1、    中央與地方共建高校的類(lèi)型劃分及其財(cái)政支持政策研究     摘要：中央與地方共建高校是我國(guó)高等教育管理制度的重大改革與創(chuàng)新，但在運(yùn)行過(guò)程中，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，省際財(cái)力差異較大，特別是中央財(cái)政責(zé)任不到位，影響了這一改革的效果。本文在總結(jié)中央與地方共建高校發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)共建高校的類(lèi)型劃分，提出以共建高校的類(lèi)型劃分為基礎(chǔ)，按照受益與能力、公平和效率的原則，實(shí)施中央財(cái)政的分類(lèi)支持。關(guān)鍵詞：共建高校，類(lèi)型劃分，財(cái)政政策20世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，中國(guó)高教管理體制進(jìn)行歷史性變革，基本結(jié)束了部門(mén)辦學(xué)體制，初步確立由中央和省級(jí)政府兩級(jí)辦學(xué)

2、、以地方管理為主的新體制。原來(lái)由國(guó)務(wù)院各部門(mén)（單位）管理的高校，大部分劃轉(zhuǎn)到所屬地的省、市、自治區(qū)，形成中央與地方共建高校，這對(duì)于我國(guó)高等教育大眾化發(fā)展起到非常重要的促進(jìn)作用。然而，中央與地方共建高校的發(fā)展還面臨著來(lái)自財(cái)政政策的制約。因此，如何完善中央與地方共建高校體制，體現(xiàn)中央政府共建責(zé)任，提高共建資金投資效益，是一個(gè)重要的財(cái)政理論與政策問(wèn)題。一、中央與地方共建高校的歷史回顧與財(cái)政政策反思在我國(guó)的高等教育發(fā)展史上，新中國(guó)成立后經(jīng)過(guò)了兩次重大的調(diào)整與改革。第一次是在1952年，為了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，改革點(diǎn)主要是同類(lèi)項(xiàng)的合并、重組和調(diào)整，總共涉及100多所高校。改革的結(jié)果是除保留少數(shù)多學(xué)科性

3、大學(xué)外，主要向?qū)I(yè)方向發(fā)展。這樣我國(guó)高等教育就形成兩套辦學(xué)體制：一套是行業(yè)主管部門(mén)創(chuàng)辦的為本行業(yè)培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才的單一學(xué)科的部門(mén)辦學(xué)體制；另一套是地方政府創(chuàng)辦的為本地區(qū)服務(wù)的地方辦學(xué)體制。但是，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是21世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，我國(guó)高等教育的兩套辦學(xué)體制表現(xiàn)出條塊分割、部門(mén)分割、規(guī)模過(guò)小、低水平重復(fù)設(shè)置的弊端，教育資源難以得到合理配置和充分利用，最突出的問(wèn)題集中表現(xiàn)為“高等教育資源這塊蛋糕被切成了蛋糕屑”。1為了克服兩套辦學(xué)體制共存的弊端，從1992年開(kāi)始至2000年，我國(guó)分三批先后對(duì)高等教育進(jìn)行體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針對(duì)高校體制進(jìn)行改革

4、，總共涉及改革的高校900多所。在這八字方針中，“共建”是改革的著力點(diǎn)，就是將部門(mén)的高等學(xué)校的管理權(quán)下放到各省級(jí)政府，即成為中央與地方共建高校，目的是實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置，增強(qiáng)我國(guó)高等教育的競(jìng)爭(zhēng)能力。2000年以后，上述三批中央與地方共建高校繼續(xù)進(jìn)行著管理體制改革，主要有三種形式：第一種形式學(xué)校升格為大學(xué)，如天津商學(xué)院升格為天津商業(yè)大學(xué)、武漢食品工業(yè)學(xué)院升格為武漢工業(yè)學(xué)院；第二種形式是與當(dāng)?shù)厥俑咝＿M(jìn)行合并，但依然屬于中央與地方共建，以地方管理為主，如南京經(jīng)濟(jì)學(xué)院與江蘇省所屬的江蘇財(cái)經(jīng)高等專(zhuān)科學(xué)校、江蘇經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院合并組建成南京財(cái)經(jīng)大學(xué)；第三種是中央與地方共建高校之間進(jìn)行合并，如長(zhǎng)沙交通

