1、  淺談契約規(guī)制下政府審計“屢審屢犯”問題研究   摘 要從契約規(guī)制視角構(gòu)建了“屢審屢犯”模型，通過中央政府與各職能部門之間不同的締約理論模型分析“屢審屢犯”產(chǎn)生的根源、政府審計起作用的路徑以及政府采購穩(wěn)定契約的作用機制后發(fā)現(xiàn)，中央政府僅依靠預(yù)算機制無法有效規(guī)范職能部門的行為，在某些極端情況下職能部門甚至?xí)霈F(xiàn)追求高違規(guī)收益的現(xiàn)象；在責(zé)任追究機制不健全的情況下，政府審計更重要的作用表現(xiàn)在審計結(jié)果公告上，通過“聲譽機制”起到規(guī)范職能部門行為的作用；政府采購起到了專用性投資的作用，穩(wěn)定了中央政府與職能部門的契約關(guān)系。關(guān)鍵詞契約規(guī)制；屢審屢犯；審計結(jié)果公告；政

2、府采購；政府審計一、 引言“屢審屢犯”是近年來政府審計遇到的突出問題之一。“屢審屢犯”現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了國家財經(jīng)紀(jì)律的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。如何破解“屢審屢犯”的怪圈已成為社會關(guān)注的焦點。許多審計理論研究者對這一問題都提出了自己獨到的見解，如蔣大鳴等提出在財政審計“協(xié)同論”理念下，針對相關(guān)部門，通過財政審計建立健全完善的內(nèi)部控制制度，可以逐步緩解財政審計中“屢審屢犯、屢犯屢審”的問題1。歐陽華生等通過對預(yù)算執(zhí)行審計的實證分析，認為體制缺陷是“屢審屢犯”問題的制度性障礙，解決“屢審屢犯”問題應(yīng)從彌補體制缺陷開始2。齊興利從發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的角度提出“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防作用能夠改變“屢審屢犯、屢犯

3、屢審”的惡性循環(huán)狀態(tài)3。盡管以上研究對解決我國“屢審屢犯”的問題均有建設(shè)性，但卻沒有從制度上分析和探究“屢審屢犯”的機理和根源。劉家義審計長曾指出“屢審屢犯”是制度性的問題，因此本文擬從契約規(guī)制視角來研究“屢審屢犯”，以期為解決這一問題提供新的思路。本質(zhì)上講，政府各職能部門在政府組織機構(gòu)中各有分工，具有不同的職能，并通過中央政府劃撥的預(yù)算資金行使職能。財政預(yù)算機制是職能部門與中央政府的經(jīng)濟聯(lián)結(jié)點，預(yù)算機制作用的發(fā)揮是依靠中華人民共和國預(yù)算法（簡稱預(yù)算法）保障的。但是，保證職能部門合規(guī)使用財政資金僅有預(yù)算法是不夠的，還必須使用行政手段干預(yù)，即設(shè)立政府審計部門，通過政府審計對預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)督。以此

4、為基礎(chǔ)，本文從契約規(guī)制的視角構(gòu)建相應(yīng)的治理模型，在中央政府和職能部門重復(fù)交易的基礎(chǔ)上分析不同情況下中央政府與職能部門締約的博弈過程及特征，探尋“屢審屢犯”問題的根源、政府審計的作用路徑以及解決“屢審屢犯”的其他機制。二、 “屢審屢犯”問題的基礎(chǔ)契約規(guī)制模型本文假設(shè)在經(jīng)濟中有一個中央政府和一個職能部門，他們之間存在一個縱向關(guān)系，為了締約模型的簡單化，假設(shè)縱向關(guān)系由中央政府、職能部門和財政資金構(gòu)成，且風(fēng)險中性。每個階段初，預(yù)算審核通過后，職能部門運用財政預(yù)算資金行使自己的職能，該職能對中央政府有專用性價值，但也可違規(guī)使用財政資金實現(xiàn)其他的用途。很明顯，合規(guī)使用財政資金產(chǎn)生的收益屬于中央政府，違規(guī)使

5、用財政資金產(chǎn)生的收益屬于職能部門，且合規(guī)使用財政資金產(chǎn)生的中央政府收益要高于違規(guī)使用財政資金的職能部門收益。職能部門在每個階段選擇一個行動向量a=(a1,a2,a3,an)t，成本為c(a)，在行動中合規(guī)使用財政資金的中央政府收益為q，違規(guī)使用財政資金的職能部門收益為g。而且，對中央政府來說，其收益可能較高，為qh，也可能較低，為ql。由于違規(guī)使用財政資金有多種形式，產(chǎn)生的價值也有高低之分，假設(shè)qhqlghgl。這一假設(shè)是合理的，因為違規(guī)使用財政資金產(chǎn)生最高的收益不可能比合規(guī)使用財政資金的最低收益高。職能部門行為影響收益高低的實現(xiàn)：實現(xiàn)qh的可能性為q(a)，實現(xiàn)ql的可能性為1-q(a)；實

