1、    宜昌市夷陵區調整鄉鎮財政管理體制的實踐與思考    廖華 段萬兵 夏義新摘要：鄉鎮財政是貫徹落實上級財政政策的堅強“前哨”，是確?；鶎诱噙\轉的鞏固“后院”，財政體制可謂“牽一發而動全身”。本文以湖北省宜昌市夷陵區為例，分析了鄉鎮財政管理體制存在的困點，介紹了優化鄉鎮財政管理體制的舉措，提出了構建推動經濟高質量發展的財政體制、激發鄉鎮財政活力、完善基層財政治理的建議。關鍵詞：鄉鎮財政 財政治理 對策建議鄉鎮財政是貫徹落實上級財政政策的堅強“前哨”，是確保基層政權運轉的鞏固“后院”，財政體制可謂“牽一發而動全身”。2017年，湖北省宜昌市夷陵區以預

2、算法為準繩，按照“權責對等、保障基本、鼓勵發展、防范風險、促進均衡”的原則，對鄉鎮財政管理體制進行了與時俱進改革，探索建立助力全區經濟高質量發展的體制機制，目前取得了積極成效。一、改革動因：“四大困點”制約鄉鎮良性發展（一）財權和事權不匹配的問題不同程度地存在因政策變動和實際需要，鄉鎮新增了部分支出事項，部分事項提高了支出標準，如鄉鎮行政事業人員政策增資、新增鄉鎮工作補貼、公務用車改革補貼等人員待遇及鄉鎮新設城管中隊、消防分隊等所需經費，以及新形勢下鄉鎮集鎮管理和維護、集鎮環境衛生、生態環境保護、農村垃圾清運等項目提高了支出標準。同時，原體制安排的部分支出項目因情況變化在實際執行中已調整或改變

3、了用途。（二）財政收入征管秩序還不夠規范為確保財政收入穩中有升，區政府每年年初給稅務、財政下達收入指導性計劃，并將計劃逐一分解到鄉鎮政府、實行目標考核，原本是讓征收部門和鄉鎮形成組織收入的合力。但由于稅收計劃與實有稅源存在差距，鄉鎮特別是稅源少的鄉鎮，不得不變“協稅護稅”為“政府征稅”，把希望寄托于征收部門。由此，征管責任演變為一種稀缺資源，屬地征收、按級次入庫的征管格局被打破，稅收收入在區鄉之間、鄉鎮之間調整比較隨意，挖稅、買稅現象時有發生，征管秩序明顯不規范。同時，面對收入考核壓力，鄉鎮不得不負擔許多不合理的稅收成本，滋生隱性腐敗。（三）鄉鎮經濟發展很不平衡由于地理條件、資源環境和經濟基礎

4、等因素的影響，鄉鎮之間經濟發展水平差距較大。有區位和資源優勢、基礎較好的鄉鎮，財政收入和財力遠遠高于貧困鄉鎮。如2016年，全區地方一般公共預算收入最高的鄉鎮達4.7億元，最低的鄉鎮才1400萬元，兩者相差33倍。鄉鎮之間財力的不平衡，造成了不同鄉鎮之間政府提供的基本公共服務能力嚴重失衡，在一定程度上削弱了區財政調控、統籌全區發展和保障能力。（四）鄉鎮財政管理仍然較為薄弱鄉鎮仍存在預算管理不夠規范的問題，財政資金管理績效仍然不高，鄉鎮財政對單位和部門的收支預算執行監管普遍不力，財政預算管理作用發揮不夠明顯。部分鄉鎮擅自出臺超越發展階段和財力的民生政策或違規搞建設、盲目鋪攤子、上項目，造成鄉村債

5、務規模較大，每年鄉鎮需用一定的時間、精力應付債主，籌集資金還債，嚴重干擾和制約著鄉鎮經濟和社會事業的發展，已成為財政潛在風險隱患。二、改革舉措：“四大重點”激發鄉鎮財政活力（一）明確鄉鎮收入范圍和收入基數一是鄉鎮收入范圍按屬地原則劃分。鄉鎮收入范圍包括鄉鎮注冊企業（含飛地企業）繳納的稅收、零散稅收和非稅收入，不含耕地占用稅和契稅。除上述鄉鎮收入外的各類收入為區級收入，包括各類政府性基金收入。二是鄉鎮收入基數按照歷史原則確定。鄉鎮收入基數以2016年實際入庫的稅收收入數為基礎，剔除營改增及一次性收入影響數后確定。其中：企業稅收收入基數以經審核確認的注冊企業繳納數據為準，零散稅收基數以2016年實

