1、- - 【獨家】淺析ppp項目總投資的確定作者：鐘萌 ,湖南民咨信息咨詢有限公司執行董事，注冊會計師、國際財務管理師、高級信用管理師；錢沖,湖南民咨信息咨詢有限公司副總經理、項目總監，湖南君見律師事務所執業律師、 信用管理師； 占雅麗 ,湖南民咨信息咨詢有限公司法務主管，湖南君見律師事務所實習律師。關于在公共服務領域和社會資本合作模式指導意見的通知中對 pp的定義為：政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、 運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確權責利關系， 由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理

2、收益。財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知中對 ppp的定義為：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報 ;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。 國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見中對 p的定義 :政府和社會資本合作模式指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率,通過特許經- - 營、購買服務、股權等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。上述定義中 ,

3、無論哪一種定義都包含“公共服務”、 “必要政府付費”和“合理利益”這三個息息相關的關鍵詞， “公共服務”代表著公益性，是社會效益的體現, “必要政府付費”代表著政府的宏觀調控地位,是治理水平的體現，“合理利益”則代表盈利但不暴利（有部分學者認為ppp的公益性決定其不應該盈利，筆者認為這是不準確的），是經濟效益的表達，我們知道，項目總投資的確定是經濟效益的基礎 ,那么 ,要想實現“確保社會效益、 緩解財政壓力”的價值追求 ,項目總投資的確定便是我們不得不思考的問題。項目總投資的認定指的是在p項目建設、初期運營過程中，對項目全部投入資金或實物價值的認定值,它是政府支付運營補貼或服務費用的基準值，項

4、目建設總投資是整個項目總投資的重中之重 ,可以說項目建設總投資的估算額直接影響著對項目總投資的確定。 因此 ,在下面的文章中,筆者將重點圍繞項目建設總投資的含義、構成，分析目前對項目總投資的常見確定方式，并提出思考與建議。一、項目總投資的構成項目總投資一般指在某一時間段內一次預算的一次性投入或分次投入的資金或實物總額，ppp項目確定總投資的價值，應當自項目開啟實質性立項籌備時計算至項目試運營結束為止。一般包括建設總投資、建設期利息和流動資金。其中，- - 建設投資包括工程費用、工程建設其他費用和預備費用;工程費用是指用于項目的建筑物、構筑物、道路、水工等土木工程建設而發生的費用,以及設備、 工

5、器具購置和安裝費用，包括工程建筑、安裝費和設備購置費。工程建設其他費是指從工程籌建到工程竣工驗收交付生產或使用為止的整個建設期間，除建筑安裝工程費用和設備及工器具購置費用以外，為保證工程建設順利完成和交付使用后能夠正常發揮效益或效能而發生的各項費用。預備費用是指投資估算或工程概算階段考慮不可預見的設計變更、工程洽商、一般自然災害處理、工程缺陷修復、未預見的地下障礙物以及設備運輸工程中由于超長、超寬、超重引起的運輸增加費用等的費用。預備費用中包含了基本預備費和漲價預備費。建設期利息是指項目建設期發生的支付銀行貸款、出口信貸、債券等的借款利息和融資費用。流動資金是指項目投產初期所需，為保證項目建成

6、后進行試運轉所必須的流動資金，一般按項目建成后所需全部流動資金的30% 計算。二、目前 ppp項目總投資的確定方式分析在采購文件或者pp項目合同中， 我們經常看到的， 對項目總投資 ,主要有以下幾種確定方式(均來自于政府指定公示平臺): 項目總投資 *萬元，實際投資以政府相關部門的審計結果為準；項目總投資暫定*萬元，以正式批復的設計概算為準 ,計算政府補貼時以財政部門或審計部門經審計后確定- - 額為準；項目暫定總投資*萬元 ,最后結算金額以財政評審為準；項目總投資萬元，最后總投資以財政預結算(投資)評審中心的評審為準,并接受審計局的審計監督; 項目估算總資產 *萬元 ,最后數額以政府與社會資

7、本共同認可第三方咨詢機構出具的考核結果為準；項目總投資*萬元，最終投資額以工程結算報告和財政部門評審結果為準；項目總投資萬元,最終投資額以財政評審以及項目竣工驗收審計后的金額為準。綜上所述， 實務中 ,項目總投資的確定方式主要包括 :一、以財政評審的結果為準;二、審計部門審計后的結果為準 ;三、工程結算確定的數額；四、政府和社會資本共同認可第三方咨詢機構出具的結果數額。根據財政投資評審管理規定的規定，財政投資評審是財政職能的重要組成部分， 是財政部門通過對財政性資金投資項目預(概）算和竣工決 (結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況 ,以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及

