1、  提升績效視角的出口退稅政策問題研究(1)   摘要：我國出口退稅政策自1985年實施以來，歷經4次調整，但當前的出口退稅政策在決策機制、對產業結構升級引導作用、中央與地方出口退稅負擔等方面依然存在問題并帶來貿易摩擦增多、貿易結構與產業結構升級難以實現等后果，因此為提高政策績效，亟待從完善出口退稅決策機制、實施差別性出口退稅政策等方面進行出口退稅機制的進一步改革。    關鍵詞：出口退稅、問題、績效、建議 出口退稅是一個國家或地區對已報送離境的出口貨物，由稅務機關將其在出口前的生產和流通環節已經繳納的增

2、值稅或消費稅等稅款退還給出口企業的一種制度。長期以來，出口退稅對擴大我國的商品出口、增加外匯收入、增加就業等起到了非常重要的作用。我國現行的出口退稅政策是1985 年建立的。自1985 年以來, 我國出口退稅政策共進行過三次調整。自2004 年1 月1 日起, 我國又對出口退稅政策進行了一次結構性調整 1。雖然幾次調整使得我國出口退稅政策的實施效果在改善，但與此同時，我國出口退稅制度在實行的過程中仍然存在著問題，這些問題已經或正在影響著我國的出口貿易和經濟發展。探討這些問題并找出解決的辦法，從而提高出口退稅政策的運

3、行績效是十分必要的。本文將主要探討了我國現行的出口退稅政策存在的問題并提出相應的提高出口退稅政策運行績效的思路。    一、我國現行的出口退稅政策存在的問題2004年改革后的出口退稅政策仍存在問題并帶來貿易摩擦增多、延緩貿易結構和產業結構轉型、部分地區出口積極性受到制約等后果。    （一）出口退稅政策缺乏長遠規劃和連貫性我國的出口退稅政策的制訂缺乏長遠規劃和連貫性。以汽油和石腦油的出口退稅政策為例，如表1所示，在2005年9月1日至2006年3月14日的半年時間內，對此兩項商品的出口退稅政策共實施了3次變動。在2

4、005年世界石油價格大幅上升而國內汽油市場出現和國際市場價格倒掛現象，不少石油加工企業為獲取更大利潤而爭相出口汽油，從而引發國內部分地區因汽油市場供應不足產生“油荒”現象的形勢下，為增加國內市場供應，中國政府自2005年9月1日開始中止了汽油和石腦油分別享受的11和13的出口退稅。但在國際石油價格沒有明顯回落，地區沖突和國際政治影響石油價格的因素沒有徹底消除的情況下，短短4個月后2006年1月1日起中國恢復了汽油和石腦油的出口退稅，出口退稅率與2005年相同。中國是石油進口大國，國內每年50%左右的石油需要進口，并且國內油價低于國際市場價格，在這種情況下，如果政策依然堅持出口退稅，等于是在鼓勵

5、石油加工企業的出口，而石油加工企業出口的增加，必然會嚴重影響到國內石油市場供求和價格的穩定。在國際油價依然處于歷史高位之時，政策應該是以保持國內石油市場供求和價格的穩定為主，此時恢復汽油和石腦油的出口退稅顯然有些不合時宜。由于國際油價持續高位運行，自2006年3月14日起，財政部、國家稅務總局又暫停了汽油和石腦油的出口退稅政策。這樣，從2005年9月到2006年3月的半年時間里我國汽油和石腦油的出口退稅政策就經歷了3次變動，這種政策的非連貫性必然會對企業的生產經營和出口帶來不利的影響。表1     中國汽油、石腦油出口退稅政策變動（2005年9

6、月至2006年3月）    時間                    政策2005年9月1日 中止汽油（11%）、石腦油（13%）的出口退稅2006年1月1日 恢復汽油（11%）、石腦油（13%）的出口退稅2006年3月14日 暫停汽油、石腦油的出口退稅    （二）出口退稅政策對貿易結構、產業結構調整的引導作用不強并加劇了貿

