1、行政行政組織組織第一節第一節 概述概述一、含義一、含義（一）、三種理解（一）、三種理解1.廣義和狹義廣義和狹義（1）廣義）廣義為執行一定為執行一定事務事務而將從事共同工作的人們通過權責而將從事共同工作的人們通過權責和任務分配結成系統協調的組織機構；和任務分配結成系統協調的組織機構；（2）狹義）狹義為執行為執行國家國家的的政務政務所結成的系統協調的組織機構：所結成的系統協調的組織機構：2.靜態和動態靜態和動態（1）靜態）靜態為執行國家的行政事務而依法建立的為執行國家的行政事務而依法建立的行政機關體系行政機關體系（2）動態）動態行政機關管理國家事務而產生的各種行政機關管理國家事務而產生的各種組織活

2、動組織活動3.階級和社會屬性階級和社會屬性（1）階級屬性）階級屬性統治階級推行本階級階級意志的統治階級推行本階級階級意志的組織工具組織工具；（2）社會屬性）社會屬性在國家強制力保障下為實現社會目的而形成的在國家強制力保障下為實現社會目的而形成的行政行政機關系統；機關系統；（二）、（二）、行政行政組織和相關概念的異同組織和相關概念的異同1.行政行政組織和組織和行政機關行政機關（1）范圍）范圍行政組織是狹義上的政府，行政機關是政府大系統中行政組織是狹義上的政府，行政機關是政府大系統中的次級系統；的次級系統；（2）法律效力）法律效力 行政組織行政組織綜合的、整體的、享有完全行政權的法律和行為主體綜合

3、的、整體的、享有完全行政權的法律和行為主體 行政機關行政機關單一的、部分的、享有有限行政權的法律和行為主體單一的、部分的、享有有限行政權的法律和行為主體2.行政行政機關和機關和行政機構行政機構（1）. 兩者不存在本質上的區別兩者不存在本質上的區別（2）.行政機構行政機構側重編制、預算和組織結構側重編制、預算和組織結構 行政機關行政機關側重主體側重主體 、職權和法規、職權和法規二、二、行政行政組織組織的特征的特征（一）（一）政治性政治性1.階級性階級性 ：國家行政組織的本質特征國家行政組織的本質特征2.決策性決策性：階級性通過行政組織的決策體現出來：階級性通過行政組織的決策體現出來（二）（二）社

4、會性社會性1.服務服務性性首先為執行憲法和法律服務；首先為執行憲法和法律服務；其次為一定社會公眾的利益提供條件或保障其次為一定社會公眾的利益提供條件或保障2.管理性管理性制定政策、維持秩序、提供機會、監督協調制定政策、維持秩序、提供機會、監督協調（三）（三）權威性權威性1.約束性約束性 以國家法律為依托，對社會主體具有普遍約束力；以國家法律為依托，對社會主體具有普遍約束力；2.強制強制性性政府對破壞政府對破壞政府權威政府權威或或社會秩序社會秩序的行為予以懲戒的行為予以懲戒；（四）法制（四）法制性性1.行政組織本身的法制性行政組織本身的法制性組織設立的宗旨、編制、財政等須符合憲法和法律組織設立的

5、宗旨、編制、財政等須符合憲法和法律規定，符合法定程序規定，符合法定程序2.行政組織管理社會公共事務的法制行政組織管理社會公共事務的法制性性包括自由裁量權在內，按照法定權限行使權力包括自由裁量權在內，按照法定權限行使權力（五）（五）系統系統性性1.結構結構性性以以部門化部門化和和專業化專業化為特征組織權責體系，各司其職為特征組織權責體系，各司其職2.有序有序性性通過逐級授權，形成一定通過逐級授權，形成一定序列和等級序列和等級的組織體系的組織體系（六）發展（六）發展性性1.動態動態性性 社會環境變化，行政職能變化，行政組織動態調整社會環境變化，行政職能變化，行政組織動態調整2.適應適應性性通過組織

