1、電子政務是指政府機構在其管理和服務職能中運用現代信息技術， 實現政府組織結構和工作 流程的重組優化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的 政府運作模式。 電子政務模型可簡單概括為兩方面： 政府機關內部利用先進的網絡信息技術 實現辦公自動化、 管理信息化、 決策科學化； 政府機關與社會各界利用網絡信息平臺充分進 行信息共享與服務、加強群眾監督、提高辦事效率及促進政務公開等等。稅務電子政務作為政府電子政務的重要組成部分， 已成為我國乃至當今世界電子政府的 潮流和先鋒， 其觸角也延伸到了征納稅的各個方面， 良好的電子政務運作， 對于提高稅務部 門的征管水平、 企業的商務行

2、為、 增強稅企之間的溝通都是極大地促進， 也是我們的未來發 展方向。一、南京市國家稅務局電子政務的探索與實踐經過十多年的積累，南京市國家稅務局的信息化建設飛速發展，信息化涵蓋了稅收執法、 行政管理和稅收服務的各個環節和整個過程， 已初步形成了較為先進和較為完善的電子政務 體系， 應用軟件覆蓋了稅收征管、 金稅工程和行政管理等各個領域， 大幅提升了稅務管理的 效能。尤其是自 2005 年起，我局借鑒 “面向服務的體系架構 ”設計原理，以整合為核心，高 起點、 高平臺規劃了 “網上南京國稅 ”，力求建成一個全面融入南京國稅自身特色的虛擬網上 稅務局系統，面向社會公眾、納稅人、稅務機關、協作部門等各

3、類用戶，提供各類電子應用 服務。經過近兩年的努力， 2006 年 11月 18 日，“網上南京國稅 ”開通運行，截至目前， “網上南 京國稅 ”共建立內外網欄目 900 余個，審核發布信息兩萬四千余條。隨著門戶網站的不斷發 展，點擊率直線上升， 2007年 3月 26日， “網上南京國稅 ”訪問量首次突破百萬大關，僅兩 個月后，點擊率突破200萬。據統計網站Alexa于2007年7月提供的外網訪問數據顯示，網上南京國稅 ”的日平均頁面瀏覽量為 12144，人均頁面瀏覽量為 6.9。同時通過對用戶訪問次 數的統計分析（如下圖） ，也可知近 70%的用戶曾對網站訪問十次以上，訪問一次的用戶僅 占所

4、有用戶的 6%左右，這表明門戶網站在納稅人中已存在較廣的知名度，形成了固定的用 戶群。 “網上南京國稅 ”以其充實的信息量、強大的功能、便捷的交流方式，得到了機關工作 人員和社會公眾、納稅人的好評，一個優質的稅法宣傳陣地，服務大眾的工具，展示國稅形象的窗口，溝通征納雙方的快速、全面、權威的稅收信息服務平臺正在逐步形成。在“網上南京國稅 ”的運行過程中， 我局通過不斷探索與大膽實踐， 保證了網站的 AAA 式 設計理念，即在任何時候 Anytime 、任何地方 Anywhere ，以任何方式 Anyhow 為用戶提供 辦稅、辦公等服務，基本實現了 “六化 ”：1、內外網站一體化。 “網上南京國稅

5、 ”以 IBM 系列中間件軟件產品為主體，整合現有內、 外網站系統， 建立了一套統一的系統技術框架、 統一的網站信息發布平臺， 真正實現了內外 網站的互聯互通。 這個框架為各類應用系統的整合提供了基本環境， 將集中展示、 業務集成、 數據交換、統一存取和綜合管理能力融為一體， 不僅對原有應用系統進行了不同程度的整合， 也為新應用系統提供了統一的開發規范和集成框架，定義了我局未來系統開發的統一標準， 使我局信息化開發工作真正走上 “規范、規模”開發的道路。 目前內外網站集成于一個統一平 臺在全國稅務系統是第一家，也是一個大膽的嘗試。2、區域劃分合理化。 “網上南京國稅 ”以服務對象為依據劃分為

6、“社會公眾 ”、“納稅人 ”、“國 稅機關 ”、“協作單位 ”4個區域。 “社會公眾區 ”是以社會公眾為主要服務對象的信息集合服務 區，所有訪問者都可以通過訪問該區，獲得關于南京國稅稅收政策、辦稅流程、稅收動態等 公共信息； “納稅人區 ”是以納稅人為服務對象，提供涉稅事項申請、網上辦稅、自助服務、 信息交流等功能的服務區； “國稅機關區 ”是以稅務機關內部用戶為服務對象， 提供內部信息 發布、涉稅與行政辦公等主要功能的服務區； “協作單位區 ”是以政府、公安、工商等其他組 織為服務對象， 提供組織機構間業務銜接、數據交互、工作協同等功能的服務區。 在全國國 稅系統的門戶網站中， 我局是第一家