6、現(xiàn)gh的可能性為p(a)，實現(xiàn)gl的可能性為1-p(a)。若給定職能部門的行動，使用財政資金實現(xiàn)收益則是有條件的。假設(shè)c(0)=0，p(0)=0，q(0)=0，即職能部門不行動，沒有成本也沒有機會實現(xiàn)收益，令q=qh-ql；g=gh-gl。令中央政府滿意的職能部門最優(yōu)行動a*須滿足下式的最大化，即扣除行動成本之后的預(yù)期收益s*=ql+q(a*)q-c(a*)。有一個關(guān)鍵的因素影響職能部門的行動選擇，即財政資金使用的獨立性。如果職能部門獨立擁有財政資金使用的權(quán)力，他們可以和中央政府進行討價還價。我們知道，盡管中央政府與職能部門在政治上有從屬關(guān)系，但預(yù)算審核通過后，預(yù)算資金的使用就具有相對的獨立性

7、。因此，本文假設(shè)行動a只有職能部門自己知道，是不可觀察的變量，行動（也包含外部條件變量）是契約的狀態(tài)依存變量，是不可能外部執(zhí)行的。此外，中央政府和職能部門都能觀察到實現(xiàn)了的q和g。為了簡化問題，假設(shè)職能部門的行動由兩種行動構(gòu)成：a=(a1,a2)t，生產(chǎn)可能性函數(shù)q(a)和p(a)分別是：q(a)=q1a1+q2a2；p(a)=p1a1+p2a2。其中，q1,q2,a1,a20。這包含兩個基本情況：（1）單維度的努力（q2=p2=0），增加違規(guī)使用財政資金的高價值(gh)的努力，也增加對中央政府而言的高價值（qh）的可能性；（2）多任務(wù)努力（q2=p1=0）。在這里，職能部門需付出較大成本影響

8、價值g，且這時對q沒有效應(yīng)，因此會嚴(yán)格減少總合作剩余。三、 預(yù)算機制的契約理論模型（一） 構(gòu)架描述首先假設(shè)不存在審計監(jiān)督，以“中央政府+預(yù)算機制+職能部門”為基本構(gòu)架。以預(yù)算關(guān)系聯(lián)結(jié)的中央政府和職能部門是通過政府預(yù)算機制的契約方式工作的，盡管他們之間在政治上具有較強的依附性，但在經(jīng)濟上具有相對的獨立性，一般職能部門的財政預(yù)算通過審核后，預(yù)算資金的使用權(quán)也是很明確的。在預(yù)算執(zhí)行過程中，職能部門只要按照預(yù)算約定的事項使用財政資金，中央政府則很少干預(yù)職能部門。因此，職能部門在財政資金的使用上具有較大的獨立性，而這種獨立性使得該模式下公共租金耗費很低。但是，這種模式所依托的僅僅是年度預(yù)算。年度預(yù)算即為

9、短期契約，這種契約期限短，容易發(fā)生變化，因而職能部門的調(diào)整較為頻繁。由于違約收益經(jīng)常高于違約成本，職能部門極易發(fā)生違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象。短期契約的特征決定了這種模式的不穩(wěn)定性和履約的風(fēng)險性。由于有限理性，職能部門不可能預(yù)計到每年度將要發(fā)生的所有事項，財政年度預(yù)算束縛了職能部門的行動。中央政府如果在預(yù)算執(zhí)行過程中進行跟蹤監(jiān)督，就會產(chǎn)生較高的監(jiān)督成本。另外，當(dāng)前財政預(yù)算機制中事權(quán)與財權(quán)不對稱，預(yù)算安排不足，這使一些部門以較小的財權(quán)承擔(dān)過多的事權(quán)，財力十分困難，違法違規(guī)不得已而為之4。因此，目前的預(yù)算機制較難約束職能部門的違規(guī)行為。（二） 治理機制 中國 www.lmlm.com該構(gòu)架的治理機制是

