1、 國際鄉村治理模式視野下的中國鄉村治理問題研究 內容提要本文通過考察美國阿拉斯加州具有多元文化與充權色彩的鄉村治理方案、加拿大紐布朗斯維克省充滿實驗性質的“新鄉村地區治理模式”以及歐盟研究中心對歐洲鄉村治理經驗的比較，歸納出中國當前鄉村治理所要強調的落實地方分權、尊重多元文化、增加地方居民參與基層政策決策機制以及凝聚力與動員鄉村社區資本等建議。 關鍵詞鄉村治理/國際視野/基層組織 一、全球治理涵義的緣起及其觀點解讀 “治理”源自于古典拉丁文或古希臘語的“引導領航”（steering）一詞，原意是指統理（govern）、引導或操縱之行動或方式，經常與“統治”（government）一詞相互交疊使

2、用。長期以來，“治理”一詞主要被限用于與“國家事務”相關之憲法議題和法律活動，以及（或）限用于處理各類利害關系人的特定機構或專業單位1.其中，世界銀行在1989年首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞，但現今治理已經超越政府運作范圍，而強調權力關系、組織制度和公共事務管理等層面。 全球治理理論的主要創始人之一詹姆斯羅西瑙（）在其代表作沒有政府統治的治理和21世紀的治理等文章中明確指出：治理與政府統治不是同義語，它們之間有重大區別。他將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與政府統治相比，治理的內涵更加豐富。它既包括政府機制，同

3、時也包括非正式的、非政府的機制2. 在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有最大的代表性和權威性。該委員會（注：聯合國全球治理委員會成立的初衷是要改善聯合國處理國際事務所面臨效率不高的問題，希望通過該委員會來增加聯合國權限以解決日益紛爭的經濟與關稅問題，討論安理會否決權代表性，并增設公民社會與非政府組織、訴愿委員會、犯罪與國際法庭以及提升秘書長職權等議題，不過在2017年美國悍然出兵伊拉克，完全不顧聯合國反對的行徑，已經粉碎了聯合國在全球治理議題中所做的努力。）在我們的全球之家的研究報告中對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互

4、沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動3. 從以上關于“治理”的論述，可以看出，“治理”概念相對于以前的那種強調權威由上往下、命令的貫徹與服從以及具有公權力政府行為的“統治”來講，它跳出了政府作為主體的框架，而賦予各種民間組織活動更多的空間，于是治理的范圍較政府行政寬泛了許多。至于它和一般的“管理”概念相比較，則又不僅僅限于“技術”層面，多了一些原則性的思考。 因此，在全球治理報告書的目標里，公民社會組織（

5、CSOs）必須擔任更大的責任來協助政府進行治理工作，其中各種非營利民間組織又成為了最具草根性的社會自治團體。于是，可由非政府組織（NGOs）共同分享和傳遞重要信息，運用象征和符號、故事和行動來使改革目標能讓全球更多民眾予以了解，并通過集體壓力協助弱勢團體對相關的政府、企業或國際組織產生影響力，以此來說服或迫使特定政府和其它權力對象改變其原有的立場和政策。 二、全球治理在農業部門的應用：鄉村治理的崛起與實例 鄉村治理是全球治理在鄉村部門的具體應用。隨著全球治理理論的不斷豐富與完善，鄉村治理的實踐形式也在居民生活中逐漸呈現出多元化和自治性。 （一）賦予農業新價值的鄉村治理：歐陸可持續發展的傳承 如

6、何減少并避免全球化的沖擊并非只是發展中國家的專利，許多發達國家也在積極運用全球化治理的觀念來化解農業與鄉村部門的損失。歐陸國家的一項重要農業政策就是說服農民在耕種過程里，改變過去密集種植和帶有大量化學成分助長的耕種習慣，融入到可持續發展經營理念之中。特別是在強調可持續發展的歐陸思維里，農村經濟早被視為是整個國家可持續發展的重要內容。農民的角色與價值不再只是生產作物者，更被賦予去維護世人所賴以維生的土地與提供更高質量的作物4. 在歐洲研究中心任教的MichaelKeating便呼應上述對環境價值與鄉村發展必須超越農業本身的看法。他指出當發達國家農業產值不斷萎縮時，農業結構便需要不斷地進行調整以重