7、采用按用戶類型劃分區域的方法， 一方面在最大程度上 考慮到了 “網上南京國稅 ”的所有用戶， 另一方面通過用戶類型的明確劃分為使用和管理提供 了便利，讓各類用戶可以很方便地定位至自己所需要的資源。3、內部辦公自動化。在國稅機關區，集成了我局目前在用的 20 個應用系統，包括用戶 身份管理和識別系統、 WEB 內容管理和發布系統、郵件消息、 774IT 知識庫、數據平臺等 等，涵括主要業務系統和行政辦公系統， 實現信息在局內部的合理共享和有序流動， 建立起 全局統一的辦公平臺。為保證信息的高效、準確傳遞，部分應用系統連接內外網， 使征納雙 方溝通更為便捷。4、涉稅辦理智能化。傳統 “磚瓦型 ”國

8、稅，主要借助于物質資本為納稅人提供服務， “網 上南京國稅 ”的建設，借助智能資本，納稅人自助式地獲得網上南京國稅高質、快速、準確、 方便的服務。 “下載專區 ”提供了 24 個表單下載、 22 個軟件下載、 15 個使用手冊在線瀏覽及 下載； “網上辦稅廳 ”實現了門戶網站與征管系統的互聯互通， 納稅人可通過它進入相應的納 稅服務系統，足不出戶便可在線辦理各類涉稅事項； “瀏覽器方式網上申報 ”系統中，納稅人 可以在線進行增值稅、 企業所得稅等稅種的申報， 避免了以前網上申報需隨時升級客戶端軟 件的弊端， 使納稅人在任何滿足配置要求的計算機上即可完成申報。 目前， 全市通過網絡方 式完成増值

9、稅申報的一般納稅人達到 35085 戶，開通率達到 98.13%； “電話申報網上開戶 ” 系統中，納稅人以識別號登陸， 提交申請，國稅機關將會在內部系統中實時接收申請， 完成 審批處理并反饋給納稅人； “行政許可查詢 ”功能，納稅人可以按照 “文書類型 ”、 “納稅人識 別號”和“所屬期 ”查看行政許可事項的審批公示。通過智能化的辦稅平臺，使稅務管理人員 從繁雜單調的涉稅事項告知工作中解脫出來，也真正為納稅人提供高效率的納稅服務。5、納稅服務個性化。以納稅人的關注為焦點，“網上南京國稅 ”從設計、功能到服務，都更加貼近納稅人的需求。對于納稅人迫切需要的稅收政策服務， “網上南京國稅 ”通過總

10、局、 省 局、市局三級構架的法規庫，輔之以 “稅收優惠政策 ”、 “稅法公告 ”欄目，為納稅人提供 “稅 法快遞 ”。在 “熱點稅收優惠政策 ”欄目下，納稅人不需要記住政策的文號、標題、發文時間， 就可以直接瀏覽 “農業龍頭企業、現代服務業、下崗再就業 ”等最新最熱門的稅收優惠政策， “稅法公告 ”欄，以每月一期的頻率， 將當期的稅收新政策直接送到納稅人的桌面上。在提供 靜態政策支持的基礎上， 網上 12366 咨詢服務中心實現了與語音 12366 的同步的互動稅法咨 詢，所有的提問在 3-5個工作日進行答復，截至目前已回答納稅人問題 900 余個，得到了納 稅人的好評； “涉稅舉報 ”、“辦

11、稅投訴 ”欄目分別提供了針對稅收違法案件和稅務干部違紀問 題的舉報窗口。6、政務信息公開化。 執法行為更加公開。 以公開為原則， 不公開為例外， 我局構建了 “一 個平臺、兩條主線、四個環節 ”的政務公開陽光運行機制，即以 “網上南京國稅 ”為政務公開 的電子化平臺，圍繞稅收執法與行政管理兩條主線，全面實現行政執法程序、標準、過程、處罰四個環節公開。 在稅收執法權方面， 通過 “稅收優惠 ”、“稅務稽查 ”、“復議訴訟 ”等欄目， 將稅務機關執法的依據、 程序及標準公開；通過欠稅公告、非正常戶公告、 重大稅收違法案 件公告，將執法結果定期公開，讓納稅人交明白稅、放心稅。在行政管理權方面，網站設

12、置 了“政務公開 ”版塊，涵括了機構設置、人事任免、領導分工、政府采購、行政許可等方面， 將機關事務的運作展現在網絡中，實現政務事務的扁平化、透明化、電子化的 “陽光運作 ”， 接受社會公眾的審視和監督。二、目前稅務電子政務存在問題與思考目前，南京市國稅局 “網上南京國稅 ”一期建設已基本結束，結合該項目的建設經驗，就 如何進一步提高電子政務水平，我們認為，還須做到 “五個增強 ”。1、增強整體協調性。目前，我局內外網已成功整合，為網上虛擬稅務局的延伸打下了堅 實的基礎。 網絡的建成是第一步， 要使門戶網站真正發揮出整合的優勢， 網絡的應用才是問 題的關鍵。以我局的運行情況來看，還應在兩個方面

