1、第八講第八講 行政決策的科學化與民行政決策的科學化與民主化主化 一、行政決策的基本理論一、行政決策的基本理論 二、分析教材上的案例二、分析教材上的案例1 一、行政決策的基本理論一、行政決策的基本理論（一）行政決策的內涵（一）行政決策的內涵“決策決策”這個詞從管理學和決策學角度理這個詞從管理學和決策學角度理解，是指社會組織的管理者為解決面臨的解，是指社會組織的管理者為解決面臨的問題，確定目標，制定與選擇行動方案的問題，確定目標，制定與選擇行動方案的活動。活動。行政決策屬于管理決策的一種。它是指政行政決策屬于管理決策的一種。它是指政府行政機關在履行職能的過程中，通過府行政機關在履行職能的過程中，通

2、過收收集信息，確定目標、制定與選擇行動方案集信息，確定目標、制定與選擇行動方案的活動。的活動。 決策主體的特定性 決策內容的公共性決策過程的民主性 決策后果的強制性 行政決策具有以下特點：行政決策具有以下特點：（二）行政決策體制（二）行政決策體制 行政決策實際上是一種注重分工與協作的管理活動，不同的機構和人員在決策過程中處于不同的地位，履行不同的職責，同時又互相協調和相互制約。不同行政決策機構和人員的這種分工與協作關系就構成了行政決策體制。行政決策權力在不同政府機構和人員之間的配置以及相應主體在決策中所具體承擔的職責就成為行政決策體制構建的核心內容?，F代行政決策體制主要的構成系統有如下三個：

3、1、行政決策中樞系統、行政決策中樞系統 在行政決策過程中，需要有特定的機構和人員對決策的順利進在行政決策過程中，需要有特定的機構和人員對決策的順利進行承擔起組織、指揮和協調的職責確定決策的目標和內容，對最行承擔起組織、指揮和協調的職責確定決策的目標和內容，對最終的方案終的方案“拍板定案拍板定案”以及對決策的不良后果承擔責任，這些工作以及對決策的不良后果承擔責任，這些工作都主要通過行政決策中樞系統來完成。行政決策中樞系統也稱行政都主要通過行政決策中樞系統來完成。行政決策中樞系統也稱行政決策中心或政府首腦機關。它是由具有行政決策權的行政領導者組決策中心或政府首腦機關。它是由具有行政決策權的行政領導

4、者組成該行政機關或行政部門最有權威的領導核心處于最高領導、指成該行政機關或行政部門最有權威的領導核心處于最高領導、指揮地位，并承擔行政決策全部責任的系統。中樞系統是行政決策體揮地位，并承擔行政決策全部責任的系統。中樞系統是行政決策體制的核心，其他構成系統都是在中樞系統的領導下活動并為它服務。制的核心，其他構成系統都是在中樞系統的領導下活動并為它服務。 行政決策中樞系統的主要任務行政決策中樞系統的主要任務(1)確定決策問題、目標體系和研究課題策；(2)組織有關機構和人員擬定若干備選方案；(3)抉擇決策方案； (4)指揮檢查、監督決策方案的實施和組織對某些決策方案進行局部試點 。2、行政決策咨詢系

5、統、行政決策咨詢系統 行政決策咨詢系統也稱思想庫、智囊團、腦庫。它是指由多學科專家、學者組成的專門從事廣泛智力開發、協助決策中樞系統進行正確決策的輔助性機構。 行政決策咨詢系統的任務行政決策咨詢系統的任務 （1）分析研究與行政決策相關的行政信息并作出預測，為決策者提供很確充分的信息服務； （2）研究決策問題和決策環境，圍繞政策目標為決策者提供對策思路，設計決策備選方案； （3）對決策備選方案進行分析論證、比較評估，協助決策者進行追蹤決策，提供其他信息咨詢服務。 咨詢系統主要是起一種參謀的作用。3、行政決策信息系統、行政決策信息系統 信息可以看作是行政決策的生命源，信息的多少和好壞最終會對行政決

6、策質量有著至關重要的影響，因面就需要有專門的機構和人員來執行決策信息的收集、分析、加工、儲存和傳遞的功能，這就構成了行政決策信息系統。 行政決策信息系統的功能行政決策信息系統的功能(1)確定行政信息需要，即了解行政決策需要什么內容和形式的信息，誰需要，什么時候需要，由什么渠道傳遞，等等。(2)輸入信息。要開辟廣闊的信息渠道，多角度，全方位搜集信息，擴充信息流。(3)信息加工。用科學方法將原始信息篩選、驗證、分析、分類綱目，提煉摘要。經過去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里的加工過程，使信息具有可靠性、可用性。(4)信息輸出。運用各種形式和工具，將加工后的信息按事先審查了解的利用者的需求，適時

