1、國外典型國家農村稅費及鄉村治理關聯探農村稅費是一個關系到國家與農民切身利益的政治經濟問 題，對國家及政府來說，農村稅費的結構比例及稅費高低直 接關系到一國基層政權的財政收入，基層政權財政收入的多 寡直接關系到政府職能的發揮及鄉村治理的效果；對農民而 言，農村稅費負擔的輕重關系到農民直接的經濟利益及農村 社會資源的配置狀況，從而會影響到農民對政府的認可度及 鄉村治理的認同度。因此，農村稅費狀況是關系到鄉村治理的核心問題。國外大部分國家都將農村稅費改革與鄉村治理 同時推進，積累了一些成功的經驗。中國當前的稅費改革進 入了綜合改革階段，近年來，在農村稅費改革中一些地方相 繼出現了基層財政困難及鄉村治

2、理的運轉困境，本文從英 國、法國、韓國和印度4國農村稅費的基本狀況人手，分析 這4國鄉村治理的財政基礎，探尋農村稅費與鄉村治理的互 動關系，從而對中國當前農村稅費改革中岀現的基層財政與 鄉村治理困境提出一些有益的啟示。1農村稅費與鄉村治理的關系國家向公民提供公共產品與服務，對社會實行有效的治理, 這是國家與政府的基本職能，而稅費的水平及收取狀況直接 關系到公共產品與服務的質量、關系到社會治理的效果。稅 費是一國的財政基礎，是維系國家與政府運轉的保障。在農 業社會里，農業經濟是國家的主要經濟形式，農業稅費也就 是國家主要的財政收入來源，對鄉村社會的治理是農業社會 中政府政治職能，因此，此時的農業

3、稅費是直接影響國家治 理能力與水平的核心要素。隨著工業社會的到來，工業生產 取代了農業生產的主導地位，工業的產值也超過了農業，國 家與政府稅費征收的重心也從農業轉移到工業，稅費的征收 范圍也從農村轉移到城市，尤其是在西方發達國家，農村稅 費在國家財政收入中所占比重已經非常低。雖然如此，但并 不能說明農村稅費對鄉村治理不重要，事實上，即便是在發 達國家，農村稅費仍然是鄉村治理的財政基礎，稅費多寡依 然會影響鄉村治理的效果。基于此，下面簡單分析一下農村 稅費與鄉村治理之間的關系。第一，農村稅費是國家與農民對鄉村治理的共同需求。國 家對鄉村社會進行有效治理離不開公共產品與服務，而提供 公共產品與服務

4、的財政來源就是稅費。對國家來說，向農民 征收稅費是國家對鄉村治理所付出的成本之需，也體現了國 家對鄉村治理的有效性。對農民也是如此，農民提供了合理 的稅費，那么國家對鄉村的治理就會更有效，農民的獲益就 會更多，其生活質量與財產安全就能得到更大的保證，所以 農民對鄉村治理有天然的需求口。鄉村治理本身就是國家和 政府向農民提供的公共產品與服務，農民為了享受這份公共 產品與服務，就應該向國家無償繳納一定的稅費。由此看來， 農村稅費是國家與農民對鄉村治理的共同需求，兩者的利益 是一致的。第二，國家與農民在稅費征收的心態上迥異，這種迥異心 態只有達到了交叉均衡，此時的稅費征收才是最合理的，鄉 村治理才是

5、最有效的。從農民的角度看，向國家與政府繳納 稅費是法定義務，也是自身經濟利益的犧牲，但這種犧牲是 不可避免的，作為一個理性的農民，總是希望用最小的稅費 獲得最大限度的公共產品與服務；對國家而言，稅費是國家 財政收入的來源，是維系國家正常運轉的經濟基礎，但作為 一個理性的國家，不能僅僅考慮稅費的多寡，還需要考慮稅 費征收與農民經濟負擔之間的差距。因此，國家與農民對稅 費的承擔水平是兩條不同的發展曲線，只有當這兩條曲線達 到了交叉，才是二者的均衡點，此時才是鄉村治理的最佳狀 態。因為，這個均衡點反應的是國家與農民理性的一致，農 民愿意承擔稅費并服從管理，國家在這個點上能夠按照農民 的意愿提供最有效