7、易摩擦。目前我國出口退稅政策依然主要集中在一些如紡織等勞動密集型產業和鋼鐵等資源消耗型產業中，這些產業缺乏科技含量和技術創新，主要是以勞動力的低成本為競爭優勢，對價格非常敏感，低價格是這些企業在國際上競爭的“法寶”。而出口退稅的政策會使這些企業的出口成本下降，必然導致企業更加依賴于低價競銷，從而引發國際貿易摩擦與爭端。雖然2004年的出口退稅政策對紡織等勞動密集型產業的出口退稅率由17%降為13%，且2006年9月14日的新政策將紡織品的出口退稅率由13%降至11%。但企業仍然可以通過降低勞動力成本或偷稅漏稅等方式來消化，所以2004年的出口退稅政策的出臺沒有能減少這些行業的出口量，并導致了國

8、際貿易爭端的加劇，如中美和中歐的紡織品貿易爭端。而2006年新政的出臺是否能減少紡織品出口還有待觀察。    （三）普遍適應性的出口退稅政策使部分企業過度追求短期利潤，導致貿易結構向高附加值、高技術含量轉變的目標難以實現。在國家的出口退稅優惠政策鼓勵下,生產型的企業具有極大的出口積極性,但是普遍適應性的出口退稅政策使勞動密集產品和資源消耗型產品的生產企業缺乏技術創新的投入動力，只是滿足于當前低層次產業結構下的產品出口，以賺取國家的出口退稅補貼，以出口退稅的稅款作為企業贏利的目標，這樣就導致企業單純的追求生產規模的擴大，以得到更多的出口退稅，相反如果實施技

9、術創新必然會進行較大的投入，增加企業產品的成本，從而影響了企業產品的競爭力。由于市場競爭激烈，行業的利潤率普遍不高，很多行業的利潤率還不到10%，而2006年新政中紡織行業等行業11%的出口退稅率對企業還是有相當的吸引力的，這樣也使得企業進行技術創新的動力不足，轉而以出口退稅的稅款作為企業贏利的目標，在低附加值、低技術含量的商品結構基礎上擴大生產和出口規模，企業短期行為較為明顯。這樣雖然國家的外匯收入大幅增加,但產品的國際市場競爭力并沒有提高，貿易結構向高附加值、高技術含量商品為主轉變的目標未能實現，并且在低層次競爭下還出現了部分產品出口利潤逐年下降的趨勢。   

10、 （四）出口騙退稅屢禁不止，造成國家財政收入流失。出口騙退稅是以假報出口或以其他欺騙手段騙取出口退稅的犯罪活動。自實行出口退稅政策以來，我國已出現過多次出口騙稅犯罪高潮，給國家帶來巨大的損失。出口退稅一方面鼓勵了我國的外貿出口，但同時也誘發了大量騙稅犯罪。高額的出口退稅率遠遠超過各行業的平均利潤率，騙取退稅比正常經營企業更能賺錢，對于一些不法商人，出口退稅制度具有極強的誘惑力，而且通常犯罪成本不高，監管也存在不少漏洞，給不法商人提供了騙稅機會，從而致使國家財政收入大量流失。我國目前因出口退稅政策導致的出口騙退稅案件層出不窮，屢禁不止，雖然國家也采取多種形式的防騙措施，但總是收效甚微。

11、出口騙退稅多以假報出口為手段實施，騙稅分子千方百計制造出口貨物的假象，欺騙海關、外匯管理局及稅務等有關部門，進行詐騙。而且騙稅有愈演愈烈之勢，騙稅手段也更加隱蔽，如目前的低值高報、以少報多等手段，還有將申報出口的商品通過境外的第三者或在海上轉一圈再運回內地騙取出口退稅。這些騙稅手段具有形式上的合法性，電子信息齊全，因而防范起來更加困難。    （五）現行出口退稅政策會形成地方財政出口退稅負擔的不平衡，可能會影響部分地區出口的積極性。目前我國實行出口退稅由中央和地方財政對超出基數一定的比例按“92.5：7.5”進行分擔的機制，這樣地方財政支出會隨出口量的增