7、分送信息利用者。(5)貯存信息。迥過多種信息載體，貯存有用的信息。(6)對信息系統的管理。為保證信息系統持續正常地運轉，要對組織機構、人員、人一機系統等全面協調管理 （三）行政決策的程序（三）行政決策的程序 1、發現問題，確定目標。 2、初步設想，設計方案。 3、分析論證，比較選優。 4、試點反饋，追蹤決策。 （四）行政決策模式（四）行政決策模式 （1）理性決策模式 （2）有限理性決策模式 （3）漸進決策模式 （4）系統決策模式 （五）決策科學化與民主化（五）決策科學化與民主化 1、民主化 行政決策民主化就是指行政決策在制定的過程中要有廣泛的政治參與,要經過論證、協商、審議和集體討論等民主程序

8、,以保證決策的科學性和合理性。決策民主充分保持廣大公民的參與度，力求使決策的達成融入了人民的力量，以期達到決策體制符合民愿、決策目標體現民情、決策方式考慮民力、決策過程尊重民意、決策結果順應民心，最終實現最廣大人民群眾的根本利益。 以民主為宗旨,以政治為途徑,以追求決策的合法性為目的的研究取向則把民主體制作為出發點,以決策的合法性為核心概念。合法性問題是民主政治的重要組成部分,它是對統治權力的認可。政府的決策只有代表人民的利益,才能獲得人民的認可。決策合法性的價值對于政府功能大大擴張了的現代政府來說,是尤其重要的。 決策民主化是以尋求決策的合法性為目的的取向,緊緊抓住社會利益要求這個帶有根本意

9、義的概念,以決策對利益要求的確認、整合和實現的邏輯順序為基礎,來構建決策過程的框架。 決策民主化涉及到公民的政治參與問題。公民政治參與的擴大不僅是政治現代化的標志,也是實現決策民主化的根本途徑。在這里,我們所說的政治參與,主要是指普通公民試圖影響政府的決策活動。在現代社會,從決策主體的角度來看,隨著政治文明的發展,不僅議會和其他的政府機構有決策權,非官方的組織、團體和公民個人也都參與政策制定。政策制定主體的多元化是民主政治的產物,擴大了公民政策參與的渠道,也是政策獲得合法性的基礎。那么決策的民主化是指在決策過程中怎樣更多的考慮民意、反映民意，落實民意的問題。2 2、科學化、科學化所謂行政決策的

10、科學化是指運用科學的理論、程序、方法和手段進行決策,以求合理確定決策目標、科學規劃和優選方案,從而以最低的代價取得最好的效果。決策的科學化能夠保證政策的正確性，尋求最佳的政策手段和最大值的政策結果。 以科學為宗旨、以分析為途徑、以追求決策的科學化為目的的取向,強調理性的作用,甚至認為理性是唯一可靠的,把政策的合理性作為核心概念。這是一種理性主義的政策決策模式以“理性人”和“經濟人”假設為前提,強調人在政策決策中的主體作用,借用古典經濟學中利益最大化原則,把政策看作是在合理計算基礎上的一種選擇。 決策中的理性主義可以作這樣的描述，公共決策中存在著三種類型的合理化,即意向合理化、后果合理化和程序合

11、理化。其中,“意向合理化”指的是人們在無論做什么事情時總是力圖使收益一成本差值為最大“后果合理化”指的是在制定決策時成功地實現收益一成本差值最大化“程序合理化”指的是在擁有足夠的信息并且運氣不壞的條件下,建立一套能使收益一成本差值最大化的工作程序。用理性主義的政策分析方法研究政策制定過程形成了以提高政策質量為目的的政策分析范式。 實現科學化與民主化的統一實現科學化與民主化的統一 一般情況下，行政決策的民主性并不能兼容行政決策的科學性，而是在兩者之間存在著一種斥力，行政決策的民主化以失去決策的科學性為代價，或者是行政決策的科學化以失去決策的民主性為代價。但是二者也并不是處于魚和熊掌不可兼得的困境

12、。通常情況下決策的核心在于科學化，決策的基礎在于民主化，二者在矛盾運動中達到能夠平衡和協調。 首先在決策的科學化上我們遵循以下原則（一）客觀性原則（二）信息性原則（三）系統性原則（四）預測性原則（五）可行性原則（一）進行調查研究，建立社情民意反映制度。（二）提高決策透明度，逐步公開重大決策過程。（三）建立健全決策的民主程序，保證決策層每個成員享有同等的發言權、決定權。（四）完善決策的議事規則和程序，杜絕隨意決策。（五）建立多層次、多科學的智囊團，充分發揮專家和研究咨詢機構的作用。在實現決策的民主化方面提高有效機制二、分析教材上的案例二、分析教材上的案例1（一）閱讀案例，自由討論（二）同學代表發