6、的鄉村治理，提供最有效的公共產品與服 務。2典型國家農村稅費的基本狀況國外農民的稅費負擔主要是由“征稅”和“收費”組成，不同的 國家農村稅費結構不盡相同，稅種與收費的名目也不一樣。 般傾向是，發達國家農業稅種較少，稅率也較低，比較偏 重于服務性收費；發展中國家則是相反，其農業稅種較多， 但服務性收費偏少。2.1歐洲發達國家2.1.1英國(1)稅。目前，英國的農業人口僅占全國人口的3. 5%，其 農業稅種主要有3類：農業稅、地方稅及人頭稅。其中，只 有農業稅是全國性的稅種，但現在每年的稅收總收入僅占到 英國財政稅收的0.2% ,其他兩者皆是地方性稅種。地方稅 主要針對土地與房產而征收的財政稅，其

7、征稅額度一般是依 據土地或房產的租金來核算，各地有所差別，平均水平是1 英鎊(1英鎊約合9. 22元人民幣，2016)征收2便士，征收 比例比較低。在英國的很多農村地區，地方稅也是可以減免 的，依據1929年頒布的地方政府法規定，如新開墾的 荒地、皇家土地、教會土地等均可以申請減免稅額。此外， 為了減輕低收人家庭的經濟困難，1966年頒布的稅收法 中規定，家庭年收入剩余比重為家庭總收入的30%以下，可 以免征地方稅；剩余比重為30%”50% ,可以分期支付地方 稅，分期付款不計利息2。人頭稅是20世紀80年代初期康 沃爾郡率先增加的一個新稅種，隨后有克利夫蘭郡、漢普郡、諾丁漢郡等地方開始征收，

8、其征收對象是轄區內22歲以上 的農業人口，其稅額是個人年收入的5%10%o從一開始， 這個稅種就遭到了農民的反對，很多人認為是歷史的倒退， 而且稅額太重，執行起來也比較困難，對政府而言，征稅成 本太高，到了 1991年，英國政府宣布廢除康沃爾等郡實施 了近10年的人頭稅。從1991年至今，英國農民承擔的主要 稅種就是農業稅與地方稅了，沒有其他的新稅種。(2)費。毫無疑問，僅靠農業稅與地方稅是難以維持基層政 權的財政運轉及鄉村治理的需要，在英國政府提供的各種公 共產品與服務需要農民支付一定的費用。政府的收費項目較多，包括各種公共租金、水電費、通信費、交通費、娛樂費 等，政府則依據費用為農民提供住

9、宅、水電、交通、洗浴、 娛樂、土地使用等各種公共產品與服務。我們知道，英國雖 然是單一制國家，但地方自治是長久以來的傳統，因此各地農民繳納的費用會因服務的種類與質量不同而收費的標準也是有差異的其中只有少部分費用是屬于全國性的、由法律規定的，大部分費用則是地方政府依據服務需求自行規定 的。如此一來，地方政府向農民收取的各種服務性費用就成 為其財政收入的主要來源。對農民而言，稅費支出中，稅和 費的結構比例比較接近，但費的比例已經逐漸超過了稅的比 重(表1 b2.1.2法國(1)稅。法國沒有單獨的農業稅，包括在個人所得稅與社會 保障稅之中，農民的不動產及大宗動產均需要按照普通稅制 繳納賦稅。農民與其

