1、農村建房糾紛適用法律問題的探討作者：劉玉明    發布時間：2013-05-31 13:52:44    近些年來，隨著我國農村經濟的發展和生活水平的不斷提高，農民對居住房屋提出了更高的要求。農村經營性建筑物也從無到有，逐漸增多。隨之而來的各種糾紛、矛盾愈來愈多。如何確定房主與承建人之間的法律關系，如何適用法律，不僅在理論上爭議較大，在審判實踐中也存在認定法律關系及裁判結果不一致的情況。上述問題的存在很大程度上損害了房主、承建人及其他人的利益，對法律的權威也造成一定程度的危害。據此，筆者從我國農村建房現實出發，結合現行法律及相關規定，

2、就建房糾紛適用法律提出觀點，以供探討。    一、農村建房現狀    （一）房屋建設者（房主）法律意識淡薄。受多年傳統影響，之前農村建房大多由房主自行召集親戚朋友幫忙建造住房，現在雖不再找親友幫忙，但認為建房完全是自己的事情，且出于對低廉價格的考慮對承建人有無相應的建筑資質并不放在心上，從而為無證建筑隊提供了市場。   （二）承建人員不專業，建筑質量難保證。建筑隊施工人員臨時拼湊，基本上是農民，忙時拿鐮刀、閑時拿瓦刀；建筑隊組織松散，沒有受過技術培訓，缺乏安全生產條件，安全施工意識淡薄，在施工過

3、程中完全依靠施工人員自身覺悟，施工質量無法得到保障，安全隱患大量存在，極易造成事故的發生。    （三）具有建筑資質的建筑企業不愿承建農村房屋。因農村建房規模小、零星分散、利潤低等原因，具有相應建筑資質的正規建筑企業不愿意到農村承建房屋。房主即使想找這些有資質的企業建造房屋，也因企業無此合意而不能達成一致意見。    （四）農村個體建筑工匠資質沒有相關機構審核。國務院村莊和集鎮規劃建設管理條例要求對從事建筑施工的個體工匠辦理施工資質審批手續，建設部根據該條例頒布了村鎮建筑工匠資格管理辦法，要求建筑工匠依此辦法辦理資

4、質證書，但在2004年該管理辦法廢止。此后，再沒有辦理建筑工匠從業資質證書的規定出臺，有的地方根本沒有辦理資質證書的審核機構。因建筑行政主管部門管理缺位導致建筑工匠無法取得建筑工匠資質。    （五）農村建房過程中上述問題的大量存在造成各種相關矛盾糾紛不斷出現。常見的糾紛如：房屋建好后，房主拖欠款項不予支付；所建房屋出現裂縫、墻皮脫落等質量問題；在施工過程中出現人身損害事故，多方爭議不決受害人遲遲得不到賠償。    二、農村建筑物分類    農村建筑物大致上分為兩類：一類是農

5、民住宅，廣大農民賴以起居的生活場所。這類房屋我國北方以平房為主，南方多低層樓房。一類是除住宅外農村存在的廠房、飯店、賓館沿街門市及新農居樓房等建筑物。區分不同性質的建筑物有利于正確適用法律，妥善處理各種糾紛。    （一）農民自建底層住宅    中華人民共和國建筑法第83條第3款規定“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建底層住宅的建筑活動，不適用本法”，而對“農民自建底層住宅”如何界定，相關法律并未給出確切的定義。1993年國務院村莊和集鎮規劃建設管理條例第21條規定“在村莊、集鎮規劃區內，以及2層（含2層）以上

6、的住宅，必須由取得相應的設計資質證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計”。1996年建設部村鎮建筑工匠資格管理辦法第12條規定“建筑工匠承包村鎮建設工程的范圍限于村鎮兩層及兩層以下房屋設施的建設、修繕和維護”。2004年建設部關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見第三條第三款“對于村莊建設規劃范圍內的農民自建兩層（含兩層）以下住宅（以下簡稱農民自建底層住宅）的建設活動，縣級建設行政主管部門的管理以為農民提供技術服務和指導作為主要工作方式。2006年建設部關于加強農村住房建設技術服務和管理的通知，該通知是“就加強對二層（含二層）以下農民住房建設的技術服務和管理通知”，第六條規定“三層

7、（含三層）以上的農民住房建設管理要嚴格執行建筑法、建筑工程質量管理條例等法律法規的有關規定”。從上述行政法規及部門規章可以看出，農村建房應以兩層分界，兩層（含兩層）以下即為低層。    關于農民自建問題，最高人民法院民一庭在中國民事審判前沿中傾向性觀點是：建筑法第83條規定的農民自建是從建設主體即權利主體而言的，不論是農民自己施工，還是將工程承包給個體工匠或者建筑企業建設，都屬于農民自建。    “住宅”的含義應為用于家庭成員起居的生活場所，該場所具有相對封閉性,供特定人員使用。   

8、 綜上，筆者認為“農民自建低層住宅”的含義為農民為起居生活而建造的二層（含二層）以下房屋。    （二）除住宅外其他建筑物    隨著我國社會經濟的快速發展，廣大農村經濟得到了極大帶動，大量農民在完成農業生產之余紛紛外出打工，或者從事各種商業活動，或者修建廠房進行加工、生產或養殖，或者從事飯店、賓館等經營活動。另外隨著政府新農居政策的施行，各個村莊紛紛興建高層樓房用于農民居住。城鎮化進程的不斷加快，上述建筑迅速增加，尤其是新農居工程越來越多。這些在農村大量存在的廠房、飯店、賓館、高層樓房建筑物明顯不同于農