13、言（三）講評和補充案例分析提示：案例分析提示： 本案例反映的是C市路橋年票定價決策過程中聽證會走過場的行政事件。因路橋收費制度改革，需重新確定路橋收費標準，這是一種行政決策行為。根據案例中的材料我們可以知道，這個決策行為的過程是：C市市政委員會提出方案召開聽證會，聽取市民的反映最后選擇方案，形式上這樣的決策程序符合決策民主化的要求。但是由于C市聽證會上民眾反映的意見決策機構并沒有考慮，決策民主化只是流于形式，并沒有真正的實現。 聽證會起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結果通常對最后的處理有拘束力。在國外凡是在行政聽證上提

14、出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應，否則相關行為可能因此而無效。聽證會的作用主要是在決策中充分考慮民意或利益相關者的意見，達到決策民主化的要求，使決策盡量代表絕大多數人的利益。 聽證會的主要作用是充分聽取民意、改善與公眾的關系、促進參與行政、促進民主決策、監督政府行為。 從本案例中我們路橋年票制的決策行為是C市市政管理委員會在自身分析的基礎上單方面提出了兩套年票制方案，并由媒體公布，公布之后引起了市民的強烈反映，市民發現這兩個方案收費都偏高，難以接受，市民通過媒體反映無效而寄希望于之后召開的聽證會，沒想到聽證會上多數代表反對價格偏高的意見仍沒有得到考慮，聽證會完了的第二天政府就把他們預先

15、制定的價格方案公布并宣布已獲得批準和通過。顯然這個批準和通過是政府內部做出的，而民眾并沒有批準和通過，聽證會上的反對意見決策者并沒有考慮也沒有作出回應，對決策也沒有約束力。 聽證會的功能沒有發揮出來，流于形式，走過場而已。 聽證會本身的反映民意，體現決策民主等功能并沒有發揮出來。因此聽證會在這里也就成了人們常說的“漲價會”。不僅沒有為政策獲得合法性，反而削弱了政府的合法性。因為公眾認為他們受到了政府的欺騙和愚弄。 失去了民眾對政府的信任，這樣的后果恐怕比沒有解決這個路橋收費問題更加嚴重，比起愚弄欺騙人民的政府而言民眾更能容忍無所作為的政府。 通過本案例我們可以看出我國行政決策中的實現民主化的任

16、務任重而道遠。行政決策不能體現和考慮民眾的要求，一些體現決策民主的途徑流于形式，這必勢會影響決策的質量，也會影響政府政策的合法性。 解決的根本途徑當然是政府要盡量的聽取民意，按大多數人的要求決策和辦事?？偟膩碚f是要求整個政治和行政決策體制的改革。小的方面比如完善聽證會制度，嚴格執行聽證會的要求等并建立相應的懲罰制度和法律，等等。作 業 2001年初，臺資企業華利財務有限公司和富能控股有限公司共同向廈門市提出在海滄經濟開發區建設80萬噸/年PX項目。該開發區設立于1990年，定位為化工產業開發區，當時為吸引臺商王永慶投資開發，劃定了大約20平方公里的面積，后因故未成，該開發區僅有翔鷺化纖等少部分

17、化工企業進駐，化工業未形成規模。 2000年前后，海滄成為廈門地產的新熱點，通過樓盤開發，已經形成具有一定規模的居民區。 PX項目落戶海滄，從立項、環境評估到用地各方面手續都合法。2007年3月兩會期間，以國家科學院院士趙玉芬教授為代表的105個政協委員齊聲呼吁，聯名簽署了“關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，指出PX化工項目對于附近環境具有很大污染性。該提案成為當年政協的頭號重點議案，一經媒體披露，立刻引來廈門人的關注，尤其是在廈門海滄“未來海岸”樓盤買了房子的業主。市民們通過網絡和手機傳遞消息，一時出現極大的社會恐慌。 廈門市政府很快做出了反應。2007年5月28日，廈門市環保局局長用答

18、記者問的形式在廈門日報上解答了關于PX項目的環保問題。次日，負責PX項目的騰龍芳烴(廈門)有限公司總經理林英宗博士同樣以答記者問的形式在廈門晚報發表長文，解釋了PX工廠的一些科學問題。5月30日，廈門市常務副市長丁國炎召開了一個非常簡短的新聞發布會，正式宣布緩建PX項目。但是，政府的一系列舉動并沒有說服公眾。6月1日上午8時起，一些市民就集中在PX項目工地及湖濱北路附近舉行游行，名為“散步”，反對PX項目?！吧⒉健币恢背掷m到第二天傍晚。政府和市民均保持克制，未發生肢體沖突。6月，廈門市政府委托中國環境科學院進行“廈門市城市總體規劃環境影響評價”;2007年12月5日， 環評簡本向社會公布，以多種形式征求公眾意見。該報告指出，海滄區的定位面臨 “石化工業區”和“城市次中心”之間的選擇。