1、淺論行政立法中公眾參與征求意見的保障內容摘要：行政立法的核心和精施是公眾參與，只有飽含公眾參與的行政立法，才具有價值，才 能發揮其調整社會關系的作用。我國行政立法公眾參與征求意見屮存在一些問題，如征求 意見程序規定不完善，行政機關忽視公眾參與征求意見的重要性，公眾參與征求意見的意 識有待提高，廣度和深度有限等。要解決上述問題應當從專門立法、立法準備等方面著手, 充分利用現代網絡技術，提高公眾參與征求意見的信心和熱情。關鍵詞：行政立法公眾參與征求意見保障立法，是指特定國家機關依照一定程序制定或者認可反映國家和人民意志，并以國家 強制力保證實施的行為規范的活動。行政立法，通常是指國家行政機關依照法

2、定權限和程 序制定行政法規、規章和起草法律草案、地方性法規草案的活動。現代行政立法的概念， 起始于19世紀末期的西方國家，為了防止和消除自由商品經濟帶來的無政府狀態的種種弊 端，彌補議會立法的局限性和過于原則的不足，只能由政府通過行政立法，制定具體的實 施細則，白此西方國家行政立法不斷發展和強化。一、我國行政立法的背景與現狀我國的行政立法是口 1982年憲法開始的，發展成熟于2000年的立法法。上述 有關法律確立了我國社會主義法制統一原則下的多層次立法體制，明確了行政立法在我國 社會主義法制建設中舉足輕垂的地位和作用。我國z所以賦予有關行政機關立法權，主要 是為了適應經濟社會快速發展、改革開放

3、和建立社會主義市場經濟體制的需要，同時也考 慮到我國地域廣大，各地經濟社會發展水平很不和同的實際情況。自政府獲得行政立法權 以來，國務院及其部門和有立法權的地方政府適應經濟社會發展和行政管理的實際需耍， 嚴格按照法定權限和程序制定了大量行政法規和規章，行政立法工作収得了巨大成就。隨著行政立法的日益深入，立法領域的不斷擴展，各種問題也日益凸顯。如行政機關 越權立法，行政立法缺乏正當法律程序，行政立法權力控制與監督不足，行政立法的科學 性、民主性、公正性、公開性不夠，行政立法審查及責任追究缺乏制度保障等等，從而導 致行政機關立法的隨意性、不公止性、不公開性。由于我國行政立法程序不完善，一些行 政機

4、關利用行政立法的機會任意擴人本部門權力、限制公民權利，隨便增加人民負擔，部 門利益法制化。造成這些問題的核心就是行政立法缺乏公眾參與，而這恰恰是行政立法的 核心和精髓。只有飽含公眾參與的行政立法，才具有價值，才能發揮其調整社會關系的作 用。二、行政立法公眾參與征求意見中存在的問題立法法第五十八條規定，行政法規在起草過程屮，應當廣泛聽取有關機關、組織 和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。座談會、論證會、 聽證會都是公眾參與征求意見的形式，屬于立法程序的一個最垂要的環節。在征求意見方 面，我國行政立法存在諸多問題：（一）征求意見程序規定不完善首先，行政法規制泄程序條例、

5、規章制定程序條例都規定了行政法規、規章草案 向社會公開征求意見的內容，但是卻都沒有明確具體范i韋i,行政機關的自由裁量權太大。 其次，公眾對行政法規、規章草案提岀的意見如何提交，行政機關如何受理、處理、反饋 公眾提出的意見以及征求意見的時限等均未作具體規定。再次，聽證會作為最有保障的征 求意見方式，行政機關只是“可以采取”，且沒有嚴格的范圍、程序的規定，公眾參與征求 意見的權利未得到應有的確認和保障，處于一種不確定的狀態。(-)行政機關忽視公眾參與征求意見的重要性我國行政機關長期以來奉行“效率優先”，并將這種行政管理的價值選擇適用于行政立 法，忽視了公平正義的法律價值取向。經常會出現不進行充分

6、的立法調查研究，為了實現 領導意志而立法；為了片面追求立法進度，縮短公民參與征求意見的時間；因為聽證程序 嚴格或者以公民法律索質不高為名，拒絕開聽證會或是將聽證會變成“聽證秀”等等。不 自覺地進行“單邊立法”，導致權利義務配置不平衡，部分或全部剝奪了公民的正當參與權 施加于行政相對方，損害了民主立法的基本原則。(三)公眾參與征求意見的意識有待提高，廣度和深度有限我國幾千年的專制歷史，公眾的民主意識淡薄，口古就有“餓死不作賊，氣死不告狀” 的傳統。雖然隨著我國社會主義法制建設日益完善，公眾法治意識不斷増強，但是真正參 與到立法過程中的公眾少之乂少。由于立法參與對專業知識、法律知識的要求較高，那些