13、著力提高：一是提高網站的總體統籌， 建議建立首席協調制度。 網站在運行過程中涉及到的部門較多， 這些部門在日常工作中不相 隸屬， 但在網上南京國稅具體事項的處理中， 就必須形成一個快速反應的機制， 可以解決網 絡中斷、 病毒入侵等多頭緒復雜的問題。 如加拿大政府部門和地方政府都設置了首席信息官 （CIO ）負責電子政務建設，并組成首席信息官委員會，定期召開聯席會議，通過設立首席 信息官， 協調開展電子政務的有關事項， 較好地使電子政務實施過程中的許多復雜問題得到 了妥善解決。 二是提高網站管理水平。 門戶網站是建立在有形的稅務機關之上的無形的稅務 機關， 其職責劃分與實際工作分工不盡相同， 只

14、有通過制度的形式， 明確了各部門的職責與 分工， 才能消除部門間的信息不對稱和推諉扯皮現象，保障其正常運轉。 如網上南京國稅管理辦法中就規定： 市局辦公室負責網站的規劃協調、 日常維護管理與督查考核等工作； 信息 中心負責網站的技術支持、 數據備份、 維護網站的穩定和安全等工作； 征管處負責網上辦稅 事項的組織開展， 與納稅人互動性的功能模塊由相關部門根據單項操作規程受理； 機關各處 室協同維護。2、增強使用積極性。電子政務是新生事物，其使用者分為受眾群與操作群。這里特指提 高稅務機關內部操作者的使用積極性。 目前網上南京國稅 879 個欄目，共有 200 多名相關人 員參與進行 web 內容

15、的編寫，對于具體的網站管理者、信息發布者這一操作群，在使用的 初期，一方面工作量有所增加，感覺這是 “額外 ”的工作而消極應對，另一方面，加強對公共 事務的有效依法監察，其最大的阻力，可能就是來自政府部門工作人員自身。因此，要提高 網站的使用積極性， 其內部驅動力來源于稅務人員的主動參與意識。 公務人員可能是推動電 子政務的動力， 也可能是阻力。 目前，在我們的干部隊伍中少數人還存在著拒絕變化的現象， 但是從各國成功的發展經驗來看，只有將電子政務建設和行政體制改革有機的整合在一起， 才能提高行政改革的績效，保障電子政務的成功，最后達到 “雙贏 ”的效果。因此，不斷地強 化全體稅務干部的主動參與

16、意識、 服務意識等現代觀念， 加強服務型機關建設， 把我們的視 角從管理者轉向服務者，我們的工作才能有強大的根基。3、增強客戶關注度。法國電子政務的目標是簡單而明確的：一個更多產、高效、易于接 近和低成本的行政機構、 一個位于信息社會前沿的政府， 總之，一個致力于服務的，將用戶 置于行政方案中心地位的政府。我國電子政務的發展方向也是：轉變政府職能，由" 管理型 "向" 管理服務型 "轉變，讓政府網站從初建時期的形象展示階段向深化應用階段轉變。基于此， 我們認為， 稅務部門的電子政務， 更多地應該把關注點落在網上辦稅等納稅服務事項的建設 上，樹立起 “以納

17、稅人為中心 ”的理念，以達到提高辦稅效率，為納稅人 “減負 ”的實際效能。 目前，我局在電子政務的運用中，還存在著網上申報系統比較復雜，影響納稅人使用效率， 網上行政審批項目不夠豐富等問題。 下一步，我們將以 “網上南京國稅 ”平臺為依托，全面改 造、升級外聯系統，強化網上申報、實時征解等系統功能，使納稅人不僅可以方便地使用， 還可以查詢其申報、 扣款、出票等實時或歷史信息，及時掌握辦稅結果；有重點地開發納稅 人行政審批工作流系統， 將納稅人申請、 稅務機關審批反饋電子化、流程化，提高基層辦事 效率，使辦稅過程更加透明、公開；可借鑒法國經驗，建設納稅人 “電子檔案 ”，錄入涉稅基 礎資料，減少

18、納稅人多環節重復報送資料，進一步擴大深化服務內容。4、增強政務公開度。推行辦稅公開，是構建社會主義和諧社會的客觀需要，是堅持依法行 政的重要體現， 是優化納稅服務、 提高稅收征管質量和效率的必然途徑。 電子政務是政務公 開的重要手段之一。目前，我局以 “網上南京國稅 ”為對外公開的主渠道，根據總局要求，大 力推行辦稅公開，實行 “陽光作業 ”。下一步，還將一一對照總局的 14項 55條公開事項，實 現對社會公眾、 對納稅人、 對國稅機關全方位的政務公開。 要按照納稅人辦稅的環節、 內容、 程序， 公開行政執法或納稅服務的主體、 事項、依據、標準、結果等內容， 做到真實、 準確、 完整，并結合工