12、長而增加,即出口增加越多、則財政支出增量就越大。因此有可能地方政府為了減緩財政支出的壓力,可能會采取相應措施控制外貿出口的增長。而且當本地企業在異地采購產品用于本地出口時,則異地采購產品的增值稅由異地政府收取，而7.5%的出口退稅卻要由本地政府承擔，這樣就使地區間財政負擔不平衡，由于西部地區是凈貨源流出地，東部地區為凈貨源流入地，東部地區負擔退稅也就較西部地區多。從實際情況看，2004年全國出口總額為5934億美元，各省市出口狀況極不均衡。其中廣東出口占全國出口的比例為37%，江蘇、上海、浙江、山東、福建、天津、北京、遼寧等八省市的出口占全國出口的比重為55.25%，其他21個省市的出口比例僅

13、為7.75%。而目前地方出口退稅負擔率雖然已下調到7.5%，但對出口規模大的地方而言,仍然形成了較大的財政負擔，從而可能導致地方保護主義的盛行，國內市場分割，并降低了地方政府支持出口的積極性。例如無錫市惠山區70至80的出口產品是從外地采購的，外購產品的增值稅交給了外地政府，但7.5的退稅由出口地政府負擔，也就是說無錫地稅沒有從該商品的出口中得到任何稅收，卻要付出退稅資金。因此出口地政府普遍不支持出口企業從外地購料加工，不歡迎外購產品在本地出口，也不鼓勵流通型外貿企業的新設和發展。一方面地方政府希望外貿出口持續快速增長，以此創造更多的就業崗位、拉動地方經濟發展；另一方面又擔心過快的出口增長會加

14、重地方財政負擔、甚至超過當地財政的承受能力。因此，一些經濟落后財政困難的地方不得不在擴大出口與地方財政承受能力之間左右為難，從而影響了地方出口的積極性1。此外，由于存在一些非市場行為的干擾因素，如地方保護主義等等，對出口退稅政策的實行帶來了一些負面影響。在地方保護主義下，一些地方為發展本地經濟，片面追求政績而盲目進行重復建設，導致部分行業產能嚴重過剩，只能以低價竟相出口，由于有出口退稅和地方保護，產能過剩的情況不能得到有效的遏制，從而形成了惡性循環。    二、提高出口退稅政策實施績效的相關建議    出口是目前我

15、國經濟增長的重要引擎之一，直接關系到我國的經濟發展、就業等各個方面，所以出口政策的制定是國家經濟政策的重點。針對目前我國出口退稅政策存在的一些問題，可以采取以下的一些對策。    （一）建立有效的出口退稅政策決策機制出口退稅政策是影響一國出口貿易的主要政策之一，會對一國的出口總量及結構產生較大的作用，并帶來經濟發展、就業等各個方面的變化，所以科學有效的出口退稅政策決策機制的建立相當重要。目前我國的出口退稅主要決策部門是國家稅務總局、財政部等政府部門，而缺少一個專門的出口退稅研究及決策機構，我們認為，出口退稅政策的決策是一個跨行業、跨部門且牽涉面很廣的決策

16、，大到需要有國際和國內的政治、經濟發展、國際貿易等的全面祥盡研究，小到對行業的深刻分析、對區域經濟、對企業研究，其中涉及的方方面面的因素很多，所以需要有一個部門或者組織來牽頭進行研究并提供決策建議和依據。同時，出口退稅政策實施效果的反饋與調整機制的建立也具重要意義。如可以集合各個部門和行業的專家以及相關人士成立一個組織，定期或者不定期的舉行一些聯席會議，對目前出口退稅政策所帶來的一些影響等問題進行交流，并對國際貿易爭端和一些新的發展趨勢進行討論，提出相關的政策建議，以供決策部門參考。此外，出口退稅政策要盡量保持連貫性與穩定性，使得企業對經營前景持有穩定預期，以保證企業生產經營的正常發展。