7、建它的價值，而隨著環境問題日趨為世人重視，農業唯有建立在維護環境的價值里才能凸顯它的重要性。盡管鄉村的觀點與意見已經逐漸為世人所重視，但是解決鄉村發展問題時，既不能將社會議題拋棄在經濟問題之后，也不能將兩者分開來處理。同時，鄉村政策應該超越農業本身，橫跨多種領域與議題。 他也觀察到歐洲鄉村發展通常建立在中央與地方政府“合作協調”（coordinating）的機制上，各國政府已經普遍授權地方政府以及由下往上的策略與機制來促進鄉村發展。對于推動鄉村政策，則更強調“公私伙伴關系”（pubic-privatepartnership）以及維護公眾參與的機制。即使政府不再壟斷公共事務，并建立種種制度性方案

8、如“公辦民營”、“公私合產”、“公私協力”等方式來讓民間參與，但是非營利民間組織在經營管理能力上往往也還不夠成熟，無法完全承擔參與共同治理的責任。因此，政府還須通過不同的指導與訓練過程，讓非營利民間組織具備基本的“治理能力”（注：當民間非營利組織不再只扮演“監督”施政的角色，它們可能與政府進行大規模合作，提供原本由政府負擔或政府不愿提供的公共服務，那么它們的“治理能力”需要更加公開地和透明地受到大眾監督。具體參見http:/cybersun/gg/.），這樣，非營利民間組織對于公共事務欲分享“治理權”的訴求才具有正當性。 （二）鄉村治理是鄉村權力的調整：加拿大紐布朗斯維克省的案例 鄉村治理必然

9、要涉及到一系列鄉村權力結構的調整。加拿大紐布朗斯維克省（NewBrunswich）自從1995年“地方自治法案”通過以來，便積極籌備一個由9人組成的“自治法審查咨詢委員會”去檢驗現在地方政府權力結構與服務內容，從1996年2月到1997年3月，歷經13個月的資料收集與訪問“地方服務地區”（LocalServiceDistricts，LSDs）委員會后，自治法審查咨詢委員會發現省與LSDs間在權力、服務與權責方面經常產生沖突。 地方政府經常抱怨省級政府無法依照地區居民的意愿提供具體的服務，同時，地方的決策權經常不被重視。而上級政府在財政預算日益緊張、不得不縮減過去所提供的服務項目時，經常面臨究竟

10、要縮減哪些政府服務項目或哪些地區預算的問題。因此，長久以來，地方與省級政府經常是處在一種緊張與對立的狀況，而地方政府之間也因為要爭取經費，而處于相互競爭和無法合作的困境。因此，紐布朗斯維克省提出一種嶄新且具實驗性質的鄉村地區治理模式，企圖讓雙方彼此之間能達到雙贏的局面（注：OpportunitiesforImprovingLocalGovernanceinNewBrunswick：ANewRuralDistrictGovernanceModel，http:/0009/0370/0001/）。 新鄉村治理模式并不是要推翻現有的地方行政機構，而是要鼓勵地方政府積極演變成為更具效率且彼此相互依賴的新

11、鄉村政府。在此機制里，新鄉村政府具有下列幾項特色：（1）新鄉村地區雖被賦予政府的職責，但并非完全自治，也無須再雇用人員與增加機構；（2）為了保護某些地區的獨特性，認同、允許原有的LSDs成為特區或保留地（wards），這些特區保存有自己的稅法與規劃不同的服務項目；（3）每個新鄉村地區允許有5至7個保留地，如此將減少原有LSDs數量與提升行政效率；（4）設立非正式LSDs咨詢委員會，來督導新鄉村地區行政與服務，各個保留區也可通過非政府咨詢委員會來處理行政事務；（5）每個保留區選舉一個代表，并撤銷原有LSDs行政議會以降低政府層級與相關行政支出；（6）新鄉村地區或保留地代表的選舉，也配合加拿大全國