19、作實際、形勢發展和納稅人關心熱點事項的變化，不斷地充實、完善、調整 欄目設置和網絡運用。 在公開稅收法律、 法規和政策的基礎上， 將稅務系統內外普遍關注和 涉及廣大納稅人利益以及容易產生不公平、 不公正、 不廉潔行為的環節和事項等作為公開的 主要內容，讓權力在陽光下運行，自覺接受廣大納稅人和社會各界的監督。5、增強信息安全性。顯而易見，納稅人只有對電子政務網絡和系統感到放心，覺得個 人信息不會因系統故障丟失， 不會被網絡黑客竊取， 不會因管理不善被他人輕易獲得， 才會 積極利用信息化手段接受政府的服務。 因此，電子政務應用中安全問題如果不能有效地解決， 也將制約電子政務的繼續發展。 “網上南京

20、國稅 ”所搭建的基礎平臺要實現對內部和外部的眾 多用戶提供全方位的涉稅服務， 在提供服務的同時可能面臨來自網絡外部或內部的入侵、 攻 擊的風險， 數據遭受截取和篡改的風險都會有很大增長。 由于 “網上南京國稅 ”所提供的服務 與保證安全其本身是一對矛盾， 所提供的服務越廣泛所帶來的安全隱患越大， 相應付出的成 本越高，因此在現階段，我們將進一步研究明確 “網上南京國稅 ”的網絡防范重點方向。 “網 上南京國稅 ”的用戶有四種類型：社會公眾、納稅人、稅務內部用戶、其他組織機構，其中 通過因特網訪問的用戶最為復雜， 應作為防范的重點， 并采用必要的網絡隔離技術、 入侵檢 測技術及數據包檢測過濾技術

21、等， 使得網上黑客無法借用此通道侵入內網， 確保核心數據的 安全。將電子政務引用到稅收工作中 ,是計算機網絡技術應用與新的管理理念、服務方式、價值目 標等有機的結合 ,是對行政組織進行調整和改進的過程。因特網技術雖然對政府履行（如征稅、執法、服務等 ）職能的方式都已產生了一定影響,但如何被廣泛用于提供公共服務則還是一個有待發展與完善的問題。 .稅收信息化基于征管業務需要而建設 在共存和發展中走過了二十幾年的歷程， 取得了可喜 的成就。 “金稅工程”作為國家十二金工程之一， 在社會主義現代化建設中發揮著越來越重稅收要的作用； 電子稅務作為中國電子政務的重要組成部分和領軍者越來越為世人所矚目。 信

22、息化的建設與發展， 在很大程度上強化了我們依法征稅的觀念， 規范了執法行為 實施了 業務流程的優化， 加大了稅源管理的力度， 拓展了納稅服務的領域， 加強了稅務干部隊伍的 建設， 在實現提升稅收征管質量和效率目標的進程中邁出了一大步。 但是，由于全局統籌規 劃的欠缺和信息化建設經驗的歷史局限， 隨著實踐的發展， 建設進程中設計的先天不足和業 務技術相互掣肘及某些不完善日益凸顯，直接影響了信息化的發展進程。一、稅收信息化建設中的冷思考（ 一 ） 信息化對業務管理的支撐和依托不足，難以滿足征管改革的目標要求信息化建設是一項投入高、更新快、可逆性極小的工程，因此，全局性的統籌規劃 和制定標準規范尤為

23、重要。 從國內外信息化建設的經驗教訓來看， 這點又是最難做到的。 由 于缺乏統一的戰略規劃和標準規范， 致使信息化功能交叉、 信息不共享、 資源不能充分利用 成為突出問題：一是應用系統建設之初規劃不夠， 致使開發起點低， 應用系統林立， 應用平臺不一， 各部門各地區各自為戰， 自成體系， 資源浪費嚴重，整合難度頗大。如在基于縣級集中開發 的 CTAIS 基礎之上優化的綜合征管信息系統， 作為重要的主體軟件， 由于規劃層面和架構層 面的先天不足， 面對經濟發展不平衡的省份、 納稅人多寡不同和機構、 節點多少不一的現狀， 實有力不從心之態，只能艱難維持。再如，全國統一使用的應用軟件（ 國家稅務總局

24、要求使用） 有二三十個 （不考慮數據庫版本因素 ），各省開發的市和市以下的各種應用軟件少說也有 上千個。 這些局部應用軟件的推行， 不僅沒有帶來信息化全局性的整體大推進， 反而使多數 局部系統陷入無法發展的泥潭。二是信息孤島叢生，數字鴻溝加劇，數據管理分散，信息共享程度低，稅務機構及 人員無法有效掌握納稅人的完整信息。如綜合征管信息系統在全國國稅系統還沒有推行到 位，已推行單位的應用也多半在基層； 增值稅發票管理系統還未實現省級集中； 出口退稅系 統也需要進行改造和升級。 三大主體軟件的分散化程度尚且如此， 其他管理軟件就可想而知 了。三是 IT 管控、數據結構、交換標準普遍存在不規范現象，