5、學(xué)院與長(zhǎng)沙電力學(xué)院合并組建長(zhǎng)沙理工大學(xué)。經(jīng)過(guò)這三種形式的后續(xù)改革，截止到2007年12月，全國(guó)共有中央與地方共建高校183所，其中本科168所，專(zhuān)科15所，約占全國(guó)普通高校總數(shù)（1908所，含高職專(zhuān)科）的10%，其中本科高校約占全國(guó)本科高校總數(shù)（740所）的23%。實(shí)踐證明，中央與地方共建高校是改革開(kāi)放后我國(guó)高校管理體制的重要改革內(nèi)容，成效顯著。通過(guò)淡化高校隸屬關(guān)系，充分整合相關(guān)資源，共同推動(dòng)高等教育的快速發(fā)展，有效促進(jìn)了我國(guó)高等學(xué)校科技創(chuàng)新能力和服務(wù)水平迅速提升。然而，在中央與地方共建高校形成和發(fā)展時(shí)期，恰恰是我國(guó)高等教育從精英化向大眾化迅速邁進(jìn)時(shí)期，高等教育的大眾化速度超過(guò)了政府財(cái)力和國(guó)民

6、經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，使共建高校存在著體制調(diào)整以后的財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步明晰的問(wèn)題。1.中央政府共建責(zé)任未能法定化2001年，中央政府為解決共建高校面臨的財(cái)政困難，通過(guò)發(fā)布中央與地方共建高等學(xué)校共建專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法設(shè)立了共建專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于支持共建高校的“國(guó)家管理的專(zhuān)業(yè)點(diǎn)”、重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)和高校體制調(diào)整過(guò)程中的特殊困難，包括學(xué)校校舍和基礎(chǔ)設(shè)施的維修改造、儀器設(shè)備購(gòu)置等。在共建前，中央與地方共建高校在校生人數(shù)一般低于國(guó)家明確提出的要求，然而，在共建后以規(guī)模求生存、求發(fā)展是其必然選擇。自共建以來(lái)，這些院校通過(guò)每年擴(kuò)招，基本上使在校生人數(shù)比共建前提高34倍。擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模需要硬件設(shè)施建設(shè)與改造、學(xué)科建設(shè)軟件的

7、增加，這都需要有足夠的經(jīng)費(fèi)作保障。然而，中央與地方共建高校的基本建設(shè)投資都是按共建前的基數(shù)一次核定，教育事業(yè)費(fèi)也是參照共建時(shí)劃轉(zhuǎn)的在校生人數(shù)一次核定，都沒(méi)有考慮到學(xué)校每年擴(kuò)大招生的因素。同時(shí)，因劃轉(zhuǎn)改變隸屬關(guān)系，原學(xué)校享受部委或行業(yè)的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)包括設(shè)備投資撥款、教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助以及各種專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均被取消。如湖南省共建高校的100多間實(shí)驗(yàn)室，就有90多間已經(jīng)或接近無(wú)法使用。西南科技大學(xué)由于劃轉(zhuǎn)前的原主管部門(mén)是個(gè)“窮婆婆”，年建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入只有100萬(wàn)元左右，劃轉(zhuǎn)時(shí)基建基數(shù)僅為145萬(wàn)元。2從理論和實(shí)踐上講，中央政府財(cái)政責(zé)任未能法定化是中央與地方共建高校所面臨的全新課題：在共建前，部門(mén)辦學(xué)均以教職員編制

8、人數(shù)撥款，存在基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入機(jī)制在制度上的一致性。但共建后由于中央政府財(cái)政責(zé)任未能法定化，在擴(kuò)招所帶來(lái)的新問(wèn)題面前，中央政府和省級(jí)政府在中央與地方共建高校問(wèn)題上未能形成新的責(zé)任分擔(dān)方案。其中一方的省政府積極采取按在校學(xué)生人數(shù)生均經(jīng)費(fèi)固定比例動(dòng)態(tài)撥款的新機(jī)制，而另一方的中央政府卻繼續(xù)采取按若干年前教職員編制人數(shù)固定撥款的舊機(jī)制。新舊兩種機(jī)制缺少共同實(shí)施的客觀基礎(chǔ)而產(chǎn)生制度上的矛盾和政策執(zhí)行的扭曲，造成中央與地方共建高校普遍存在著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺。由于中央政府財(cái)政責(zé)任未能法定化，中央與地方共建高校為解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺的可供選擇手段只有兩條：其一，通過(guò)實(shí)行教育成本分擔(dān)機(jī)制、向受教育者增收學(xué)費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)高