12、三年一度的大選來產生；（7）地方稅制并沒有改變，但必須能夠支付地方治安與交通服務開銷；（8）為讓更多市民參與決策，將舉辦社區重大咨詢與決策會議；（9）人民請愿權并沒有改變，但是必需確定區分不同地區層級，以符合法定人數的要求。 （三）多元文化主義與充權的社會運動：美國阿拉斯加州的案例 多元族裔共存的鄉村人口結構原本就孕育著分歧的文化價值、生活習慣與認知體系，然而在都市化與大眾文化的影響下，鄉村原有的多元文化價值與體系幾乎徹底被瓦解。因此，鄉村治理不僅考慮到地方權力結構調整的問題，更需強調“多元文化主義”的特色與“社會充權”的行動能力。1998年，美國阿拉斯加州率先成立了“鄉村治理與充權委員會”，

13、在其174號行政命令里，賦予該委員會直接向州長與議會負責的權力，需弄清楚由州政府授權的地方政府與部落治理間的權責關系，并增加對地方自主的權限與控制以及鼓勵尊重不同主張、傳統與文化的特色。同時，更需檢查與改善目前所提供的各項公共服務，包括：公共安全、司法、經濟發展、自然資源管理、教育與公共健康服務。 在他們的“愿景聲明”（visionstatement）里，確認所有居民皆有權讓地區更具“自主能力”與獲得基本的公共服務以及肯定這些多元文化、不同生活型態與社區類型所賦予的“生命力”（注：http:/cbd/RGC/）。在這份報告里，不僅凸顯出阿拉斯加州鄉村地區獨特的多元文化、族裔治理與社區發展特性，

14、同時也通過在充權的過程中許多成功的小故事來跟所有居民做經驗分享，其中包括：如何與居民溝通，讓居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、讓居民先了解計劃并贏得信賴）；如何與居民構建一個適合當地需要的健康服務網絡（例如：健康預防、健康防護網與建立自尊、危機管理以及居家安全照顧等）；如何重建鄉村的經濟體系來解決失業問題（例如：原住民獵漁技術與生活教育的訓練）；如何與社區居民共同管理自然資源（例如：告知居民國際保護組織對他們捕獵鯨魚的看法，與居民共同制定狩獵與巡邏的規則）等。 三、中國基層組織在推進鄉村治理過程中的困境與挑戰 以上關于鄉村治理的理論闡述和案例討論旨在說明鄉村治理所強調的落實地方分權、尊重多

15、元文化、增加地方居民參與社區政策決策機制、凝聚與動員鄉村社會資本以及賦予鄉村充權的新型權力關系。而在中國農村地區，歷時較長的這種強調由上到下、專家導向、政府主導推進的農業與農村發展政策將面臨著鄉村治理的挑戰。在這種情況下，鄉村治理已經是一個重大而緊迫的問題5.于是，有的學者提出中國目前村民自治的治理結構應該加以創造性轉換，建立“縣政、鄉派、村治”的治理結構6.有的學者認為如果在村民自治的基礎上將自治擴大到鄉鎮政府一級，在鄉鎮長選舉試點的基礎上不斷推廣經驗，使農民能夠在鄉鎮范圍內實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，將會在一定程度上推動鄉村治理的結構性變化，緩解“三農問題”困擾下鄉村治

16、理的困境7.他們都希望通過基層組織體系的改革與完善來達到中國鄉村治理轉換的目的。然而，這些改革方案的設想可能更多地是試圖通過行政體制改革來實行結構和人員的精簡，以解決基層政府財政所面臨的問題，或者通過行政執行體制的內部調整增強體制的自我約束以規范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉村社會潛在的自主能力和政治影響力。 在全球治理的沖擊和影響下，當鄉村居民、鄉村企業與產業不斷改變自己企圖尋求新的出路時，我們卻發現鄉村基層政府還在觀望中央政府的動作。目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟發展方面是有成效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本上不相