10、預(yù)算。在這樣的契約關(guān)系中，主體雙方的目標(biāo)函數(shù)往往并不完全一致，在信息不對稱的情況下，如果一方受機會主義行為驅(qū)使，就容易產(chǎn)生敗德行為，這就決定了雙方契約關(guān)系具有很高的內(nèi)在風(fēng)險性。預(yù)算編制經(jīng)過審核后會形成新的委托代理關(guān)系，中央政府的目的就在于控制行政成本，提高行政質(zhì)量，增強財政資金使用的績效。職能部門具有財政資金的使用權(quán)，可能會更多地考慮代理人的利益，在這種情況下違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象就會出現(xiàn)。基于前文的理論分析，職能部門在預(yù)算審核通過后可以選擇合規(guī)使用財政資金，也可以選擇違規(guī)使用資金，在預(yù)算契約下中央政府和職能部門進行納什談判：中央政府承諾在預(yù)算中包含職能部門違規(guī)使用財政資金的收益gj，以便中央

11、獲得合規(guī)使用資金的收益qi如中央政府承諾為職能部門建新辦公樓，以便職能部門不挪用財政資金私建辦公樓。，這樣中央政府實際收益為qi-gj2。職能部門得到的收益qi+gj2-c(a)，職能部門選擇行動a。當(dāng)q=0時，中央政府不能從職能部門的努力中受益，因而最佳努力水平為零，但職能部門將擴展努力水平影響gj，因為gj的大小影響到職能部門與中央政府的納什談判結(jié)果的收益大小。當(dāng)g和q都為負時，職能部門可能會選擇一種錯誤的行動：在增加收益g上付出更大的努力水平，即便這種努力對q沒有影響。預(yù)算執(zhí)行后，中央政府的總收益為：qi-qi+gj2=qi-gj2。我們用一個模型來反映該類契約的運行機制。職能部門按照契

12、約規(guī)定使用預(yù)算資金，其成本為，且獲得由中央政府支付的收益，而中央政府得到高收益和低收益的概率分別是q(a)和1-q(a)，中央政府獲得收益為：er1=1-q(a)ql+q(a)qh-。職能部門違規(guī)使用預(yù)算資金，為違規(guī)使用成本，且職能部門獲得高收益和低收益的概率分別是p(a)和1-p(a)，那么職能部門獲得違規(guī)收益為：er2=1-p(a)gl+p(a)gh-。由于監(jiān)督成本過高，職能部門在資金使用上具有獨立性。假設(shè)中央政府和職能部門都能觀測到違規(guī)事實，中央政府面對職能部門的違規(guī)行動也有兩種選擇：一是接受違規(guī)使用財政資金的事實，職能部門的收益為er2，中央政府收益為0。二是追究責(zé)任，沒收職能部門的違

13、規(guī)收益，職能部門收益變?yōu)?，但追究責(zé)任是有成本的，記為。由于沒收職能部門的違規(guī)收益并沒有增加中央政府的收益，因此追究責(zé)任時，中央收益圖1 預(yù)算契約治理機制的模型為-。er1和er2都是期望收益。我們假定無論合規(guī)使用資金還是違規(guī)使用資金都會出現(xiàn)兩種情況，即付出較大的努力得到較大的收益，或者付出較小的努力得到較小的收益。如圖1所示。追究責(zé)任是一個嚴(yán)格劣勢策略，我們可以不考慮它。當(dāng)er10，-er2時，職能部門合規(guī)使用資金是博弈均衡的結(jié)果。當(dāng)er10，-er2時，職能部門違規(guī)使用資金且不追究責(zé)任是博弈均衡的結(jié)果。其他情況則不存在博弈均衡。以上兩種情況較難保證，這說明職能部門和中央政府的預(yù)算契約關(guān)系不

14、穩(wěn)定。由此，審計監(jiān)督作為契約的補充的組織形式便會產(chǎn)生。四、 審計監(jiān)督下的預(yù)算契約理論模型（一） 架構(gòu)描述審計監(jiān)督下的預(yù)算執(zhí)行方式是：職能部門先根據(jù)年度的預(yù)計支出編制預(yù)算，中央政府對此進行審核，職能部門按照審核通過的預(yù)算額度使用財政資金，然后由審計部門進行預(yù)算執(zhí)行審計，并對審計結(jié)果進行公告。在政府的長期治理過程中，“屢審屢犯”問題已由一次博弈演化為重復(fù)博弈。我們考察在契約履行的第m個階段職能部門是否會選擇違約。職能部門選擇違約的當(dāng)期收益為r，但是在以后的各階段，職能部門會以概率喪失中央政府的信任，其損失是各期損失×(-)的貼現(xiàn)值之和pv=×(-)(1+)t （為時間貼現(xiàn)率）。