10、他公民一樣，均是相同的納稅人，遵守 相同稅制及征收制度，如農產品稅與工業產品稅一并納入到 增值稅中，稅率也是相同的，都是20.7%3。但在實際操作 中，考慮到農產品的特殊性，實際征收的比例會低于工業產 品，一般為6. 9%左右。按照法國的法律，農業稅納入到增值稅中，在征收時可以減免，但考慮到農村政府的財政問題， 減免多少，相應的中央財政就補償多少；如果不減免，按照6.9%的比例來征收，政府通常會按年度給農民發放一定的稅收補貼。法國雖然沒有單獨的農業稅，但農民需要承擔地方稅，地 方稅可以說是法國農業稅制中唯一的針對農民開征的稅種。 目前，地方稅包括4個稅種，即耕地稅、開墾稅、居住稅及 營業稅，前

11、3種是向農民個人或家庭征收，營業稅是向農場 或農業經濟組織征收。按照法國稅法的相關規定，對于耕地 稅可以長期免征，對于開墾稅最長可免征10年，對于農業 經濟組織的農業稅，比如農業合作社，也可以長期免征。因 此，實際上法國農民承擔的地方稅只有居住稅一種了。(2)費。服務性收費是法國農民承擔的主要費用，這些服務 性收費主要由地方政府收取，也可以由提供公共產品與服務 的國有公司及公共、公益單位收取，主要包括通信、交通、 水電、郵政、生態環境治理等費用。通常，這些服務大都是 國有企業提供，帶有福利性質，收費一般比較低。因此，與 英國不同，費并不是農村政府的主要財政來源，在地方財政 收入來源的比例上，法

12、國的稅占的比重明顯較高，稅大于費 的特點比較明顯，但近年來，費的比例上升趨勢也較為突出 （表2b2.2亞洲發展中國家2.2.1韓國（1）稅。當前，韓國的農業稅較為復雜，主要農業稅稅種有 6種，其中所得稅與農業稅是農民承擔的主要稅種，這兩大稅種的開征起點較高，實行累進稅制，其具體的征稅基點及 相關稅率見表3o但按照韓國農業稅收相關法律，對農民的所得稅符合法定 條件的可以免征，具體條件為：第一，稻田的租賃收入。第 二，低于政府規定的飼養家禽的數額所獲得收入。第三，以 家庭為單位從事農業副業，主要是養殖項目，但年收入低于 1 500萬韓元（100韓元約合0. 55元人民幣，2016 ）的。 此外，農

13、業稅征收比較廣泛，承擔主體主要有3類人：一是 租種他人耕地的農民。二是農業耕地或農場的合伙人。三是 自行耕種土地的農民或農業總收入超過其年收入一半的兼 業農民4。農業稅實施的也是累進稅制，開征基點要高于所 得稅，其具體征收基點及稅率見表4。而居民稅、土地綜合稅、教育附加稅及農村發展附加稅是 韓國農民承擔的另外4種稅，但相對所得稅與農業稅而言， 這4種稅的起征點都不高，稅基也不大，稅率也比較低，如3 000萬韓元收益的土地綜合稅稅率僅為0. 3% ,雖然也是 累進稅制，但最高的超過60億韓元的也不過是5%o可見, 這4種稅基本上是屬于輔助性稅種，對農民而言沒有太大的 負擔。雖然，韓國農業稅收的種

14、類較多，但其起征點比較高，總 體來看，農民稅收負擔不重。2013年，韓國的農業稅收占 地方財政收入的37%左右，同期的法國卻占到了 46%。(2)費。韓國農民向地方政府繳納的費為村莊集資及各種服 務性收費。村莊集資主要是在新村運動時期政府向農民收取 的一項重要費用，但隨著農民的基礎設施建設及公益事業的 完成，現在村莊集資比較少，僅占據地方財政收入的5%左 右。韓國農村的服務性收費與城市的服務性收費基本一致, 主要是水電、通信、郵政、土地改良等，這些也具有福利性 質，收費較低。從整體來看，在20世紀80年代以前一直是 費大于稅，到了 90年代，稅在地方財政中占據的比例就已 經超過了費，到現在更是