17、適應的5.因此，在下面的討論中，我們將進一步分析與討論中國地方基層組織政府在推動鄉村治理時可能遭遇的困境與挑戰。 （一）對現行“專家行政管理”模式的質疑 目前，由上到下、專家導向且政府主導推進的“專家行政管理”模式已開始面臨強烈的質疑。比如體制內抗爭（如上訪請愿）甚至制造更激烈沖突，而且，在沖突過程中，農民的行動能力明顯提高，這是起因于鄉村居民對基層政府組織不信任結果的表征。面對農村居民教育程度的大幅提升以及市場上大量快速的信息，基層組織卻還習慣性地扮演技術專家與政策宣傳的角色，于是地方民眾靜坐基層政府、激烈抗議以爭取外界同情的事時有發生。從基層組織活動的具體考察來看，他們在推動計劃時，有時候

18、根本沒有機會讓村民參與發展計劃的擬定，召開村民會議只是政策傳達的手段，同時，欠缺持續的參與也讓村民不明白這個計劃的重要性與對農村生活會產生何種影響。于是，在彼此應付了事與事不關己的互動模式里，往往一個小的引爆點就會引發村民激烈抗議的具體行動。 事實上，有效的對話機制并非來自中央政府更多的資源與行政的授權，而是來自基層與村民共同參與鄉村治理過程中彼此的信任，因此，通過有效的溝通和讓村民能實質且持續地參與來降低彼此的不信任感，讓基層組織與村民在知道彼此的底線后，通過“協商機制”找尋一個可以妥協與忍受的選擇，這是農民素質在不斷提高和覺醒的必然結果與佐證。 （二）對基層設施建設與財政緊張的憂慮 基層建

19、設不足使基層組織在推動鄉村治理工作時面臨極大的壓力。這不僅是鄉村的問題，也是所有都市與各級政府的難題。在財政赤字的壓力下，許多基層政府連員工的薪水都無法得到有效保障，因此，要求基層政府比照都市地區居民一樣提供較高水平的公共服務，可以說是緣木求魚。在沒有徹底改變地方財政收支劃分法或直接增加地方財政的收入前，任何要求基層政府提高服務內涵、將基層政府縮編或虛化只是治標而無法治本的做法。 在這些鄉村地區，先前提供交通、水電、燃料等公共服務的國有單位，在追求自由市場運作目標下逐漸民營化，未來基于成本與經濟效益的考慮，這些“半公半民”企業將會陸續放棄或重新考慮對這些地處偏遠或人口稀少的鄉村基層政府提供公共

20、服務。于是，基層政府與這些原先只有義務提供社會公眾服務的企業便會發生討價還價的談判程序。這些問題將不斷地困擾鄉村基層政府，并造成無法提供足夠且適當的公共服務。 而基層政府的財政緊張也將導致行為的變異，出現目標替代現象。基層政府由于生存困境和體制缺陷的交互作用，自身作為公共權力部門，卻把為公眾工作演變成為自己工作。為擺脫財政危機，基層組織本身甚至成為鄉村沖突的直接制造者。我們認為，目標替代值得特別關注，因為它顯示出基層組織正在生長出對于鄉村社會的掠奪特性。如果這種掠奪性不加以有效整治，將會日益嚴重，將出現西方治理研究中所稱的掠奪型地方政府8. （三）對鄉村治理的范圍與影響力調整問題的反思 鄉村治

21、理經常面臨著治理范圍與影響力是否需要調整的難題。實際上，以地理或行政層級來劃分治理范圍有著很大的局限性，鄉村治理所需要的是如何整合地方合作的機制以及讓整個機制發揮更大的效果。 許多人誤認為增加基層政府的效率就是要進行合并，事實上，合并只是所有可能提升效率的方法之一。合并只適合在民族色彩單純且提供服務性質類似的地方，合并后的地方政府只節省了地方人事成本，并沒有因為合并而讓他們提供更有效率的公眾服務。因此，我們所追求的效率是要基層政府在推動地方治理的同時，扮演它所應該扮演的角色，以提供更多元且有效率的服務。 而具備多元民族特色或不同社區價值、文化特色的地區，則可能需要重新界定基層政府所服務的范圍與