9、民自建房屋，應合理區分其建筑性質，妥善處理各類農村房屋建筑糾紛。    三、農村建筑行業現行法律法規適用情況   （一）現行法律法規缺位    建筑法第83條第3款規定，“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。農民在農村自建的低層住宅，量大面廣、情況千差萬別，目前仍以較為簡易的居多，要將這類農村自建住宅都納入國家的行政管理之中，目前難以做到，從執法成本考慮，也沒有大的必要。因此，本條規定這類房屋建筑不適用本法規定。農民自建低層住宅的建筑活動不適用建筑法，能適用的

10、有國務院村莊和集鎮規劃建設管理條例這一行政法規。而建設部按照條例制定的村鎮建筑工匠從業資格管理辦法對農村低層住宅的建筑工匠資質作出了規范要求，但該部門規章于2004年被廢止，使農村建筑工匠資質審核無法可依。目前我國現行法律法規對農村建筑資質沒有作出明確規定，即使有些規定，在現實操作上也缺少相應的程序性規定和權利義務約束。這是我國法律的缺位。    （二）適用法律的確定    農民自建低層住宅的建筑活動不適用建筑法，適用村莊和集鎮規劃建設管理條例。農村建房糾紛多年來一直存在將案由定為“建設工程合同糾紛”還是“承攬合同

11、糾紛”之爭，案由不同，適用法律不同，責任承擔不同，各地法院裁判標準、結果不統一，一定程度上損害了法律的嚴肅性和法院的威信。最高人民法院2011年修訂的民事案件案由規定將農村建房糾紛案由定為“農村建房施工合同糾紛”，列在建設工程合同糾紛之下，明確將農村建房糾紛界定為建設工程合同而不是承攬合同。故農村建房糾紛適用村莊和集鎮規劃建設管理條例及合同法中相關規定。    關于建設工程施工資質，我國法律規定了兩個系列，分別是施工企業資質和建筑工匠資質。施工企業資質受建筑法和建設工程質量管理條例調整，建筑工匠資質受村莊和集鎮規劃建設管理條例調整。而最高人民法院關于審理

12、建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第1條規定的施工企業資質不包括村莊和集鎮規劃建設管理條例第23條第2款中所指的建筑工匠施工資質。故農民自建低層住宅建筑活動中房主與無資質的建筑工匠簽訂的建房合同不適用解釋。    兩層（含兩層）以下除住宅外其他如廠房、飯店、賓館等建筑物的建筑活動，按照上文所述，該類建筑物不屬于住宅，其容納對象為不特定人，具有一定的共用性質，為最大限度保障人民群眾的生命和財產，對這類建筑物的建筑活動應嚴格要求，必須由具備相應建筑資質的建筑企業建造。三層（含三層）以上建筑物的建筑活動，為保證建筑物及施工過程的安全性，更應適用嚴格的管

13、理規范。故該兩類建筑物在法律適用上均適用建筑法、合同法及最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋的相關規定。    四、農村建筑工匠沒有資質與房主簽訂的施工合同的效力    按照我國建設工程施工資質的管理體系，對于沒有資質的建筑工匠所簽訂的合同的效力，顯然不能適用最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第1條的規定判斷和認定。沒有建筑工匠資質的個人承建兩層以下的農村住宅建造，違反了村莊和集鎮規劃建設管理條例第23條第2款的規定，該規定屬于行政法規強制性規定，那么是否就可以

14、按照合同法第52條第5項的規定認定合同無效？筆者認為，該合同不當然無效。理由是：    1、法律、行政法規強制性規范進一步分為管理性強制性規范和效力性強制性規范。違反效力性強制規范的行為無效，違反管理性強制性規范并不導致民事行為無效。村莊和集鎮規劃建設管理條例規定審核辦理建筑工匠資質的目的是為了保證工程質量，加強對個體建筑工匠的有效管理。故在農村建房合同糾紛案件中，建筑工匠的資質屬于管理性規范，    2、國務院村莊和集鎮規劃建設管理條例規定了農村建筑工匠應具備相應資質的原則，建設部村鎮建筑工匠從業資質管理辦法具體

15、制定了建筑工匠資質管理機構、審核程序，而該管理辦法已被廢止，之后再沒有辦理建筑工匠資質的規定，農村個體建筑施工人無法辦理村鎮建筑工匠資格證書。由于建筑行政主管機構、管理依據缺失造成的無法辦理資質。    基于上述原因的存在，建筑工匠沒有資質與房主簽訂的建房合同（兩層以下）為有效合同。    五、與農村建房相關糾紛的法律關系及適用    建房過程中如發生人身損害事件，之前法律關系、責任承擔及適用法律存在較大爭議。主要有以下三種觀點：1、房主與承建人之間是建設工程合同關系，適用建筑法或村莊和集鎮規劃建設管理條例，歸責原則為由承建人獨立承擔責任，根據合同相對性原則，房主不承擔責任。2、承攬合同關系，適用合同法和最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋，歸責原則為過錯原則。3、雇傭合同關系，適用最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋，歸責原則為房主與承建人的連帶責任。    筆者認為，最高人民法院2011年