定。一段時(shí)期

17、以來，發(fā)生糾紛后絕大多數(shù)都是在沒有責(zé)任認(rèn)定和鑒定的情況下，通過矛盾雙方協(xié)商解決，造成“漫天要價(jià)”，矛盾升級，“大鬧大解決、小鬧小解決”之風(fēng)愈演愈烈，形成惡性循環(huán)，為此，矛盾糾紛發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)查明原因，分清責(zé)任，按照“調(diào)解優(yōu)先，合法、自愿”的原則選擇糾紛解決的方式。一般情況下，發(fā)生賠償額在二萬元以下的糾紛，可以通過雙方自行協(xié)商解決；賠償額超過二萬元的糾紛，原則上應(yīng)當(dāng)選擇人民調(diào)解途徑解決，雙方差距在十萬元以上的糾紛一般選擇訴訟途徑解決。 3、完善調(diào)解賠償?shù)脑u估機(jī)制，解決好矛盾糾紛取證難，責(zé)任認(rèn)定難的問題。矛盾糾紛的處理之所以有難度，關(guān)鍵是對糾紛的事實(shí)認(rèn)定。調(diào)解涉及方方面面，調(diào)解員不能也不可能具有包羅萬象的專業(yè)知識，如醫(yī)療行為具有高度的技術(shù)性、業(yè)務(wù)性和復(fù)雜性，加之患者個(gè)體差異等因素，導(dǎo)致