1、    美日中私立高等教育發展的政府經費資助之比較研究    摘要：美、日、中三國的私立（民辦）高等教育有著不同的發展道路，在各國資助政策框架下政府經費資助狀況各異。本文通過一系列數據分析，比較分析了三個國家政府經費資助在私立（民辦）高等學校經費來源結構中的比例及其資助經費的特征，指出我國政府在民辦高等教育發展過程中應該建立一個穩定的資助體系，并將競爭性與非競爭性資助相結合，通過政府的資助政策介入來平衡當前民辦高等教育發展過程中過于強大的市場力量。關鍵詞：美國，日本，中國，私立（民辦）高等教育，政府經費資助，比較研究我國民辦高等教育快速發展主要是在20世

2、紀90年代之后，1999年高校擴招政策的實施推進了民辦高校學生規模的增長。在美國、日本私立高等教育的產生與發展壯大過程中，政府的經費資助起到了重要的作用，并逐步形成了資助政策與制度，直接或間接地影響私立高等教育的發展規模與質量；而在我國，雖然政府相關的促進民辦教育發展的政策具有重要作用，但在政府經費資助方面仍不夠明晰。由于我國的本土企業家在促進民辦高等學校發展的主要因素中并不成為積極因素，面對民辦高等教育的跨越式發展，一些民辦高校或者資金短缺的困境突出，或者以高度的市場化方式生存。政府是高等教育的受益者同時也是成本分擔者，必須在吸取別國經驗的基礎上，制定與進一步完善我國民辦高等教育發展的經費資

3、助政策，確保民辦高等教育規模與質量的平衡發展。一、政府經費資助在私立（民辦）高等教育經費來源中的比例（一）美國私立高校的經費來源分析美國私立高校的經費來源主要有：（1）學費；（2）政府財政（包括聯邦政府、州政府以及地方政府）；（3）私人捐贈（private gifts）、獎學金（grants）以及合同收入（contracts）；（4）捐贈收入（endowment）income）；（5）銷售與服務收入（sales and services）；（6）其它收入等六個方面。美國的私立高校的經費來源渠道較多，根據 19801995之間美國非營利私立高校經費來源的統計（圖1），首要經費來源是學費，從198

4、0年度的79.3億美元增長到1995年度的299.9億美元，其所占經費來源的比例在35.941.5之間；其次是政府資助經費，聯邦政府的資助經費從1980年度的4.2億增長到1995年度的101.9億美元，其所占經費來源的比例在35.941.5之間，州政府和地方政府也對私立高校進行資助，前者所占經費來源的比例在1.9%2.5%之間，后者在0.6%0.8%之間，是私立高校經費來源結構中最小的部分。但是，從趨勢上分析，上世紀80年代在新保守主義思想與新自由主義經濟的影響下，政府積極推行“新聯邦主義計劃”，堅決削減聯邦政府的教育支出，聯邦政府的經費資助占私立高校經費來源的比例從1980年度的19.0下

5、滑到1995年14.1，而私立高校的學費比例呈現上升趨勢。根據政府、市場與高校三者關系模型，美國政府資助的減弱必然導致市場機制作用的增強，私立高校更多地轉向以學生與家庭為中心的經費來源構成，甚至政府的資助也選擇了市場競爭機制，如政府轉向增加學生的助學貸款等，市場化程度在高等教育中明顯增強。但是，這是政府與市場之間的調整過程，美國政府資助經費在私立高等教育經費來源結構中的比例雖有下降，但還是逐漸趨于一個穩定，保持了政府對于私立高校較高的經費資助水平，目前其資助約占私立高校經費來源的15左右。  （二）日本私立高校的經費來源分析日本私立高校的經費來源主要包括中央政府財政援助、科