25、數據庫平臺不甚統一，異 構數據的訪問和同步不很順暢， 數據口徑、 代碼不盡一致。 如某一功能在多個系統重復操作， 同一數據在多個系統重復存儲， 既造成設備和資源浪費， 增加系統維護的難度， 也使整體性 能的提升受到限制。四是對網絡和信息安全重視不夠，防范意識不強。如相當多省份的征管軟件都是單 機運行，沒有災備， 有的地方僅有數據備份； 網管情況也不樂觀， 對網管軟件的開發和推廣 尚無規范化的要求和標準； 對待病毒及網絡黑客攻擊的防范措施至今未到位； 內外網的隔離 只限于要求，等等。（ 二 ） 業務一體化和規范化滯后，難以適應信息一體化的要求“電子政務的關鍵不在電子，而在政務。”借鑒這句出自國家

26、信息化專家咨詢委員 會常務副主任周宏仁的名言， 電子稅務的關鍵同樣不在電子， 而在稅務。 先進的生產力需要 先進的生產關系相適應才能發揮作用， 信息技術僅是提高科學管理水平的手段， 管理才是根 本。面對并不完善的崗責體系和并不科學的業務流程， 信息系統推行所能帶來的征管質量和 效率的提升必然大打折扣，問題突出表現為：一是業務一體化理念尚待確立，組織機構和協調機制滯后。總局及各省信息辦的成 立使稅收信息化建設有了司令部， 為實現稅收信息一體化奠定了組織基礎。 但由信息辦來統 領綜合征管業務似乎有些牽強和鞭長莫及， 由某個司來完成綜合業務一體化的使命也勉為其 難，業務一體化仍有待于統一。二是應用系

27、統林立源于應用需求政出多門。在計算機網絡這一重要依托下，我們各 個應用系統的建設卻是分離的， 各業務專業管理部門仍按原來的管理理念、 思路、 辦法來提 出需求，使得信息無法有效地在各部門、 各環節、 各崗位間共享， 把可依托的網絡變成了若 干個環和結，有的還是死結。三是責任體系亟待完善，業務流程尚需優化。完善崗責體系和優化業務流程是稅收 管理永恒的主題，稅收信息化建設的推進為新一輪業務重組和流程再造提供了可能和條件。 如隨著數據信息的逐步集中， 過去繁瑣的管理程序應變得精簡， 但現在有的專業管理部門仍 然還要若干報表，還要基層稅務干部審簽數種表單，等等。四是適應信息化建設要求的復合型人才缺乏，

28、難以滿足數據應用的需要。隨著 IT 產業的發展，軟、硬件的人才資源并不匱乏， 供給市場大，但既懂技術和政策又熟悉業務流 程的復合型人才卻是缺之又缺，這為稅務系統內人才資源的開發提出了新課題。（ 三 ） 稅收信息化建設大有異軍突起之勢，與電子政務的銜接與融合有待研究一是與稅收業務關聯度最大的部門，如工商、金庫尚未完全聯網，即使國、地稅之 間也沒有實現信息互通， 稅收信息一體化的鏈條首先在稅務部門內部出現縫隙。 跨系統的業 務監控更是難以做到，不僅使得設計初衷無法實現，而且浪費了大量信息資源。二是稅收信息化在一定時期內加大了納稅人的納稅成本。電子報稅和“金稅二期” 的上馬，雖然大大方便了納稅人，但

29、也不同程度地加大了納稅人的納稅成本，如軟件、 IC 卡、掃描儀、上網費等，這在國外都是免費的。當然，在發展過程中這是階段性的，也有我 們的國情因素，但時間不能過長，也不可認為是理所應當的。二、實現稅收信息化集中與整合的思路選擇通過對稅收信息化建設的冷思考，可見無論是技術層面的不盡人意還是業務層面的 多有遺憾， “分散”和“失調”都難辭其咎。 如何認識我國稅收信息化發展的規律， 抓住機 遇實現可持續發展，無疑是擺在我們面前的嚴峻課題。（ 一 ） 諾蘭模型給予的啟示二十多年前，美國學者理查德 • 諾蘭 （Richard L Nolan） 經過深入研究，總 結歸納出信息化發展的一