22、項目。在未來的鄉村治理中，我們需要改變以前那種以人口數量或地域界線等簡單劃分區域的方法，而是應根據不同的文化、價值以及生活習慣截然不同的原居民村莊來重新規劃出許多不同文化與民族風格的新鄉村地區。 （四）鄉村治理將面臨著都市的壓力與發展導向的兩難 現在的鄉村大多處在都市的外圍，在土地相連的情況下，都市所習慣的區域規劃、區塊發展模式經常向外延伸，并深刻地影響到鄉村地區。有些鄉村地區提供了都市發展所需要的土地，然后逐漸成為都市郊區的一部分，甚至成為另一個都市。在這漫無目標的向外擴展過程里，鄉村治理陷入一個兩難的困境，究竟鄉村要往哪里發展？鄉村的主體性、價值究竟要定位在哪個基礎？便成為鄉村治理亟待尋求

23、的方向。 在過去，鄉村的價值似乎只建立在便宜的土地、勞動力與農產品上。如今，在全球化浪潮的沖擊下，鄉村的這些優勢與價值已慢慢開始消失。因此，如何創造被利用的價值，便成為鄉村治理與基層政府努力的方向。從歐陸鄉村治理的經驗里，我們發現歐陸將鄉村的價值塑造成為一個提供不受污染的農業生產基地、一個為世人保護稀有自然環境以及最后一片屬于世人的公共空間。 20世紀50年代我國的人均耕地面積為公頃，而現在僅為公頃。在耕地面積減少的同時，耕地質量也在下降。受荒漠化的影響，我國40的干旱、半干旱耕地在不同程度地退化。另外，耕地污染也在加劇，約有1000萬公頃的耕地受到不同程度的污染10. 因此，基層政府應該拒絕

24、過去漫無目標或抄襲都市區塊經濟發展模式的做法，而應該全面審視鄉村土地應該如何利用以及鄉村應該朝哪個方向發展等問題。 （五）農協等中介組織的重構是推動鄉村治理的關鍵 鄉村治理固然需要政府和農民之間的中介組織，但更需要農民與市場間的中介組織。如果我們轉換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業協會的發展納入村治框架，在鄉村設置綜合性的基層農協，確立其法人地位，以農協或農協式的村委會為主體實施村治，就可以同時借助市場中介的機制，在自愿交易的基礎上，從流通環節獲取必要的盈余用于社區公共事務和公益事業，這樣不太容易遭到農民的抵觸。實際上，在新的市場經濟形勢下，眾多分散的農戶面對大市場特別是壟斷廠商

25、，往往顯得勢單力薄乃至軟弱可欺，倘若把他們適當組織起來，則有助于改善市場地位，降低交易費用，規避經營風險，減少利益流失。 國際經驗表明，農民協會（農協）是一種可行的組織形式。考慮到目前我國落后的農業和分散的農戶的國情，采用農協這一形式充當農民與市場的中介并借以提高農民自我發展和參與競爭的能力就更為必要。此外，就中國的實際來講，已經有工會、青聯、婦聯、工商聯等全國性群眾組織，而農民作為中國最大的一個階層，也應當有自己的組織，在中央和地方各級決策過程中反映自己的訴求。 有了農協這一聯系農民和市場的中介組織，村委會單純充當政府與農民的中介或者充當鄉鎮政府派出機構的困擾就可以迎刃而解。 （六）鄉村人才

26、與領導者能力的培育是推動鄉村治理的保證 如何善用鄉村的人力資源與培育領導者能力是鄉村治理能否成功的保證。人口外流讓鄉村人力資源有逐漸高齡化的趨勢。因此，除了通過活動來凝聚村民對鄉村社區的自我認同與服務外，更需要通過訓練課程讓留在鄉村的年輕人成為新一代的領導。基本上，這種新人力資源的招收活動與領導能力的培育，并不是要否定目前鄉村地區的領導階層，因為傳統領導通常是以過去或現有的地位來衡量的，比如現任或卸任的鄉鎮領導或具有專業技能的專家教師等。然而，一旦傳統的“專家行政管理”模式遭受質疑或逐漸改變時，鄉村地區需要一群新的專家與領導來投入鄉村治理。 四、結論與思考 面對經濟全球化的強勢介入、地方鄉鎮政府逐漸虛化以及國家財政日益緊張的壓力，目前在中國鄉村地區普遍存在的，強調由上到下、專家導向、政府主導推進的農業與鄉村發展政策將面臨全球背景下的鄉村治理的挑戰。 今后中國政府在推動鄉村治理工作時，應該