17、60;   （二）實施差別性的出口退稅政策以鼓勵出口產品結構的調整，促進產業結構升級。雖然2004年出口退稅政策對紡織等勞動密集型行業降低出口退稅由17%至13%，提高了it等行業的出口退稅率，對出口產品結構起到了一定的作用。但我國的出口產品結構卻始終停留在低端產品上，高附加值、高技術含量的產品在出口總量中比重仍較低。這說明我國的出口退稅政策對出口產品結構的調整的推動作用并未充分發揮，國家出口退稅政策應進一步突出其對不同產業的扶持與抑制的差別性，以發揮其對貿易結構和產業結構升級的推動作用。一是對不同要素密集型的產業實行不同的退稅政策 2，如勞動密集型和資

18、源消耗型等行業應逐步降低其出口退稅率，甚至取消，因為勞動密集型行業由于竟相低價出口容易引發國際貿易爭端，同時資源消耗型行業產品的大量出口不利于工業生產的穩定和經濟的持續發展。而對高技術密集型的產業和高附加值產品的出口給予特別優惠，提高出口退稅率，提高出口產品在國際市場上的競爭力。二是對產業關聯度大的行業實施出口退稅扶持政策，因為產業關聯度大的行業由于具有較強的前后向連鎖效應，對相關聯產業會有較強的帶動作用，對其大力扶持會起到較大的輻射作用，對整個相關行業的發展都會起到積極的影響，具有“一榮俱榮”的特點，所以應該是出口退稅政策的扶持重點之一。    （三）

19、堅決打擊騙取出口退稅行為，規范出口秩序。騙取出口退稅現象產生的原因主要是由于我國當前出口退稅征、退分離，稅收管理技術落后以及退稅騙子法制意識淡薄所致。我國的征稅機關和退稅機關長期分離，導致了監督和協調不統一，使得征稅機關在管理可以用來作為退稅憑證的增值稅專用發票方面的責任心下降，從而為大量的虛開增值稅發票提供了漏洞，另外我國稅務管理技術落后，目前全國計算機聯網尚未實現，使征稅和退稅機關之間，退稅機關和海關之間信息交換難以對稱和快捷，這就為騙稅打開了方便之門。因此改革征、退稅分離，加強部門之間的協調和相互監督是遏制騙稅犯罪的關鍵。目前可采取以下措施：一是盡快實現全國計算機聯網，建立起全國綜合信息

20、庫和納稅申報的電算化稽核制度，使“征、退、管”有機結合起來，從而有效防止出口騙稅現象。二是征、退統一，實行出口退稅“誰征收、誰退還”的辦法，即出口企業出口前一環節的征稅機關也是退稅機關。三是健全出口退稅的法律體系，提高刑法措施以增加犯罪成本，給犯罪分子以強大的威懾作用。    （四）解決中央和地方出口退稅分擔問題的思路一是可以考慮出口退稅由中央負擔。從國際經驗看增值稅在絕大多數國家都是中央稅，因而出口退稅也由中央負擔，這是最為成熟、穩定的出口退稅體制。它有利于增值稅“中性”作用的發揮，能夠最大限度地促進經濟增長，應當將其作為我國出口退稅及財政體制改革的目標模式。但這一思路涉及中央與地方利益關系的調整，由于目前增值稅是中央和地方共享，所以改革的難度與阻力較大。二是可以考慮實行“先退稅，后分成”模式。從保持現行分享稅制的穩定性考慮，可以借鑒德國的經驗。德國與我國一樣增值稅是中央政府和地方政府的共享稅，以此為前提實行出口退稅。德國是“先退稅，后分成”的模式，是在中央政府和地方政府之間