30、般規律，即著名的諾蘭模型。通過諾蘭模型的描述可見， lT 發展 從起步到成熟， 大體經過六個階段： 初始階段 （ 初始的局部計算應用，如報表、開票 ）一擴展 階段 （單機版應用增加， 計算機代替手工 ） 一控制階段 （ 開始注重規劃， 網絡版單項應用增加 ） 一集成階段 （ 開始統一技術平臺，進行一體化集成，消除部門間壁壘） 一數據管理階段 （統一規劃組織內的信息資源， 開始全面的數據綜合利用 ） 一成熟階段 （全面整合內外部資源， 形成 完整的信息管理、輔助決策 ） 。借鑒這一階段劃分理論，我們清晰地看到，我國的稅收信息 化建設正處在控制階段向集成階段邁進的關鍵時期， 也可以說是整體進程的重

31、要拐點， 這一 邁步是質的飛躍，它成功與否，直接關系到稅收信息化的進程，甚至成敗。因此，客觀地總 結前段的經驗教訓， 統籌謀劃， 理清思路，做好“集中”和”整合”的文章，以實現信息資 源的合理配置和全面數據的綜合利用，才是明智的選擇。（ 二 ） 稅收信息化“集中”與“整合”的目標及原則所謂“集中”，就是稅收應用系統的集成和數據的集中管理，它包括機器設備、數 據、應用和管理機構的集中。所謂“整合”， 就是基于原有系統在集中的基礎上， 通過新的 技術完善打通應用間的隔離狀態，達到各部門、各應用系統、各種設備之間高水平的協調， 實現信息流和管理的無縫銜接， 創造稅收信息化工程的整體最優。 在稅收信息

32、化發展的現階 段，“集中”是“整合”的基礎和先決條件，“整合”則是“集中”的目的。在現階段，“集中”與“整合”的目標應確立為實現統一的技術平臺，建立一體化 協同運作的應用格局，為下階段全面的數據綜合利用奠定基礎。稅收信息化“集中”與“整合”的原則應為：一是整體規劃、系統思考的原則，要 對組織、業務、技術、數據接口、標準體系及商務等綜合考慮：二是應用整合與技術整合相 協調的原則， 以保證數據整合與功能整合的雙贏并最大限度地利用設備資源； 三是優化完善 與開拓創新相結合的原則， 即在整合的主基調下， 不應排除一些必要的新建項目， 如“金稅 三期”的人事、財務、個稅系統的建立。（ 三 ） 稅收信息化

33、“集中”與“整合”的具體思路1 應用系統的整合。 應用系統的整合包括業務需求、 架構、平臺、應用標準、 數據、 功能、 流程等等的整合， 是整合的核心。 應用系統整合要確立一種新的管理理念， 即以科學 發展觀為統領， 以服務納稅人為中心， 以稅源管理為重點 實現由業務處理型應用向數據分 析型應用的跨越。要從金稅二期、綜合征管信息系統、出口退稅三大主體軟件入手，圍繞服 務納稅人和強化稅源管理這一中心和重點， 完成現階段的功能整合和業務流程整合， 建成一 體化的應用系統平臺。2 技術層面的整合。 技術層面的整合包括技術平臺、 硬件設備和網絡資源等等的整 合，是整合的技術基礎。 技術層面的整合需突出

34、安全和支持作用， 因為整合是以大集中為基 礎的， 而大集中必然帶來技術上的風險， 不僅對網絡和帶寬提出更高的要求， 而且也要求硬 件和設備及大集中條件下數據容量快速膨脹的數據存儲管理萬無一失。 因此，在充分利用現 有硬件設備資源的同時， 要科學規劃新的技術投入， 制定基本的規范要求， 避免造成新一輪 的資源浪費。 為了保證整合的成功和數據安全， 建議盡快籌建災備中心， 從信息化發展趨勢 和節約資源的角度考慮，應以行政大區為單位建設，沒必要一個省建一個。3 人力資源的整合。 人力資源整合包括人力資源的綜合利用和開發。人力資源整合是稅收信息化整合的關鍵。 隨著數據和業務的省級集中， 業務對人力的需

35、求已呈倒金字塔型。 然而現在機構和人員配置仍為正金字塔型，省市兩級人員嚴重不足 （ 尤其是信息化需要的復 合型人才 ） ，大部分省份處在借調大量人員維持網絡和業務運行的狀態。因此，隨著數據和 業務的省級集中 人力資源也應相對向上集中。 建議應根據現實和發展的需要調整機構設置， 配置人力資源。 對復合型人才短缺的問題，可加大培訓力度， 實施一定比例的聘任制度，也 可借鑒國外做法，對信息化技術層面的工作分類管理適度外包。4 組織機構與體制保障。 稅收信息化是稅收管理的一場革命， 是一個長期的系統工 程，“集中”與“整合”是這一工程的重要階段。 在信息化發展的提升階段， 組織機構與體 制保障理應提到