6、研收入、團體和個人捐助、學費收入、社會服務收入等五大渠道。日本私立高校的學費收入仍是主要經費來源，實際上，無論是國立、公立還是私立性質，日本高校的學費一直在增長，其中日本私立大學的學費增長幅度是最大的，這有經濟增長方面的原因，然而政府經費資助的變化以及市場因素也是影響私立大學學費的重要原因。至2001年，國立、公立與私立大學的學費平均數分別為 496800日元、491170日元與799973日元，私立大學的學費將近為國立、公立大學學費的兩倍。日本政府的經費資助是私立高校經費來源的一個重要組成部分。從日本中央政府財政資助在日本私立高校的經費來源結構中的比例來看，1970年為7.20， 1975年

7、為20.6，1980年為29.5%，1984年為21.5，尤其在上世紀70年代與80年代的資助非常大，其主要原因是日本政府對于私立教育的政策調整：一是日本內閣會議于1970年決定對私立高校實施經費資助，制定了日本私學振興財團法，設置了專門分配資助金的半官方性質的“日本私學振興財團”，通過該機構發放對私立院校的補助費，目的是為了充實和發展私立學校教育，穩定私立學校經營，有效地實施政府補助金的交付、貸款以及其它資助私立學校教育所需要的業務；二是1975年制定了私立學校振興援助法，明確了對私立高等學校的經常費實行國庫補助，其中包括一般資助和特別資助，文部省的控制作用很大。但是，進入上世紀80年代后，

8、日本政府也受到自由主義市場經濟政策的影響，大量壓縮政府對高等教育經費資助，市場機制作用明顯，學費普遍上漲，1999年政府經費資助只占私立高校經費來源結構的12%左右。至2001年，學費部分收入達到了其經費來源的58.9，占據最高比例，而政府的經費資助只占了其經費來源的10.9，但仍是私立高校的第三大經費來源，是私立高等教育發展的重要支撐力量（表1）。   （三）中國民辦高校的經費來源分析2000年國家教育發展研究中心會同教育部發展規劃司社會力量辦學管理辦公室對全國的民辦高等教育機構進行了一次問卷調查，根據調查對我國民辦高等學校的經費來源類型的分類，我國民辦高校的經

9、費來源主要有以下七項（表2）：（1）學費；（2）雜費；（3）捐贈；（4）校辦產業等；（5）貸款；（6）財政；（7）其它等。從被調查的樣本民辦高等教育機構的經費來源結構看，其主要的收入來源是學費和雜費收入，這兩項之和占了總經費收入約90%，貸款占了5.6%左右，政府財政補貼占5.4，社會捐贈、校辦產業與服務收入以及其他收入則占很小的比重。實際上，5.4這個數字不能反映我國政府對于民辦高等教育資助的實際狀況，因為該調查得出這一結果的很大原因是問卷回收率非常低，在1300份問卷中只有159份反饋，回收率只有12.2,并且在財政這一項中的樣本數只有8所。同時，根據一份關于我國民辦學校的學費占學校收入的

10、比例統計，在38所民辦高等學校當中，學費收入占學校總收入100的有14所，占90的有9所，占80的有8所，占70的有4所，占60的有1所，占50%的有1所，占40以下的有1所，考慮雜費、捐贈、貸款、校辦產業以及其他收入的因素，我國的政府資助或許還未能達到5.4的水平。同時，我國民辦高等教育的發展起步晚，中央政府幾乎沒有直接的經費資助，資助主要來自于省、市與地區級的地方政府。由于各地政府的政策差異以及我國民辦高等學校發展道路的復雜多樣性等因素，我國政府對于民辦高校微弱的經費資助也顯得很不平衡。民辦高校的性質本身會在某種程度上決定政府資助的情況，對于完全私立的高校可能很難得到政府的財政資助，而一些