8、追蹤問效的活動。財政投資評審業務由財政部門委托其所屬財政投資評審機構或經財政部門認可的有資質的社會中介機構（以下簡稱“財政投資評審機構”)進行,財政投資評審的范圍包括： (一)財政預算內基本建設資金（含國債)安排的建設項目 ;（二）財政預算內專項資金安排的建設項目;(三）政府性基金、預算外資金等安排的建設項目;(四)政府性融資安排的建設項目 ;(五)其他財政性資金安排的建設項目; （六 )需進行- - 專項核查及追蹤問效的其他項目或專項資金。對于 pp項目而言 ,根據回報機制的不同，可分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼三種類型,對于政府付費類項目,由地方政府安排支付資金， 應當進行財政評

9、審,此時 ,合同所約定的財政評審兼具民事法律效果與行政監管效力。關于審計，審計法及其實施條例規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和年度結算、單項工程結算、項目竣工結算等情況進行審計監督。”上述規定從投資主體和資金性質的角度確定了投資審計范圍。pp項目從投資主體和資金性質的角度看，投資主體主要是或完全是社會資本，除了政府有支付責任的資金來源是政府以外，其他并不屬于審計的法定范圍。而我們知道，審計必須有法定授權,目前對于 pp 項目進行審計監督，可以依據的政策文件或規章,僅有效力較低的國務院辦公廳印發關于創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見提出“審計部門要加強對政

10、府投資項目、國有企業投資項目以及政府和社會資本合作等建設的其他公共工程項目的審計監督”以及 基礎設施和公用事業特許經營管理辦法 規定“縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。”特別是近期全國人大法工委的反饋函中稱，“經研究認為， 地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立- - 法權限，應當予以糾正”，很有可能對ppp項目中的建設工程是否應當審計， 產生不同聲音。 需要說明的 ,財政投資評審和政府投資審計兩者都是政府行為，是國家履行經濟管理監督職能的重要表現,兩者的作用都是維護國家財政經

11、濟秩序、提高財政資金使用效益、保障國民經濟和社會健康發展。那么，財政部門和審計部門在做財政評審和審計時,更多會從如何緩解財政壓力和滿足項目的公益性進行考慮，這就有可能導致項目總投資額偏低，另外，限于審計與評審部門專業力量的欠缺 ,這兩種方式都有可能出現效率低的情形，進行降低項目對于社會資本的吸引力,最后導致項目不能落地實施。工程結算是指施工企業按照合同規定的內容全部完成所承包的工程， 經驗收質量合格,并符合合同要求之后，向發包單位進行的工程款結算。傳統建設工程項目中，工程結算直接關系到建設單位和施工單位的切身利益,在結算的編審過程中由于編審人員所處的地位、立場和目的不同,最后的結算值與施工方送

12、審值存在一定的差距。但在ppp項目中，雖然從法律意義上講 ,建設方與承包方并不是一個主體，但是，我們可以看到，現實中,大部分 pp項目的工程承包方就是社會資本本身 ,有時還是建設單位（針對未成立s的情形，在成立 spv 時，工程承包方是作為建設方的spv公司的股東） ,因此，與傳統建設項目不同的是,利益會讓 p項目的工程承包方與建設方“高度一致”。而我國對工程項目建設采取的- - 是計量 (監理） 與評價 (結算 )分離的監管模式,負責結算審核工作的工程師施工時一般不到現場，結算審核時工程量的計算依據主要就是施工圖和監理簽證等資料。這就為施工環節偷工減料、盲目簽證、亂簽證等提供了可能,再結合

13、p項目的特殊性 ,比較容易導致工程款過高,進而導致項目總投資被拔高 ,在項目運營的過程中，直接影響使用者付費和政府付費。 對于第三方咨詢機構審核,在傳統建設項目中,主要是指具備相應資質的工程造價咨詢公司或會計師事務所接受建設單位或施工單位或者兩者共同委托，從專業、獨立、審慎的角度出發，對于他們所提交的結算資料的真實性以及合法性進行全面審查， 給出審核意見的行為,實務中 ,第三方結算審核主要審核的資料文件包括“施工合同、中標投標書的報價單、施工圖及設計變更通知單、施工變更記錄、技術經濟簽證、工程預算定額、取費定額及調價規定、有關施工技術資料、工程竣工驗收報告、工程質量保修書、其他有關資料”, 因