6、際入庫數扣除企業稅收收入基數后的余額確定。非稅收入不進入體制基數。充分考慮營改增、稅源企業調整、一次性收入等因素，經反復測算和審核，確定新體制鄉鎮收入基數為74554萬元，比2016年決算數減少21646萬元。新體制對收入范圍和核算辦法的調整，使鄉鎮收入范圍劃分更加清楚，從源頭上排除了人為因素干擾，有利于理順鄉鎮收入征管秩序，使鄉鎮收入數據更加符合客觀實際，更能體現鄉鎮財政收入“種瓜得瓜、種豆得豆”的效果，有利于調動鄉鎮發展經濟的積極性和主動性。（二）明確鄉鎮支出范圍和支出基數一是鄉鎮支出范圍，包括鄉鎮“三?！苯涃M支出和鄉鎮范圍內經濟社會發展支出。其中，基本支出包括鄉鎮黨委、人大、政府及其所屬

7、部門，鄉鎮規劃環境保護所等事業單位人員經費和公用經費支出；項目支出包括農村稅費改革轉移支付支出、農村綜改“以錢養事”支出、集鎮管理（含雜居小區改造）和維護支出、集鎮環境衛生經費、小型農業項目支出、對社區補助支出、鄉鎮政府債券利息支出、支持發展支出、其他項目支出和預備費支出。二是鄉鎮支出基數，基本支出主要以時點基礎信息參照全區統一預算口徑計算。其中，人員經費按定員辦法據實計算，公用經費按照綜合定額和單位定額分別確定。項目支出主要根據現行政策標準和相關基礎信息計算。新體制鄉鎮支出基數比上輪體制增加16775萬元，其中基本支出基數增加4682萬元、項目支出基數增加12093萬元，鄉鎮基本財力保障機制

8、更加完善。（三）明確財政體制形式和期限根據鄉鎮功能定位、財力狀況和發展態勢，分別實行“劃分收支、核定基數、定額上交、超收分成”和“劃分收支、核定基數、定額補助、超收分成”的體制形式。定額補助（上交）按收支基數軋差額確定，超收區鄉分成比例按73計算，非稅收入全留鄉鎮，區財政不參與分成。新體制不再設置執行期限，這既是省對市縣財政體制的承接（沒有設置具體期限），也有利于激發鄉鎮長遠穩定和持續發展的積極性和主動性，減少鄉鎮政府的短期行為。（四）完善體制配套機制一是建立收入征管長效機制。嚴格執行稅源企業清單和零散稅收收入同增同減機制。鎖定存量稅源，新增稅源實行報備審核制度，切實規范鄉鎮收入征管秩序。二是

9、建立均衡性轉移支付機制。做實鄉鎮基本財力保障，對鄉鎮財力無法保障基本需要的，區財政按規范、統一口徑給予轉移支付補助。三是建立政策性轉移支付機制。對因國家政策和區政府統一規定調整擴大支出范圍或提高支出標準的，由區財政對鄉鎮給予政策性轉移支付補助。四是建立財政體制調整機制。建立規范的體制結算機制，主要包括鄉鎮結算上交和區財政結算補助。完善財政優惠政策負擔機制，按照“誰享受、誰負擔”的原則，明確財政優惠政策和支持企業發展所需資金的承擔主體，以2016年12月31日為限，以前出臺的優惠政策支出，由區財政全額負擔；以后經區政府批準的鄉鎮招商引資政策支出，由鄉鎮負擔。五是建立體制激勵機制。鼓勵鄉鎮發展經濟