7、 迫切需要表達訴求的弱勢群體，受教育水平、經濟能力所限，只能“望法興嘆”。真正積極 參與立法，尤其是行政立法的，人都是社會的“精英階層”，從而使立法界化服務于小團體 的利益。就像有的學者指出的那樣：“普通百姓完全外在于立法過程的結果只能是法律的界 化和百姓對法律的陌生與麻木o "三、行政立法公眾參與征求意見的保障要解決上述公眾參與征求意見的問題，實現行政立法的公開和民主，保障社會公眾的 參與權，應當從以下兒個方面考慮：(-)對公眾參與征求意見立法立法法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例都有原則規定，亟需將 這些原則細化、補充，通過立法深化保障公眾參與征求意見的權利，明確向社會公

8、開征求 意見的法規、規章范i韋i,公眾參與征求意見的形式、時限及相關權利義務，行政機關接收、 處理、反饋、公布公眾意見的程序、相關權利義務及責任追究，征求意見方式的選擇(尤 其確定應當采取聽證會的法規規章)，座談會、聽證會、論證會的參加人員及相關程序規定 等。通過立法，使公眾參與征求意見方式規范、渠道暢通，是行政機關的“軟義務”變成 法定職責，使法規規章草案盡可能全而的反映社會各界的不同意見，最終保證行政立法公眾參與征求意見的客觀、公正、公開。（-）在行政立法的準備階段公開征求意見立法準備，一般指在提出法案前所進行的有關立法活動，是為正式立法奠定基礎的活 動，是整個立法過程中的第一個環節。它的

9、最終結果直接為進入下一階段的立法運作過程 服務，是整個立法過程的奠基石。在法治化發達的國家，法案提交立法機關或立法主體審 議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正決定該法案能否正式成為法，因 為能否成為法，在立法準備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了。耍充分保障公眾參 與行政立法，應當將征求意見發展到立法準備階段，即向社會各界表達立法意向，收集各 界的利益訴求，從而從法規規章產生階段就能契合公眾的愿望，收到事半功倍的效果。（三）充分利用網絡搭建征求意見的平臺立法民主包括立法的實質民主和形式民主。立法形式民主即“人民通過怎樣的形式行 使立法權并在所立之法中表達意愿和實現民權，立法者怎

10、樣在立法過程中貫注人民民主的 精神和實踐立法民主的思想”。形式民主是實質民主的載體，是立法民主的運作方式及外部 形態，形式民主是實現立法民主的保障。立法形式民主需要通過各種手段實現，互聯網絡 的出現為公民參與立法過程提供了方便快捷的方式。通過網絡形式公開征求議案，可以使 立法程序公開、透明，立法技術擁有強人的科學技術支撐，并提供最人量的立法信息。目 前，全國大都城市都建立了各自的法制信息網站，并通過各自網站將一些重要的法規規章 公開征求意見，呈現出很好的發展趨勢。但是各地法制網站知名度有限，點擊率不高，造 成上網征求意見的法規規章“無人問津”。因此，應當組織各地法制網站鏈接，進一步完善 網站版

11、面設計，及時更新內容，并適當通過其他媒體方式進行宣傳，擴大法制網站的知名 度，真正成為老百姓反饋立法意見的第一平臺。（四）通過多種形式捉高公眾參與征求意見的信心和熱情隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的逐步推進，我國的民主化進程不斷加快，公 民的政治熱情有所提高，民主參與意識人人增強。在目前國家對公眾參與征求意見沒有專 門立法的形勢下，應當通過多種形式進一步提高公眾參與的信心和熱情。如對公眾提岀的 意見采納情況向社會公布或者書面反饋，對那些給法規規章提出建設性意見的單位和個人 給予物質獎勵，對多次提出建設性意見的特聘其為行政立法顧問或宣傳員等，使越來越多 的公眾關心立法，不僅敢于拿起法律武器維權，而且通過提出立法建議的形式參與、影響 立法，努力把正當的個人既得權益變成寫在法律條款上的“權利”，讓行政立法真正成為體 現人民意志和利益的“陽光立法”。正如英國的一句格言所說的那樣，“正義必須得到伸張, 而且必須眼看著伸張”。行政立法過程的公眾參與征求意見，必須建立在多維視野之上，必須從觀念上和體制 上承認利益的多樣性、價值的多元性乃至民主的多維性。要從根本上保障公眾參與征求意 見的權利還有很長一段路要走，而我們正在路上。參考文獻：1. 曹康泰，加強政府立法工作