6、調整，與社會生活通過組織調整，與社會生活相互相互適應適應 三、三、行政行政組織組織的基本構成要素的基本構成要素1.組織目標（組織目標（AimAim）（1）目標的明確性）目標的明確性一切沒有明確目標的行政組織都是沒必要的一切沒有明確目標的行政組織都是沒必要的（2）目標的層次性）目標的層次性總目標、分目標；近期目標和長遠目標等總目標、分目標；近期目標和長遠目標等 2.機構設置機構設置： （OrgnizationOrgnization）根據目標和職能要求設置機構根據目標和職能要求設置機構3.職位設置：職位設置： （Position)Position)根據職能和機構設置進行職位確定，劃分權責體系根據職

7、能和機構設置進行職位確定，劃分權責體系 4.人員構成人員構成(Staff)結構合理的行政人員，不同的年齡、性別、氣質；結構合理的行政人員，不同的年齡、性別、氣質；5.規章制度規章制度（RuleRule）對行政組織成員具有普遍的約束力的對行政組織成員具有普遍的約束力的規則體系規則體系；6.物質基礎物質基礎（Material)Material)適量的行政經費，保證行政工作的日常開支；適量的行政經費，保證行政工作的日常開支；7.價值觀念價值觀念(Value Jugement)對行政組織的共同感受、一致態度，認同感；對行政組織的共同感受、一致態度，認同感；四、四、行政行政組織組織的產生與效力的產生與效

8、力（一）、產生的依據（一）、產生的依據1、憲法：、憲法：憲法是行政組織產生與成立的基礎憲法是行政組織產生與成立的基礎 2、法律法律 ：一般為：一般為國家的行政組織法國家的行政組織法（1）明確在法律中規定行政組織的設置；明確在法律中規定行政組織的設置；（2）先由政府行使創議權，再由法律認可；先由政府行使創議權，再由法律認可； 3、行政裁量權行政裁量權：兩種情況：兩種情況（1）政府根據法律授權自行設立某些機構）政府根據法律授權自行設立某些機構（2）政府根據法定職權設立某些機構）政府根據法定職權設立某些機構（二）、（二）、行政行政組織組織的效力：合法性的效力：合法性1、立法機關：、立法機關：議會制國

9、家，議會、國會、人民代表大會議會制國家，議會、國會、人民代表大會，國家權力機關，國家權力機關2、內閣內閣：內閣制國家，內閣有權設立行政組織，一般不需要經過立內閣制國家，內閣有權設立行政組織，一般不需要經過立法機關認可，如英國、德國等法機關認可，如英國、德國等3、折中制、折中制 ：立法機關和內閣共同決定行政組織產生的效力：立法機關和內閣共同決定行政組織產生的效力（三）、（三）、行政行政組織成立的組織成立的法定程序法定程序1、由政府或立法機關提出創議案，說明設立機構的法律依、由政府或立法機關提出創議案，說明設立機構的法律依 據和現實原因據和現實原因2、由批準機關審議其合法性，決定設置與否、由批準機

10、關審議其合法性，決定設置與否3、由批準機關以法定方式向社會公布，并賦予其公共權力、由批準機關以法定方式向社會公布，并賦予其公共權力五、五、行政行政組織組織的種類的種類1、首腦機關、首腦機關中央或地方政府統轄全局的領導機關，行政組織的中樞系統中央或地方政府統轄全局的領導機關，行政組織的中樞系統2、職能機關、職能機關隸屬于首腦機關、執掌某一特定業務、負責實際實施的機關；隸屬于首腦機關、執掌某一特定業務、負責實際實施的機關；大部分行政機關都是職能機關；大部分行政機關都是職能機關；如國務院所屬的各部、委、辦及直屬總局，如國務院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；地方政府所屬各