36、議事日程上來。 現在， 總局和部分省局已成立了信息化建設領導小組，并相應設立了非常設機構的辦公室，初步解決了“誰來管”、“管什么”、“如何管”的問題， 也得到了業務、 行政、 信息部門和業界的認可， 在一定程度上解決了傳統管理模式下各個部 門各自為政、老死不相往來的弊端， 但還遠遠不夠。因為在“整合”進程中，最難的是新舊 管理理念、 思維方式和價值觀念的沖突和碰撞。 隨著整合力度的加大， 部門既得權益的矛盾 將越發突出。 現在信息化辦公室三層體制分工雖明確， 但協調難度之大、 力度之小是顯而易 見的， 況且信息化辦公室作為非常設機構在現有體制內受到一系列阻滯，無法實現明晰、 準確的工作流程。因

37、此，建議在集中和整合階段，應使非常設機構常設化，組成一個集業務、 技術和管理于一身的綜合部門， 完成數據集中、 運行維護和應用系統優化整合的任務， 也可 考慮在總局和省局設總工程師，在黨組領導下，負責統領和指揮信息化建設。稅收信息化基于征管業務需要而建設 在共存和發展中走過了二十幾年的歷程， 取得了可喜 的成就。 “金稅工程”作為國家十二金工程之一， 在社會主義現代化建設中發揮著越來越重 要的作用； 電子稅務作為中國電子政務的重要組成部分和領軍者越來越為世人所矚目。 稅收 信息化的建設與發展， 在很大程度上強化了我們依法征稅的觀念， 規范了執法行為 實施了 業務流程的優化， 加大了稅源管理的力

38、度， 拓展了納稅服務的領域， 加強了稅務干部隊伍的 建設， 在實現提升稅收征管質量和效率目標的進程中邁出了一大步。但是，由于全局統籌規劃的欠缺和信息化建設經驗的歷史局限， 隨著實踐的發展， 建設進程中設計的先天不足和業 務技術相互掣肘及某些不完善日益凸顯，直接影響了信息化的發展進程。一、稅收信息化建設中的冷思考（ 一 ） 信息化對業務管理的支撐和依托不足，難以滿足征管改革的目標要求信息化建設是一項投入高、更新快、可逆性極小的工程，因此，全局性的統籌規劃 和制定標準規范尤為重要。 從國內外信息化建設的經驗教訓來看， 這點又是最難做到的。 由 于缺乏統一的戰略規劃和標準規范， 致使信息化功能交叉、

39、 信息不共享、 資源不能充分利用 成為突出問題：一是應用系統建設之初規劃不夠， 致使開發起點低， 應用系統林立， 應用平臺不一， 各部門各地區各自為戰， 自成體系， 資源浪費嚴重，整合難度頗大。如在基于縣級集中開發 的 CTAIS 基礎之上優化的綜合征管信息系統， 作為重要的主體軟件， 由于規劃層面和架構層 面的先天不足， 面對經濟發展不平衡的省份、 納稅人多寡不同和機構、 節點多少不一的現狀， 實有力不從心之態，只能艱難維持。再如，全國統一使用的應用軟件（ 國家稅務總局要求使用） 有二三十個 （不考慮數據庫版本因素 ），各省開發的市和市以下的各種應用軟件少說也有 上千個。 這些局部應用軟件的

40、推行， 不僅沒有帶來信息化全局性的整體大推進， 反而使多數 局部系統陷入無法發展的泥潭。二是信息孤島叢生，數字鴻溝加劇，數據管理分散，信息共享程度低，稅務機構及 人員無法有效掌握納稅人的完整信息。如綜合征管信息系統在全國國稅系統還沒有推行到 位，已推行單位的應用也多半在基層； 增值稅發票管理系統還未實現省級集中； 出口退稅系 統也需要進行改造和升級。 三大主體軟件的分散化程度尚且如此， 其他管理軟件就可想而知 了。三是 IT 管控、數據結構、交換標準普遍存在不規范現象， 數據庫平臺不甚統一，異 構數據的訪問和同步不很順暢， 數據口徑、 代碼不盡一致。 如某一功能在多個系統重復操作， 同一數據在

41、多個系統重復存儲， 既造成設備和資源浪費， 增加系統維護的難度， 也使整體性 能的提升受到限制。四是對網絡和信息安全重視不夠，防范意識不強。如相當多省份的征管軟件都是單 機運行，沒有災備， 有的地方僅有數據備份； 網管情況也不樂觀， 對網管軟件的開發和推廣 尚無規范化的要求和標準； 對待病毒及網絡黑客攻擊的防范措施至今未到位； 內外網的隔離 只限于要求，等等。（ 二 ） 業務一體化和規范化滯后，難以適應信息一體化的要求“電子政務的關鍵不在電子，而在政務。”借鑒這句出自國家信息化專家咨詢委員 會常務副主任周宏仁的名言， 電子稅務的關鍵同樣不在電子， 而在稅務。 先進的生產力需要 先進的生產關系相