11、如國有民辦、民辦公助等性質的學校可能會得到政府的一定資助。如浙江樹人大學實際上是一所民辦公助性質的高校，在19931999年期間一直得到政府的較好經費資助，2000年之后相繼合并了4所公立性質的學校，這些公立學校改制后，政府仍對其進行追加財政補貼。所以，浙江樹人大學相對較好地得到了政府的財政資助，1999年以前的政府資助在學校經費來源中的比例一般在1014。1995年達到了22.96，隨后兩年絕對數沒有增加，比例分別下滑到13.12%和10.2%，但是自2000年以來，政府財政進行追加投入，比例上升到20左右。由于體制性障礙、政府財政緊張以及我國教育體系龐大等等原因，政府經費資助在我國民辦高等

12、教育發展過程中一直十分微弱，國家一級的財政對于民辦高等教育幾乎沒有直接的撥款。民辦教育促進法中的相關資助政策是提供土地、設備等方面的優惠，對于經費資助比較模糊，這也是導致經費資助政策地方化的重要原因。當前，政府更多地只是行政性的控制與引導，它對于這些學校具有兩方面的重要責任：一是制定認證的最低標準；二是為學生、家庭以及雇主提供準確的信息，確保他們做出正確的選擇。從我國民辦高等教育的發展道路分析，上世紀80年代至90年代中期建立的民辦高校大多采取“以學養學”的滾動發展模式，主要靠自籌經費推動發展，而90年代后期至本世紀初期，大多民辦高等學校在大眾化背景下的擴張政策推動下，市場生存的規模化發展模式

13、突出，在一些民辦高校的發展初期尤為明顯。（四）政府經費資助在經費來源結構中比例的比較我們從上述美、日、中三國政府經費資助占私立（民辦）高等學校經費來源的比例情況分析得出一些基本的判斷。首先，美國、日本的政府資助歷史已經比較長，并且資助沒有間斷過，資助狀況比較穩定，聯邦（中央）政府的經費資助力度大，從資助比例的歷史過程來分析，整個經費資助占學校經費來源的比例一般以1020之間為主。而我國的政府經費資助比較少，民辦高等教育發展已經有20多年的歷史，資助仍未形成良好的局面，中央財政幾乎沒有直接經費資助預算，更多地是來自省、市與地區級政府的經費資助。其次，日本和美國的私立高等學校的學費一直在上漲，政府

14、的財政資助自1980年代以來一直在下滑，但是至少到2001年，仍沒有低于10（2001年日本為10.9%；美國聯邦政府為17.5，州政府為1.5，地方政府為0.5），而從上述的資料分析可知，我國政府經費資助占民辦高等學校經費來源的比例尚沒有一個權威的數據，5.4是一個很不確切的數字，這在一定程度上反映出我國政府資助的不規范性、不連續性。第三，美國、日本的政府經費資助在其私立高校的經費結構中均列居第三位，是私立高等學校經費來源中的重要組成部分，而從2000年的調查中雖然顯示我國的政府資助在民辦高校的經費來源結構中也占據第三位，但是實際上前文已經分析過，目前可能還未達到這個資助程度，在民辦高等教育

15、發展中所謂“以學養學”滾動發展模式實質上突顯了我國民辦高等教育發展的高度市場化程度。 二、美、日、中民辦（私立）高校的政府資助經費構成從前文分析可知，政府資助在私立（民辦）高等學校的經費來源結構中所占據的位置非常重要并且在政府經費資助中有具體資助項目，各項目差異也顯示了不同的特征與狀況。（一）美國私立高校的政府經費資助在對美國政府資助的統計中，美國教育統計中心（nces）將政府資助項目劃分為撥款、非限制性助學金與合同資助、限制性助學金與合同資助以及專項經費資助（ffrdc），前兩項為非競爭性資助，后兩項為競爭性資助。從1980年度至1995年度四項資助經費增長情況可以看出，聯邦政府撥