15、如此，地方財政收入主要靠所得稅 與農業稅。2.2.2印度印度農村稅收中，農民承擔的稅種較多，不同層級的潘查 亞特（即地方村社組織，原意為五人長老會，相當于中國的 組長、村長）都有征稅的權力。由于印度農村地區普遍比較 貧困，雖然法律賦予村潘查亞特征稅權及開征新稅權，但為 了避免與農民矛盾激化，大多數潘查亞特都不愿意過多使用 這些權力，在稅收種類上也比較少，一般來說有房屋稅、農 業稅、土地稅等種類，稅率也很低，因此，農業稅收占基層 政權財政收入的比重不高。另外，在稅制上也是彈性的，農 民可以分期付稅，其中土地稅的數額如果超過了當年家庭收 入的15% ,可以分兩年付清5。從整體上看，印度農民雖然 繳

16、納的稅收種類多，但實際執行的時候，很多稅種無法征收, 直以來，稅收收入總量不多。在收費中，不同層級的潘查亞特依據其提供服務質量及標 準也可以依照相關法律向農民收取服務費，主要包括市場 費、停車費、屠宰費、垃圾費等，收費的大部分項目是涉及 農民的日常生活，而且有很多費用是臨時性的，費用的多少 并不固定，總體數額較小。通過分析上述4國農村基本稅費的結構狀況可知：第一, 農民稅費是地方政府主要財政收入的來源，也是農民承擔的 法定義務之一。第二，各國均有針對農民的免稅法律及規定。第三，發達國家一般注重費的收取，發展中國家一般注重稅 的征收。3典型國家鄉村治理的財政基礎對鄉村治理、為鄉村提供公共產品與服

17、務大多數情況下是 農村地方政府，其財政收入就直接成為鄉村治理的財政基 礎。其收入有3部分來源：農業稅收、政府服務性收費及上 級財政撥款，但從其比重看，發達國家與發展中國家有所差 別，同一個國家不同的歷史時期也有所差別。3.1農業稅收作為鄉村治理財政基礎的農業稅收主要是由農業稅與地方 稅構成，在英國，雖然農業稅收在農民稅費支出結構中的比 例有所下降，但還是占較大部分；在法國，雖然沒有農業稅, 但作為所得稅及社會保障稅的一部分，還要專門針對農民開 征地方稅，其稅收收入成為地方財政的一大部分，超過了英 國；在韓國，20世紀70年代以前，費占稅費中的大部分， 但自新村運動結束到現在，農業稅收成為了農民

18、稅費支出的 大部分，也是地方財政收入的主要來源；在印度，由于農民 普遍比較貧困，稅收種類雖多，但征收的范圍不固定及稅率 變化較大，農業稅收只占其地方財政收入的10%左右。由此 可見，除了印度外，其他3國的農業稅收均是鄉村治理財政 基礎的主要來源之一，各國政府在稅收征管上完全法定化。3.2政府的服務性收費政府的服務性收費是鄉村治理財政基礎的另外一個來源, 服務性收費地方色彩濃厚，不同國家提供的公共產品與服務的性質與種類不同，經濟發展水平也不一致，因此在服務性 收費的項目及標準上也有很大的差別。整體來看，發達國家 服務性收費對鄉村治理比較重要，在地方財政中的份額也較 大，比如英國；雖然法國服務性收

19、費還沒有超過稅收，但近 些年的增長勢頭也很明顯。而發展中國家在鄉村治理過程 中，政府提供的服務相對少些，因此收費水平不高，即便是 韓國，已經接近發達國家水平，但費的水平仍然較低；印度 農村實行的是農村公社制度，各級潘查亞特在服務中收費名 目多，但數額不大，多是臨時性收費。從整體來看，發達國家稅費水平較為持平，而且服務性收 費已經逐步超過了稅收。但發展中國家，由于以前收費并不 規范，隨著“費改稅”的推行，政府收費大為減少，費在稅費 結構中比例不高。3.3財政撥款財政撥款，也稱財政轉移支付，通常是指上級政府對下級 政府的財政轉移支付，作為鄉村治理財政基礎的來源，通常 是中央財政對地方財政的轉移支付