11、廳、局、處、科等；起承上啟下的作用；起承上啟下的作用；3、幕僚機關：輔助或辦公、幕僚機關：輔助或辦公各級政府的辦公廳（室）各級政府的辦公廳（室）無特定專業性無特定專業性，直接聽從行政首長的指揮，直接聽從行政首長的指揮對各職能部門無指揮和監督的權力，但可以在授權的情況下享有對各職能部門無指揮和監督的權力，但可以在授權的情況下享有事實上的權力，直接參與政策制定事實上的權力，直接參與政策制定4、咨詢機關、咨詢機關（Brain Power）智囊機關或參謀機關，由專家學者或具有豐富經驗自身官員組成智囊機關或參謀機關，由專家學者或具有豐富經驗自身官員組成不是執行機構，也不是秘書班子，只是研究咨詢、協調政策

12、；不是執行機構，也不是秘書班子，只是研究咨詢、協調政策；政府機關的政府機關的“外腦外腦”；5、派出機關、派出機關不是一級政府的行政機關，是委派機關權力的延伸；如地區行署不是一級政府的行政機關，是委派機關權力的延伸；如地區行署一、目標的一、目標的層次層次1、整體目標、整體目標行政組織的最高決策層制定，通過政府施政綱領闡述；行政組織的最高決策層制定，通過政府施政綱領闡述；如如“十六大報告十六大報告”，建設小康社會，建設小康社會2、分目標、分目標機關或部門目標，機關或部門目標，服從和服務服從和服務于整體目標，體現自身業務于整體目標，體現自身業務性質；性質；3、個人目標、個人目標具體行政工作人員個體的

13、工作目標；具體行政工作人員個體的工作目標；參雜了較多的個人情感、追求和價值觀參雜了較多的個人情感、追求和價值觀第二節第二節 行政組織目標行政組織目標二、二、行政行政組織目標的合理性問題組織目標的合理性問題：取決于四個方面：取決于四個方面1、社會認可社會認可符合社會生活的一般準則和一定的社會需要；符合社會生活的一般準則和一定的社會需要；2、組織能力組織能力 過高或過低估計環境和自身能力，期望值過高（低）過高或過低估計環境和自身能力，期望值過高（低）3、團體狀態團體狀態成員意識，非正式組織成員的認可程度，是否與組織目標一致；成員意識，非正式組織成員的認可程度，是否與組織目標一致；4、成員意識、成員

14、意識成員對組織目標的了解、理解、關心和參與程度；成員對組織目標的了解、理解、關心和參與程度；三、行政組織目標的三、行政組織目標的特征特征1、規定性、規定性（1）、總體原則由憲法、法律或法規規定；）、總體原則由憲法、法律或法規規定；（2）、具體目標則由行政法規或其上級決定，否則不發生法律效力；）、具體目標則由行政法規或其上級決定，否則不發生法律效力；2、服務性：服務于全體民眾；、服務性：服務于全體民眾；3、復雜性：社會生活的復雜性，行政目標難以顧及所有社會層面；、復雜性：社會生活的復雜性，行政目標難以顧及所有社會層面；四、合理四、合理行政行政組織目標的特征組織目標的特征1、目標明確、目標明確（1

15、）、表述上要清楚，不會產生歧義；）、表述上要清楚，不會產生歧義；（2）、時間概念上要準確。總體目標較抽象，具體目標應準確；）、時間概念上要準確。總體目標較抽象，具體目標應準確；（3）、空間概念上要嚴格，范圍或領域；）、空間概念上要嚴格，范圍或領域；2、目標一致、目標一致（1）、和總目標一致，不產生沖突；）、和總目標一致，不產生沖突；（2）、各分目標一致，不互相拆臺；）、各分目標一致，不互相拆臺；五、五、目標管理目標管理( (MBO, Management by Objective)1、含義：美國德魯克（、含義：美國德魯克（ Peter. F. Druck ），管理實踐），管理實踐（1）、一種過