14、此 ,第三方咨詢機構審核,所采取的技術路線和主要操作方式與工程竣工結算基本一致，但審核主體不同，也正是因為審核主體的獨立性，第三方結算審核最有可能促使工程價款結算“一碗水端平，不偏不倚”。通過以上分析，我們可以發現，基于建設投資占大頭的共性，pp項目總投資的確定，如果完全以財政評審或審計作為結算依據,雖然可以將支付責任降到比較低，但是有矯枉過正之嫌，而且其效率無法得到有- - 效保證 ,而如果以建設方審核作為pp 項目總投資的確定方式,基于 p 項目的特性，顯然也是不合適的,相對而言 ,第三方審核是合理的確定途徑，當然，不論采取哪一種確定方式，對于政府投資類項目，財政評審與審計的行政監督職能不

15、能被去除 ,政府監管是有必要的,但在沒有真實意思表示且合同明確約定的前提下,政府監管與民事行為二者不能套用,筆者寫這篇文章完全是從民事行為的角度去分析項目總投資的確定方式 ,前面分析了這么多,那么，基于pp項目的現實考慮和價值追求,有沒有什么方式適用于pp項目總投資的確定呢？三、關于確定項目總投資額的一些思考筆者認為 ,探尋某種方式之前， 有必要對目前行業的現狀進行必要的分析，那么,根據筆者的項目經驗,目前 pp 項目的總投資確定 ,存在如下幾個問題：第一個,信息不對稱的問題，在傳統政府投資建設項目中,政府方是項目業主或建設單位，負責項目規劃、設計、建設等事項,全面把握項目信息，對于承包方送審

16、的結算資料,輔以過程管控與行政審計或財政評審 ,掌控力比較強。而在pp項目中 ,由項目公司或社會資本方 (未成立項目公司時）負責項目建設， 有連規劃設計都是他們完成 ,此時 ,政府方并不直接負責項目建設,對于相關信息的把握會有一定缺失。第二個 ,越俎代庖的問題， 正是因為政府方與社會資本方掌握的信息不對稱,那么 ,政府方當然希- - 望把控工程項目經濟指標的最后一個環節，即工程結算，而在 ppp項目中，政府在項目移交以后是項目業主,這點沒有疑問,但在項目建設期內,建設單位是spv或者社會資本 ,政府方將“無形的手”伸向工程結算，再去把控總投資，對于其結果我們不去過多論證,但起碼這種路徑是有失偏

17、頗的,一來 ,ppp模式并不是傳統的行政行為，再者 ,行政行為必須遵循法無授權不可為的原則,因此，不應該讓行政權力在pp 模式中泛化,應該尊重市場、 回歸市場。 對于這個問題 ,曾經也有同仁提出社會資本方可與政府協商,不以行政監管代替之，但客觀事實是一旦確定了這種理念并以采購程序固化，社會資本很難有辯駁的余地， 理念與正確引導是關鍵。第三個 ,解決項目管理低價中標問題與限價問題,傳統建設工程項目中,經常出現“低價中標，勤簽證 ,高價款”的情形,而我們知道， ppp項目的核心在于物有所值,而不是以價取勝， 我們驚喜的看到,即將施行的財政部政府采購貨物和服務招標投標管理辦法明確指出“評標委員會認為

18、投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明,必要時提交相關證明材料;投標人不能證明其報價合理性的,評標委員會應當將其作為無效投標處理”, 雖然該辦法適用于貨物和服務領域,并未包含工程， 但是我們相信 ,工程領域也將逐步跟進。 長期以來 ,低價取勝成為各類主體搶占市場的不二- - 法寶 ,經常聽到“低價中標餓死同行、累死自己”的說法，危害非常大。另外一個方面，也有必要對最終總投資與社會資本的報價設置一個對比管理制度，即最終總投資應不高于社會資本投標報價的多少。第四個，建筑技術水平還有提升的空間,雖然我國建

19、設工程領域經過這些年的發展，已有長足進步 ,但是與國際水平相比,在設計水平、策劃能力、施工技術、項目管理等方面，仍有很大的提升空間，雖然我們討論pp項目往往是基于其模式與創新的角度，但不管模式怎么變,目前絕大部分的p 項目還是以建筑物或構筑物作為基礎，形成的主要資產也是固定資產,那么 ,建設水平的高低， 關系到 pp 項目總投資，也關系到公共產品與服務的供給，值得廣大社會資本關注(im 技術可以挖掘之)。當前 ,我國處于政府職能轉型時期,政府應逐步減少對于微觀經濟活動的干預 ,不能再什么事兒都去管，什么都想管， 事實證明 ,什么都想管的結果是什么都管不好,從提升治理能力的角度出發,借助專業的社會力量非常有必要，也必須要培