15、只要足夠大、 足夠小，一定有pvr，違約的成本大于收益。權(quán)衡利弊，職能部門會選擇守約。這種思想在俗定理中得到了體現(xiàn)。（二） 治理機制kreps（克雷普斯）認為俗定理是“聲譽機制”作用的結(jié)果。他指出，在不確定條件下聲譽是極其重要的。個體愿意和具有良好聲譽的主體進行交往5。因此，聲譽好的職能部門在政治與經(jīng)濟利益的滿足上都會得到中央政府的特別照顧。如果職能部門選擇違約，其聲譽價值就會迅速下降，此后的較長時期內(nèi)職能部門都要承擔(dān)因此帶來的損失。在重復(fù)博弈情況下，職能部門一般會選擇守約，至于建立聲譽所花費的代價，則可以從中央政府那里得到彌補。因此，在責(zé)任追究機制缺失的情況下，目前政府審計的重要治理機制是審

16、計結(jié)果公告制度，但它會影響到職能部門的聲譽。我們可以運用數(shù)學(xué)模型來刻畫審計在抑制職能部門機會主義行為方面的作用。假設(shè)中央政府通過審計結(jié)果公告形成信息共享機制，每個職能部門的行動都能被其他職能部門所了解。由此，審計部門最重要的職能是發(fā)揮聲譽機制的作用。職能部門可能采取機會主義行為si，如違規(guī)使用財政資金。由于審計結(jié)果公告，中央政府對職能部門的機會主義行為很清楚，并按照這些機會主義行為給中央政府帶來的危害大小對si進行降序排列。中央政府觀察到一系列的信號di(i=1,2,，m)，然后根據(jù)這些信號進行貝葉斯推斷，進而對職能部門進行劃分，在劃分的基礎(chǔ)上確定職能部門會得到的收益。中央政府支付的收益為xi

17、=f(si)。在沒有共享信息之前，中央政府推斷的概率為：p1i(si|di)=p(si,di)mi=1p(si,di)p(di)(i1)職能部門采取機會主義行為si時的期望收益為：h=p1i(si|di)xi+(1-p1i)x-i，其中，xi=f(si)，x=jif(sj)n-1在共享信息之后，中央政府進行事后推斷的概率為：p2i(si|di)=p(si,di)m-1i=1p(si,di)p(di)(i1)在i1時，明顯有：m-1i=1p(si,di)p(di)mi=1p(si,di)p(di)。如果i=1，p2(si|di)=1，p1i(si|di)p2i(si|di)也明顯成立。因此，p2

18、i(si|di)p1i(si|di)對于所有的i成立。這表明，由于審計結(jié)果公告，中央政府與職能部門之間的信息共享增加，pi隨之增大。因此，如果中央政府能夠利用審計結(jié)果公告，機會主義行為較小的職能部門得到的收益就會增加，機會主義行為便會減少。事實上，我國審計結(jié)果公告制度缺乏法律的剛性約束，還不夠完善6。審計結(jié)果公告僅是減少了職能部門的機會主義行為，而和兩個參數(shù)還遠沒達到理想狀態(tài)如前文所言，理想狀態(tài)即為當(dāng)足夠大、足夠小時，能夠滿足pvr，職能部門選擇守約，“屢審屢犯”問題不再出現(xiàn)。在重復(fù)博弈過程中，只有審計結(jié)果公告作用的充分發(fā)揮，作為喪失中央政府信任的概率才會變得足夠大。，“屢審屢犯”問題仍在不斷

19、出現(xiàn)，這就需要我們考慮其他治理途徑。五、 政府采購介入的預(yù)算契約理論模型（一） 架構(gòu)描述中國 www.lwlm.com用專用性投資維系雙方契約關(guān)系穩(wěn)定的思想最早來自williamson（威廉森）。威廉森指出，在不確定性條件下，面對充滿機會主義、存在各種復(fù)雜交易的現(xiàn)代經(jīng)濟交易關(guān)系，還需要設(shè)計一種交易專用性程度高的交易契約，這就是所謂的關(guān)系性契約。它是非正式契約的一種，能夠隨著交易時間的延續(xù)和交易的展開進行不斷的修正，因此能有效降低正式契約執(zhí)行中的交易成本7。這種契約最明顯的特征是，契約雙方均盡量借助于自身特有的知識優(yōu)勢來應(yīng)對信息環(huán)境8。因此，klein（克萊因）認為通過法院強制執(zhí)行契約并不總是一