16、程：上下級人員間共同確定目標和主要職責范圍；）、一種過程：上下級人員間共同確定目標和主要職責范圍；（2）、一種實施管理的計劃和考核方法：）、一種實施管理的計劃和考核方法： 以此為標準評價組織中每以此為標準評價組織中每 個人的貢獻；個人的貢獻；（3）、一種個人和組織的關系：兩者保持一致，提高組織效率；）、一種個人和組織的關系：兩者保持一致，提高組織效率；2、性質、性質（1）、以行為科學）、以行為科學人際關系學說為基礎；人際關系學說為基礎；（2）、管理人員應由他所要達到的目標而非其上級來指揮和控）、管理人員應由他所要達到的目標而非其上級來指揮和控 制，制， 即目標管理即目標管理(MBO)和自我控制

17、和自我控制(Self Control)；（3）、用嚴格的內部控制取代傳統的外部控制；）、用嚴格的內部控制取代傳統的外部控制；（4）、強調參與，用激勵代替懲戒，以民主代替集權；）、強調參與，用激勵代替懲戒，以民主代替集權；（5）、不意味著個人可以任意自由選擇工作目標，須把組織整體）、不意味著個人可以任意自由選擇工作目標，須把組織整體 目標作為基本出發點，細化之；目標作為基本出發點，細化之；3、目標管理的實施、目標管理的實施（1）、實施的困境）、實施的困境A、由于利益因素存在，使組織普遍、自覺承擔某種責任常存在困難；、由于利益因素存在，使組織普遍、自覺承擔某種責任常存在困難；B、各級管理人員不習慣

18、下級的參與和自主性，常情不自禁地使、各級管理人員不習慣下級的參與和自主性，常情不自禁地使用用 傳統的管理方法；傳統的管理方法；（2）、成功實施目標管理的四個條件）、成功實施目標管理的四個條件A、整個組織特別是各級管理人員，應對管理目標采取支持的態度；、整個組織特別是各級管理人員，應對管理目標采取支持的態度；B、管理人員應比下級具備更高的協調、組織、領導和溝通能力；、管理人員應比下級具備更高的協調、組織、領導和溝通能力；C、實施精神激勵為主、物質獎勵為輔的激勵制度；、實施精神激勵為主、物質獎勵為輔的激勵制度；D、目標管理應該從組織的高層管理部門開始，應樹立榜樣，以、目標管理應該從組織的高層管理部

19、門開始，應樹立榜樣，以 利下屬仿效；利下屬仿效；第三節第三節 行政組織結構行政組織結構一、一、含義與性質含義與性質（一）、（一）、含義含義 各部門和各層級之間依據法定規則所建立的一種正式的各種相各部門和各層級之間依據法定規則所建立的一種正式的各種相互關系的體制；互關系的體制；（二）、（二）、性質性質：抽象而無形的，因此不能直觀其存在：抽象而無形的，因此不能直觀其存在 依據依據“黑箱黑箱”原理原理可以解決這個問題；可以解決這個問題；1、結構與功能：、結構與功能：結構產生組織的靜態特性，功能反映組織的動態特征；結構產生組織的靜態特性，功能反映組織的動態特征；“金剛石與石墨金剛石與石墨”2、結構與職

20、位：、結構與職位：職位職位職權職權-職責職責，強調三者的，強調三者的非人格化和統一性非人格化和統一性；3、結構與模式、結構與模式（1）、）、直線集權制直線集權制金字塔型等級結構，組織中各職位垂直直線排列，各級主管對所屬一金字塔型等級結構，組織中各職位垂直直線排列，各級主管對所屬一切問題負責；切問題負責；（2）、）、直線參謀制直線參謀制在直線集權制的基礎上，建立與行政首長對應的參謀系統，解決首長在直線集權制的基礎上，建立與行政首長對應的參謀系統，解決首長自身的局限性問題；自身的局限性問題；（3）、）、直線職能制直線職能制在統一的指揮系統外，另設一套按專業分工建立的職能機構，協助行在統一的指揮系統