10、、增加財政收入的積極性，鄉鎮招商引資新辦當年達產達效企業，當年入庫地方稅收收入達到20萬元以上的，區財政按每個企業5萬元，對鄉鎮給予財力獎補；新增招商引資企業稅收，自其繳稅年度起5年內全留鄉鎮。六是建立體制約束機制。嚴禁違規擔保融資，嚴禁自行出臺各類增支政策，嚴禁自行制定財政優惠政策。對違反國家規定或造成嚴重影響的，一律啟動追責問責機制。三、改革啟示：“五大要點”確保鄉鎮財政行穩致遠夷陵區通過調整放活鄉鎮財政管理體制，催生了鄉鎮科學發展的新氣象。2019年，全區13個鄉鎮完成財政總收入194697萬元、一般公共預算收入94161萬元、一般公共預算支出63621萬元，與改革前相比，呈現出收入質量

11、提高、支出結構優化、基本保障有力、資金績效提升、財政監管加強的新趨勢。夷陵區鄉鎮財政管理體制改革的成功實踐，為各地財政部門帶來了諸多啟示。（一）根據不同經濟發展水平，分類確定鄉財政管理體制鄉鎮財政雖然是一級財政，但是在實際運行中，其基本保障和發展支出仍然要縣級財政兜底。所以，鄉鎮財政管理體制的確定，要以確保鄉鎮政權正常運轉為原則，考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源分布、財政自給能力等客觀因素，分類確定鄉鎮財政管理體制。對經濟較發達、稅源豐富鄉鎮，可實行比較規范的分稅制財政體制，主要按稅種劃分縣鄉間財政收入和事權，并各自負責本級支出；對經濟欠發達、自身財源少、對上級轉移支付依賴性較大的鄉鎮，實行核定收支

12、、超收分成、超支不補或給予一定比例補助的體制，確保鄉鎮基本支出需要。（二）合理劃分鄉鎮收入范圍，規范鄉鎮財政收入征管秩序在明確鄉鎮收入范圍、核定體制收入基數方面，既要反映鄉鎮經濟發展的真實情況，也要避免收入核算執行難、造成混庫、調劑的問題。要將鄉鎮收入核定到企業，實行稅源企業清單制度，清單外企業不得入庫鄉鎮。同時，為保證鄉鎮既得利益，可以在歷史收入的基礎上，將非清單企業稅收作為一個基數納入體制，在體制執行中根據縣鄉收入增長情況掛鉤分配到相關鄉鎮。對鄉鎮新發展的企業要實行審核認定制度，避免鄉鎮之間互挖稅源和挖擠縣級稅源的現象發生。（三）堅持財權和事權相匹配，增強鄉鎮財政基本保障能力鄉鎮政府直接面

13、向基層、面向農村，具體事務千頭萬緒，“上級千條線，基層一根針”，要保障鄉鎮正常開展工作、充分發揮鄉鎮優勢，就必須按照鄉鎮相應的事權安排合理的財權。完善對鄉鎮財政轉移支付制度，中央、省、市下達到涉及鄉鎮的專項補助，縣級財政要全部轉移分配到鄉鎮；地方應當配套的，縣級財政應當給予配套，不給鄉鎮留支出缺口。要完善均衡性轉移支付制度，對困難鄉鎮基本保障經費不足的給予全額補助。要全力保障鄉鎮干部個人待遇，加強鄉鎮干部隊伍建設，合理安排鄉鎮社會事業支出，增強鄉鎮基本公共服務的能力。（四）激發鄉鎮發展經濟的積極性，發展壯大鄉鎮財政實力壯大鄉鎮財政實力，既是加快鄉鎮經濟社會發展的保障，又是鄉鎮經濟社會發展的必然

14、結果，更是解決鄉鎮財政困難、促進城鄉統籌協調發展的根本途徑。鄉鎮財政體制要給予鄉鎮發展壯大財政實力的財政支撐和政策空間，在體制中安排一定的財力用于鄉鎮發展經濟，建立發展經濟激勵機制，激發鄉鎮當家理財、發展經濟的積極性，破除縣級政府無條件包攬的僵局。要保證鄉鎮財政體制的延續性和長期性，使鄉鎮能夠持續享受發展經濟的成果，避免鄉鎮短期行為。（五）加強鄉鎮財政預算管理，確保鄉鎮財政資金安全高效要強化鄉鎮財政資金監管機制，進一步完善“鄉財縣管”的管理方式，全面實現縣鄉“預算統編、資金統付、采購統辦、票據統管、債務統控”，充分發揮縣級財政人員、技術等優勢，加大對鄉鎮財政預算管理和監督，進一步規范財政收支行