16、款經費額基本沒有增長，一直維持在2.1億美元左右，比例上顯示出比較緩慢的遞減趨勢，總體比較平穩，但是其所占私立高等學校經費來源的比例非常低，在1993至1995年度期間只有0.3%；非限制性的助學金和合同資助從1980年度的5.96億美元增長到1995年度的16.49億美元，1995年度占私立高等學校經費來源的比例為2.3%；而限制性的助學金和合同則從21.91億美元增長至50.43億美元，在1989/1990年度有較大幅度增長，之后保持一個比較平穩的增長態勢，1995年所占私立高等學校經費來源的比例為7.0%；專項經費資助也保持了一個平穩增長模式，從1995年度的11.98億美元增長到199

17、5年度的32.88億美元。但是從所占學校經費來源的比例來看，整體上由于聯邦政府經費資助比例的下降，各項經費資助比例也在跟著下降，1980年度這四項經費資助占私立高等學校經費來源的比例分別為1.0%、2.7%、9.9%、5.4%，至1995年度分別為0.3%、2.3%、7.0%、4.5%。從比例上看，政府的直接撥款比例最小，下降幅度最大，而限制性助學金與合同資助以及專項經費資助比例較高，下降幅度較小。這一方面體現了聯邦政府的壓縮高等教育預算政策，另一方面也體現出政府經費資助中大部分經費要通過競爭獲得（圖2）。因此，體現出聯邦政府經費資助中的一個基本趨勢：加強資助體系中的競爭性。（二）日本私立高校

18、的政府經費資助日本私立高校的政府資助主要分為“一般資助”和“特別資助”兩個部分，通過日本私立學校振興財團對私立高校進行資助。一般資助是以一定的資助單位數額乘以教職工數和學生數而得出一般資助金額，并根據師資設備的條件水平進行有傾斜性的分配；特別資助是針對私立高校有特色的教育和研究活動（如有特色的研究生教育、有特色的研究項目、國際交流活動、在邊緣地區推廣高等教育等）而進行的資助，政府對私立高校的這種資助是以競爭為基礎的。由于私立高等學校為了獲得更多的一般資助而超編招生，文部省制定了私立大學經常費補助金分配基準，即通過“若超過學生定編數以上的就減少其資助金額；反之，若接近定編數的則增加其資助金額”這

19、樣的措施，一方面使得激勵效果更加精細化，另一方面文部省在很大程度上控制了私立大學為獲得更多的一般資助而出現的招生超編率。在2004年度，政府對于私立高校的資助總額達到了32,625,000萬日元，同時政府一直致力于增加對私立高校的特別資助，從圖3中可以看出，自從1980年以來，一般資助的總額有所回落，而政府資助增加的經費主要是放在特別資助部分，可以看出其比例是逐年增長的。（三）中國民辦高校的政府經費資助目前，能夠得到政府資助的民辦高校非常少。從1985年至今，我國政府對于公辦高校的資助主要采用“綜合定額專項補助”兩部分構成。“綜合定額”是由撥款機構在根據學生的不同層次和不同類別制定生均教育經費

20、定額標準的基礎上確定財政撥款的一種方式，目前的資助額范圍是生均60008000元左右，一些經濟不發達地區則更少。“專項補助”則是對“綜合定額”的補充，由撥款機構在考慮學校的各種特殊需要后單獨作出的經費安排。目前政府沒有對民辦高校進行“綜合定額”的直接撥款，但是根據學校的性質（如公辦學校轉制），政府一般會對轉制后的民辦學校進行追加資助，通過專項補助的形式對民辦高等學校的一些建設項目進行資助可能會比較多一些。當然，從整體上而言，目前政府經費資助是政府主導的，是一種非政策性資助，只是在諸如一些專項資助過程中對民辦高校略顯一定的傾斜性，在對民辦高校進行資助時缺乏標準，也缺乏相應的資助體系，而是根據某一塊的專項經費，傾斜性地對個別的民辦高校進行資助。同時，政府對民辦高校學生的助學金和獎學金資助體系仍須進一步建設與完善。（四）政府資助項目的比較首先，美國和日本已經通過各個項目的資助基本實現政府經費資助的規范化，依法對私立高等學校進行資助。而我國對于民辦高校的經費