20、種有效的方法，一種有效的方法是締約雙方能夠規(guī)定一種自動履行的范圍，通過締約雙方的履約成本而使契約自動履行9。中央政府通過專用性投資來抑制職能部門的違規(guī)行為。政府采購的初衷是要引入市場競爭機制，但從政府采購的程序看，它卻起到了專用性投資的作用。這是因為政府各部門要購買的物品必須經(jīng)政府采購中心采購，而不能自行隨意采購，即通過專用性投資實現(xiàn)預(yù)算專用性。由于政府采購的存在，職能部門按照預(yù)算使用資金，讓渡了資金流向的選擇權(quán)。從職能部門角度而言，他們擔(dān)心政府采購能否以合適的價格買到滿意的產(chǎn)品。對政府而言，他們擔(dān)心的是政府采購的商品是否是職能部門所需要的。為了壓制雙方的機會主義動機，維持雙方的長期交易，專用

21、性顯得非常重要。（二） 治理機制假定專用性投資通過政府采購實現(xiàn)，政府采購的治理機制即為預(yù)算專用性，但是政府采購是有成本的，即維持政府采購正常運轉(zhuǎn)的投入為z，并假定z為沉沒成本。假設(shè)中央政府存在一個政府采購收益函數(shù)=(z)，該收益主要是為了保證預(yù)算的專用性，使政府獲得社會收益。這種保證需要政府采購在人力、物力和財力上的投入，且投入越多越能保證預(yù)算的專用性，政府獲得的社會收益也越大。因此，該函數(shù)為成本z的單調(diào)增函數(shù)，在沒有采購時收益為零，即(0)=0，(z)0，(z)0。同時，職能部門存在一個政府采購的違規(guī)限制函數(shù)=(z)，維持政府采購運行的投入越大，對職能部門的違規(guī)限制越大。因此，該函數(shù)同為成本

22、z的單調(diào)增函數(shù)，在沒有采購時限制為零，即(0)=0，(z)0，(z)0。該限制函數(shù)主要用于職能部門違規(guī)使用財政資金時，減少職能部門的收益。與之前的博弈相比，圖1的支付值發(fā)生了變化，支付結(jié)果為：（-，er1）；（er2，-z）；（-，-z）。其中er1=1-q(a)ql+q(a)qh-+-z；er2=1-p(a)gl+p(a)gh-。實行政府采購后，政府的預(yù)期收益發(fā)生了變化，實現(xiàn)職能部門合規(guī)使用資金的博弈均衡的條件為：-er2和er1-z。這兩個條件比er10和-er2更易實現(xiàn)，于是我們發(fā)現(xiàn)由于政府采購的出現(xiàn)，契約變得更加穩(wěn)定，而且采購成本越高，預(yù)算專用性越大，契約穩(wěn)定性就越強。六、 結(jié)論本文在

23、契約規(guī)制視角下深入分析了“屢審屢犯”的內(nèi)在機理，從而得到以下主要結(jié)論：一是中央政府僅依靠預(yù)算機制是無法有效規(guī)范職能部門行為的，職能部門甚至在某些極端情況下會出現(xiàn)追求高違規(guī)收益的現(xiàn)象。二是在責(zé)任追究機制不健全的情況下政府審計可以通過“聲譽機制”達到規(guī)范職能部門行為的目的。三是政府采購起到了專用性投資的作用，穩(wěn)定了中央政府與職能部門的契約關(guān)系。“屢審屢犯”是制度性問題，我國現(xiàn)行的預(yù)算機制以及不完善的審計結(jié)果公告制度共同造成“屢審屢犯”。本文反駁了在“屢審屢犯”問題上政府審計功能弱化的觀點，強調(diào)目前政府審計起作用的重要途徑是審計結(jié)果公告制度，審計機關(guān)應(yīng)完善審計結(jié)果公告制度，強化審計結(jié)果公告的執(zhí)行力度

24、。另外，本文借鑒威廉森的思想將政府采購作為專用性投資來進行分析，結(jié)果顯示嚴(yán)格執(zhí)行政府采購會減少“屢審屢犯”發(fā)生的可能性。參考文獻：1蔣大鳴，張碧琳，劉潔.論財政審計的理念創(chuàng)新j.審計研究，2007（5）：3134.2歐陽華生，劉雨，肖霞.我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計分析：特征與啟示j.審計與經(jīng)濟研究，2009（2）：2834.3齊興利.“免疫系統(tǒng)”論下審計學(xué)科獨立與理論體系重建j. 審計與經(jīng)濟研究，2009（2）：1422.4劉鄉(xiāng)思.基于制度層面透析地方財政風(fēng)險的成因j.地方財政研究，2007（8）：2528.5kreps d， wilson r.reputation and imperfect

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