21、外，另設一套按專業分工建立的職能機構，協助行政首長，并進行專業行政管理；政首長，并進行專業行政管理；（4）、）、直線綜合制直線綜合制直線參謀制和直線職能制的混合體，在直線集權制的基礎上，同時設直線參謀制和直線職能制的混合體，在直線集權制的基礎上，同時設立參謀機構和職能部門；前者為智囊團，后者為執行機構。立參謀機構和職能部門；前者為智囊團，后者為執行機構。現代政府的常見結構形式；現代政府的常見結構形式；二、管理幅度和管理層次二、管理幅度和管理層次（一）管理幅度（一）管理幅度1、含義、含義一名主管人員所能直接領導下級人員或部門的數量和范圍一名主管人員所能直接領導下級人員或部門的數量和范圍2、決定管

22、理幅度寬窄的因素、決定管理幅度寬窄的因素（1）、管理者和被管理者的性格、知識、專業、技能、精力、經）、管理者和被管理者的性格、知識、專業、技能、精力、經 驗、性別、年齡、作風等；驗、性別、年齡、作風等；（2）、組織的正式或非正式規定，如規章、制度、規劃、計劃、）、組織的正式或非正式規定，如規章、制度、規劃、計劃、 程序；如人際關系、工作氛圍等；程序；如人際關系、工作氛圍等；（3）、社會的總體發展水平、社會對組織的需求，家族意志等；）、社會的總體發展水平、社會對組織的需求，家族意志等；（二）管理層次（二）管理層次1、含義、含義以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為劃分依據，形成組織以人類勞動的垂

23、直分工和權力的等級屬性為劃分依據，形成組織的縱向等級結構和層級數目；的縱向等級結構和層級數目；2、行政組織管理層次的劃分、行政組織管理層次的劃分無統一規定，大多可以劃分為上中下三級或高、中、低、基層四無統一規定，大多可以劃分為上中下三級或高、中、低、基層四級；前者如部、局、處三級制，后者如國務院、省、縣、鄉四級；級；前者如部、局、處三級制，后者如國務院、省、縣、鄉四級；（三）管理幅度和層次的關系（三）管理幅度和層次的關系在其他情況相同的條件下，兩者呈反比關系；在其他情況相同的條件下，兩者呈反比關系；Centralized Organization（四）幾種常見的組織結構（四）幾種常見的組織結構

24、扁平的組織結構（扁平的組織結構（Flat Organization ）第五節第五節 行政組織設計行政組織設計一、一、含義含義 以實現行政組織目標為目的而進行的組織結構設計以實現行政組織目標為目的而進行的組織結構設計二、二、設計原則（七個方面）設計原則（七個方面）1、簡單性：結構越簡單，問題越少，組織目標越易實現；、簡單性：結構越簡單，問題越少，組織目標越易實現；（1）合理精干：最低限量的機構和職位，尤其領導職位；）合理精干：最低限量的機構和職位，尤其領導職位；（2）定員定編：以工作多少、管理范圍大小、難易程度為標準；）定員定編：以工作多少、管理范圍大小、難易程度為標準；（3）“廉價廉價”政府：

25、以最少經費支出獲取最大政府：以最少經費支出獲取最大社會效益社會效益；3、管理幅度和層次適度、管理幅度和層次適度根據工作任務的復雜程度、工作性質、人員素質等相關因素確定；根據工作任務的復雜程度、工作性質、人員素質等相關因素確定；4、完整統一、完整統一2、目標中心、目標中心以組織目標為唯一依據，以組織目標為唯一依據，“因事設人因事設人” ；“為官擇人者治，為人擇官者亂為官擇人者治，為人擇官者亂”（唐太宗）（唐太宗）（1）職能目標）職能目標（2）機構設置）機構設置（3）領導指揮）領導指揮一個下級只能有一個直接上級領導，形成有序的權力等級結構，一個下級只能有一個直接上級領導，形成有序的權力等級結構，不