42、適應才能發揮作用， 信息技術僅是提高科學管理水平的手段， 管理才是根 本。面對并不完善的崗責體系和并不科學的業務流程， 信息系統推行所能帶來的征管質量和 效率的提升必然大打折扣，問題突出表現為：一是業務一體化理念尚待確立，組織機構和協調機制滯后。總局及各省信息辦的成 立使稅收信息化建設有了司令部， 為實現稅收信息一體化奠定了組織基礎。 但由信息辦來統 領綜合征管業務似乎有些牽強和鞭長莫及， 由某個司來完成綜合業務一體化的使命也勉為其 難，業務一體化仍有待于統一。二是應用系統林立源于應用需求政出多門。在計算機網絡這一重要依托下，我們各 個應用系統的建設卻是分離的， 各業務專業管理部門仍按原來的管

43、理理念、 思路、 辦法來提 出需求，使得信息無法有效地在各部門、 各環節、 各崗位間共享， 把可依托的網絡變成了若 干個環和結，有的還是死結。三是責任體系亟待完善，業務流程尚需優化。完善崗責體系和優化業務流程是稅收 管理永恒的主題，稅收信息化建設的推進為新一輪業務重組和流程再造提供了可能和條件。 如隨著數據信息的逐步集中， 過去繁瑣的管理程序應變得精簡， 但現在有的專業管理部門仍 然還要若干報表，還要基層稅務干部審簽數種表單，等等。四是適應信息化建設要求的復合型人才缺乏，難以滿足數據應用的需要。隨著 IT 產業的發展，軟、硬件的人才資源并不匱乏， 供給市場大，但既懂技術和政策又熟悉業務流 程的

44、復合型人才卻是缺之又缺，這為稅務系統內人才資源的開發提出了新課題。（ 三 ） 稅收信息化建設大有異軍突起之勢，與電子政務的銜接與融合有待研究一是與稅收業務關聯度最大的部門，如工商、金庫尚未完全聯網，即使國、地稅之 間也沒有實現信息互通， 稅收信息一體化的鏈條首先在稅務部門內部出現縫隙。 跨系統的業 務監控更是難以做到，不僅使得設計初衷無法實現，而且浪費了大量信息資源。二是稅收信息化在一定時期內加大了納稅人的納稅成本。電子報稅和“金稅二期” 的上馬，雖然大大方便了納稅人，但也不同程度地加大了納稅人的納稅成本，如軟件、 IC 卡、掃描儀、上網費等，這在國外都是免費的。當然，在發展過程中這是階段性的

45、，也有我 們的國情因素，但時間不能過長，也不可認為是理所應當的。二、實現稅收信息化集中與整合的思路選擇通過對稅收信息化建設的冷思考，可見無論是技術層面的不盡人意還是業務層面的 多有遺憾， “分散”和“失調”都難辭其咎。 如何認識我國稅收信息化發展的規律， 抓住機 遇實現可持續發展，無疑是擺在我們面前的嚴峻課題。（ 一 ） 諾蘭模型給予的啟示二十多年前，美國學者理查德 • 諾蘭 （Richard L Nolan） 經過深入研究，總 結歸納出信息化發展的一般規律，即著名的諾蘭模型。通過諾蘭模型的描述可見， lT 發展 從起步到成熟， 大體經過六個階段： 初始階段 （ 初始的局部

46、計算應用，如報表、開票 ）一擴展 階段 （單機版應用增加， 計算機代替手工 ） 一控制階段 （ 開始注重規劃， 網絡版單項應用增加 ） 一集成階段 （ 開始統一技術平臺，進行一體化集成，消除部門間壁壘） 一數據管理階段 （統一規劃組織內的信息資源， 開始全面的數據綜合利用 ） 一成熟階段 （全面整合內外部資源， 形成 完整的信息管理、輔助決策 ） 。借鑒這一階段劃分理論，我們清晰地看到，我國的稅收信息 化建設正處在控制階段向集成階段邁進的關鍵時期， 也可以說是整體進程的重要拐點， 這一 邁步是質的飛躍，它成功與否，直接關系到稅收信息化的進程，甚至成敗。因此，客觀地總 結前段的經驗教訓， 統籌謀劃， 理清思路，做好“集中”和”整合”的文章，以實現信息資 源的合理配置和全面數據的綜合利用，才是明智的選擇。（ 二 ） 稅收信息化“集中”與“整合”的目標及原則所謂“集中”，就是稅收應用系統的集成和數據的集中管理，它包括機器設備、數 據、應用和管理機構的集中。所謂“整合”， 就是基于原有系統在集中的基礎上， 通過新的 技術完善打通應用間的隔離狀態，達到各部門、各應用系統、各種設備之間高水平的協調， 實現信息流和管理的無縫銜接， 創造稅收信息化工程的整體最優。 在稅收信息化發展的現階 段，“集中”是“整合”的基礎和先決條件，“整合”則是