20、。在英國，其中央財政撥款，分為專項撥款、補貼撥款及基 本建設撥款3種。前兩種主要是針對基層政府需要完成某項 工程及某個項目給予一定的補助，對撥款的用途有嚴格的限 定。英國的這兩項撥款中大部分是針對農業稅收補助的撥 款，占到其總撥款的80%以上，而且是一次支付6。由于法 律規定對農業稅收減免較多，稅收補助撥款也就成為地方財 政收入的一個重要來源。英國的財政撥款制度歷史悠久，至 今有150多年的歷史，隨著農業稅收收入在地方財政收入中 的比例不斷下降，財政撥款所占的比例也越來越大。在法國，中央政府的財政撥款主要有4種形式：一是一般 性補助，這種補助每有任何附加條件，按照各地農村的人口、 稅收狀況來確

21、定，地方政府可以自行安排補助的用途。二是 專項補助撥款，這種撥款主要用于地方政府興修某項工程給 予的補助，比如在農村興修水利，而且需要地方政府與中央 政府簽訂合同，明確撥款的用途及雙方的權利義務關系。三 是中央通過退稅的方式來支持一些地區的農業產業發展，比 如法國針對波爾多的葡萄及葡萄酒產業就通常實施退稅補 助。四是中央財政對于貧困農民或無力納稅的農業經濟組織 實施的轉移支付。財政撥款也是法國基層政府的一項重要收 入來源，通常占到總收入的30%左右。韓國的財政撥款也較多，主要是一般性財政撥款占大部分， 專項性的財政撥款較少。印度農村地方政府的收入基本上是完全依靠上級政府的財 政撥款，主要是聯邦

22、財政及各邦政府的撥款，這兩部分撥款基本上占到地方財政收入的80% - 90% ,主要有3種形式： 一是退稅補助，即各級潘查亞特征收的稅收除了提留的那部 分,其他的均返回給地方政府。二是財政補助，針對扶貧、 工程項目、公益事業撥給地方政府的撥款。三是激勵金，是依據各地農業稅收征收情況、各地農業經濟發展狀況，中央 政府為了鼓勵農村發展而進行的轉移支付7。這3部分財政 撥款，地方政府均可以自行安排使用，用于發展農業生產、 興修水利、發展農村教育等。總之，不管是發達國家還是發展中國家，財政撥款在農村 地方政府的財政收入中占了較大的比例，是鄉村治理財政基 礎的一項重要來源，但各國由于稅費結構的差異，財政

23、撥款 的支持力度有所不同，具體見表5。4.1總體績效從表5可以看出，財政撥款成為各國鄉村治理財政基礎的 一個重要來源，即便是最低的法國，財政撥款也接近30% , 成為僅次于農業稅收的鄉村治理財政基礎的第二來源，其他3國財政撥款的比例更高，甚至成為鄉村治理財政基礎的最主要來源，尤其是印度。與此相對應的是，財政撥款得過多, 導致農村稅費與鄉村治理制度安排上會出現不相適應性。整 體比較來看，法國更為合理一些，其他3國在鄉村治理過程 中，對中央財政依賴過高，由此說明，鄉村治理效果對上級 政府依賴過大，自主性不高，在鄉村治理制度的安排上可能 會缺乏靈活性及自主性。4.2現實動向從上述績效分析中可以看出一