15、為，實現對鄉鎮預算執行、調整、開支標準、支出范圍實行全程動態監督，激勵鄉鎮化解鄉村債務，優化農村經濟發展環境，切實提高鄉鎮財政支出績效。四、前景展望：“四個更”提升縣鄉財政治理水平（一）以更寬的思路做大財政“蛋糕”財政收入是黨委、政府履職行政、促進經濟社會發展的物質基礎，也是財政支出的重要前提?？h鄉財政部門要把組織收入工作放在緊要位置，按照“質量第一、效益優先”的要求，科學謀劃、抓緊抓實。一是抓財源培植。要牢固樹立“抓經濟發展就是抓稅源培植”的理念，大力實施轉型升級發展戰略，用足用好產業引導基金，全面改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，加快發展現代服務業，提升發展現代農業，做大做強市場主體，著

16、力培育一批符合轉型升級方向、可持續發展的稅源和財源。二是抓組織收入。要正確處理好“放水養魚”和“應收盡收”的關系，緊扣稅源向稅收轉化這一關鍵環節，加大對重點行業、重點企業和重點稅源的征收力度，全面擴大對零星稅源、小稅源的征管覆蓋面，加強欠稅清繳力度，確保堵住稅收征管漏洞，確保實現組織收入應收盡收、均衡入庫。同時，要牢固樹立稅收法定理念，不“拍腦袋”定稅、收“過頭稅”，避免出現“竭澤而漁”的情況。三是抓創新挖潛。要用活用好中央和省、市出臺的各項支持經濟發展政策，全力向上爭取，多爭政策，多爭資金，多進籠子，多進盤子，積極引導企業向上對接各類補助資金，切實增加地方可用財力。（二）以更高的水平提升資金

17、績效“全面實施績效管理”，不僅要做好財政工作還要注重精打細算，厲行節約；更要注重統籌謀劃，科學合理地運作好資源，把有限的財政資金投入最急需的地方，最大限度地發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。一是集中力量辦大事。要最大限度發揮財政資金的導向作用，集中力量、握緊拳頭，保障好“三大攻堅戰”、傳統產業轉型升級、鄉村振興等重大事項，全力支持重點產業、重點領域、重點區域和重點項目建設，確保把優先的財政資金投入到最重要、最需要、最迫切的地方。二是聚焦民生辦實事。要堅持把保障和改善民生作為財政工作的出發點和落腳點，抓實抓好基本民生保障，切實將財政支出向困難群眾傾斜，增加助困、助學、助老、助殘等方面的投入，

18、讓困難群眾能更多地享受改革發展紅利。要繼續加大科教文衛等社會事業投入，確保教育、衛生、科技經費優先增長，促進經濟社會更加和諧。三是改革創新辦好事。要進一步強化“大財政”理念，持續深化財稅體制改革，劃清邊界、厘清事權，推進預算制度透明化、稅收體系科學化、融資體制法治化，不斷推動財政事業高質量發展。（三）以更實的舉措防范化解風險防范化解重大風險被中央列為“三大攻堅戰”之首，是守住發展底線的工作，底線守不住，就沒有精力去摸“高線”。一是建立地方債務治理長效機制。要嚴格執行綜合預算收支計劃，合理控制民生標準，科學安排項目支出，盡力而為、量力而行，切忌脫離實際相互攀比，盲目提高標準等，努力保持財政的平衡和可持續性。把債務的增減作為考核鎮鄉領導任期目標和工作實績的重要內容，與崗位目標責任制考核聯系起來。財政部門要實行縣鄉財政債務的全過程監管，實施風險預警，規避債務風險。二是切實防范養老保險基金風險。要認真貫徹落實養老保險政策，研究制定風險預警機制和應對預案，嚴格基金征繳和監管，把好政策口子，拓寬籌資渠道，特別要落實好土地出讓金充實社保風險準備金有關規定，有效防范基金運行風險。三是守住區域性金融風險防范底線。要持續優化完善金融風險管理運行模式，開展分類分級管理，有效強化事中事后監管，嚴厲打擊惡意逃廢債