26、能不能“政出多門政出多門”、“一國三公一國三公”；6、穩定和靈活結合；、穩定和靈活結合；穩定的組織設計是首要原則，保證工作連續性；穩定的組織設計是首要原則，保證工作連續性；保證組織的適當彈性保證組織的適當彈性5、職、責、權一致、職、責、權一致（1）明確職責范圍，完善權責體系，減少權力交叉；）明確職責范圍，完善權責體系，減少權力交叉；（2）明確每個公務員的職、責、權，）明確每個公務員的職、責、權，“機關崗位責任制機關崗位責任制”；（3）建立嚴格的監督、考核、獎懲、升降制度；）建立嚴格的監督、考核、獎懲、升降制度；7、設計合法化、設計合法化（1）、有法律依據）、有法律依據（2）、符合法定程序）、符

27、合法定程序三、三、組織設計的一般程序（七個方面）組織設計的一般程序（七個方面）1、明確組織的目標和任務；、明確組織的目標和任務；2、將實施目標的各種手段構成有效的管理活動序列；、將實施目標的各種手段構成有效的管理活動序列；3、將各種管理活動構成合理的、將各種管理活動構成合理的“職務職務”；4、將各種合理的、將各種合理的“職務職務”構成每個人所占有的構成每個人所占有的“職位職位”； 5、將各種、將各種 “職位職位”分組成分組成“工作部門工作部門”或或“行政單位行政單位” ；6、將各種、將各種 “工作部門工作部門”或或“行政單位行政單位”按橫向水平和縱向的順按橫向水平和縱向的順序；序； 構成完成的

28、構成完成的“組織結構組織結構” ；7、規范組織運行的程序，建立規章制度、規范組織運行的程序，建立規章制度 。四、四、組織內部交流形式組織內部交流形式WheelChainCentralizedCircleAll-ChannelDecentralized第六節第六節 行政組織變革行政組織變革一、一、變革的動力和阻力變革的動力和阻力（一）（一）動力動力1、環境環境 ：政治格局、法律規范、倫理道德、經濟發展、政治格局、法律規范、倫理道德、經濟發展、WTO等等 ，2、目標目標 ：組織目標改變可能來自于外部壓力或自身壓力組織目標改變可能來自于外部壓力或自身壓力 ，必然，必然 引起組織機構調整引起組織機構調

29、整3、技術：技術：既是物質的（如政府上網工程、電子政府），又是方法的（組織既是物質的（如政府上網工程、電子政府），又是方法的（組織管理技術、組織分析技術等）管理技術、組織分析技術等）；4、社會心理因素社會心理因素 動機、愿望、態度以及與之相一致的群體效應。常用意見、呼吁、動機、愿望、態度以及與之相一致的群體效應。常用意見、呼吁、消極抵抗等方式來表達消極抵抗等方式來表達 5、專家和專家群體專家和專家群體 非政府組成人員，但其具備豐富的系統知識、理論和方法非政府組成人員，但其具備豐富的系統知識、理論和方法（二）（二）阻力（三方面）阻力（三方面）1、利益差別利益差別 ：改革的受益者和改革的受損者改革

30、的受益者和改革的受損者；2、習慣性習慣性：習慣的力量是經常大的（例如手工和自動化的沖突）。習慣的力量是經常大的（例如手工和自動化的沖突）。一是職業認同感，二是對變革更新潛在的不安全感；一是職業認同感，二是對變革更新潛在的不安全感；3、認知認知 ：對變革目的、方式、后果的模糊認識和理解：對變革目的、方式、后果的模糊認識和理解 ；二、二、變革阻力的克服（五方面）變革阻力的克服（五方面）1、創造和諧的變革氛圍創造和諧的變革氛圍 ：改革勢在必行、大事所趨、迫不得已改革勢在必行、大事所趨、迫不得已 ；2、廣泛參與廣泛參與：讓參與變革的行為主體直接參與關于變革的討論、決策和實施，讓參與變革的行為主體直接參與關于變革的討論、決策和實施，變被動為主動，變消極為積極；變被動為主動，變消極為積極；3、強制力：強制力：運用行政決定法規、政策等