24、些問題，這些問題已經引起了有關國家的重視，隨著經濟社會的發展，鄉村對公共產品 與服務的需求更大，如何合理安排本國的農村稅費與鄉村治 理互動的制度很重要，目前，這些國家已經開始啟動農村稅 費制度改革，著重稅費結構調整的改革。稅費結構調整對于重新安排鄉村治理的財政基礎有很大的 影響，但發達國家與發展中國家的改革方面不一樣，發達國 家比較傾向于“稅改費”,發展中國家則比較傾向于“費改稅”。 因為在基礎設施較為完備的發達國家，現階段的鄉村治理主 要是為農民提供多樣化個性化的服務，其公共產品與服務的 質量本身就比較高，實行“稅改費”,方面可以體現“誰受用 誰付費”的原則，能夠最大限度地滿足農民對公共產品

25、與服務 的個性化需求；另一方面也能夠促使政府的職能向公共產品 與服務轉化，體現了政府與農民之間的對等原則，能夠提升 其農村稅費與鄉村治理的適應性程度。而對發展中國家來 說，目前農村的基礎設施還比較薄弱，公共產品與服務的質 量與標準也不高，現階段鄉村治理的首要任務是改善基礎設 施條件及提高公共產品與服務質量，推進農業和農村現代 化。因此，其實行的“費改稅”，是為了保證國家對社會資源 的總體組織動員與統一攝取，保證地方財政基礎的集中，從 而能夠提升地方政府在鄉村治理任務中的資金使用率，保證 了農村稅費結構與鄉村治理的適應性程度。5結論與啟示5.1結論第一，無論是發達國家還是發展中國家，農村稅費是鄉

26、村 治理的財政基礎，影響著鄉村治理的效果。第二，農村稅費 的產生及征收是國家與農民的共同需要，農村稅費在一定程 度上體現了與鄉村治理的對價交換。第三，國家與農民在稅 費的目標上不盡相同，但二者只要達到了均衡點，這樣既滿 足了鄉村治理的效率與公平，又滿足了農民的需求，唯有如 此，兩者在互動績效上才會更加地適應。5.2啟示中國農村的稅費改革從2001年試點，2006年全面展開， 在過去的10年時間內確實取得了較大的成效，農民的負擔 大為減輕，稅費改革的目標基本實現。但是也應該看到，稅 費改革走到現在，由于事業性、服務性收費的取消，全國多 地出現了鄉村治理的困境，基層政權難以運轉的局面。當前 中國農

27、村財政收入基本上是依靠上級政府撥款及中央財政 轉移支付，這兩部分的收入來源各占40%左右，另外20% 的財政收入是來自于農村集體經濟的營利性收入，如村辦企 業的盈利8。當然，對于廣大中西部地區農村而言，沒有村 級營利性收入，為了應對農民對公共產品及服務的需求，只 能向銀行貸款，由此使得很多村莊陷入了債務危機中9。因 此,面對農村稅費改革后的財政及鄉村治理困境，中國可以 借鑒國外農村稅費與鄉村治理的制度安排，為深化中國農村 稅費改革提供一些有益的啟示。(1) 改變當前稅費改革的價值取向。中國農村稅費改革的出 發點是減輕農民經濟負擔，通過減負來緩解國家與農民之間 的矛盾，達到社會的和諧穩定。但是，

28、在減輕農民負擔的同 時，也弱化了鄉村治理的財政基礎，導致了公共產品與服務 的質量下降，部分農村基層政權出現了恢色化”乃至“黑色化” 的局面，反而疏遠了農民與國家的距離10o因此，在稅費 改革的價值取向上要改變，不能認為稅費越少對農民就是越 有利，而是應該確立一個合理的稅費比例和機制，在鄉村治 理財政基礎、鄉村治理效果及農民負擔上要達成平衡。(2) 增加中央政府的財政撥款。當前稅費改革造成的基層政 權財政困難，中國農村地區本來基礎就比較薄弱，農業基礎 設施就比較落后，農民對公共產品與服務的需求愿望強烈， 現在的稅費改革在很大程度上使得這一問題雪上加霜11o 當前解決這一問題的對策，就是增加中央財政的轉移支付， 尤其是一般的財政轉移支