9、等教育的規(guī)模擴(kuò)張。但無(wú)論是從學(xué)費(fèi)絕對(duì)值、學(xué)費(fèi)在教育成本中的比例、學(xué)費(fèi)占人均gdp的比重這些指標(biāo)與國(guó)際上收費(fèi)較高的國(guó)家的橫向比較，還是從我國(guó)自身的縱向比較，中國(guó)高校的學(xué)費(fèi)水平已經(jīng)處于世界前列。在這樣的情況下，大幅度提高高等學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)是不合適的。其二，向商業(yè)銀行貸款。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院完成的2006年：中國(guó)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)稱(chēng)，幾乎所有的中央與地方共建高校都有向銀行貸款，且據(jù)不完全估計(jì)，貸款量要占高校向銀行貸款總量的1/3以上。如南京郵電大學(xué)仙林校區(qū)占地2026畝，總建筑面積為56.76萬(wàn)平方米，總投資約11.27億元，其中貸款7億多元。共建高校的銀行貸款規(guī)模明顯超過(guò)其還貸能力，充其量只能

10、償還貸款的利息，制約著這些共建高校的可持續(xù)發(fā)展。2.共建高校之間發(fā)展存在著嚴(yán)重不平衡性，辦學(xué)條件差距拉大中國(guó)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距十分顯著的國(guó)家，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和高等教育發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)上的差距必然反映到共建高校的辦學(xué)條件上來(lái)，且這種差異還在逐步加大。1999年，中央與地方共建高校比較集中的陜西、遼寧、北京、江蘇、湖北、河北、重慶的中央部門(mén)高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出分別為9353元、11425元、19594元、11576元、9126元、9232元、6958元，而這些省份的地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出分別為6301元、6997元、12561元、6110元、5029元、5803元、5772

11、元。這些省份之間不僅有很大差距，中央部門(mén)高校和地方高校之間的差異也非常明顯。到了2006年，陜西、遼寧、北京、江蘇、湖北、河北、重慶的中央部門(mén)高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出分別為12670元、11339元、14476元、11672元、12245元、5903元、6239元，而這些省份的地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出分別為3705元、5051元、19077元、5634元、3384元、3686元、3665元。除北京外，這些省市地方高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出都有較大程度的下降。3.高等教育收益的跨區(qū)域外溢與財(cái)政責(zé)任不對(duì)等由于一個(gè)國(guó)家的各地區(qū)之間有著密不可分的經(jīng)濟(jì)、政治和文化聯(lián)系，省際間的人口遷移與流動(dòng)經(jīng)常

12、發(fā)生，且省際之間的界限并不能依照公共產(chǎn)品收益范圍來(lái)劃分和規(guī)定，區(qū)域性高等教育收益外溢在所難免。效率原則要求本地區(qū)高等教育投資的邊際社會(huì)收益大致等于其邊際社會(huì)成本。地方政府提供高等教育投資應(yīng)當(dāng)考慮地理和空間的因素，如果發(fā)生了較大的不均衡，其他地區(qū)在獲得收益的同時(shí)并不承擔(dān)與之相應(yīng)的成本，地方政府在外部效應(yīng)存在和成本自擔(dān)諸因素的作用下采取的策略便容易產(chǎn)生偏差，有可能以無(wú)法完全負(fù)擔(dān)成本為理由，減少此類(lèi)外部效應(yīng)比較理想的公共產(chǎn)品的提供。中央與地方共建高校的很多專(zhuān)業(yè)屬于“國(guó)家管理專(zhuān)業(yè)”，面向全國(guó)招生，就業(yè)行業(yè)強(qiáng)、區(qū)域性不明顯，而共建后這些學(xué)校的高等教育投資主要是由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，導(dǎo)致高等教育收益跨區(qū)外溢與財(cái)政責(zé)權(quán)不對(duì)等。陜西省的情況比較典型：1998年底，陜西省內(nèi)有普通高校43所，其中部委主管院校24所，其中11所部委屬院校劃轉(zhuǎn)為共建高校、以陜西省管理為主，其在校學(xué)生人數(shù)超過(guò)省屬院校原在校學(xué)生人數(shù)的總和，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省市的平均水平，由此激發(fā)了陜西高等教育收益外溢問(wèn)題。一方面，1998年在陜部委高校70%以上的生源來(lái)自外省，約77%的應(yīng)屆畢業(yè)生在陜西省外就業(yè)，科技成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化90%以上服務(wù)于國(guó)家、行業(yè)和省外企業(yè)。另一方面，劃轉(zhuǎn)到陜西管理的中央與地方共建高校的教育經(jīng)費(fèi)的大頭需要由陜西省承擔(dān)。根據(jù)