1、我國發展市政債券市場的初步探討摘要發行市政債券已成為地方政府建設基礎設施的重要融資工具我國已具備了發行市政債券的條件積極發行市政債券有利于調整國家債務結構促進地方經濟發展使資本市場均衡發展構建我國市政債券市場應搞好功能定位、界定發行人及品種先發行收入債券逐步完善配套發行中央政府在政策、法規制定中必須占據主導地位關鍵詞市政債券；債券市場；發行構想在發達國家市政債券早已成為地方政府建設基礎設施以及實現某些政策目標的重要融資工具在我國法律規定地方政府不能負債但是加速推進城市化的客觀要求以及事權與財權分配的不協調導致地方政府普遍負債盡管地方政府在市政建設領域的適當負債有其合理性但是過度負債已累積了風險

2、在推進城市化與控制政府負債風險的雙重壓力下我國有必要借鑒發達國家的經驗盡快建立和發展符合國情的市政債券市場并以此為契機規范市政建設投融資體制完善地方政府負債模式徹底打通地方政府融資的瓶頸一、市政債券及市政債券市場（一）市政債券的概念及分類市政債券（municipalbonds）又稱為地方債券是一項傳統的融資方式它以政府的信用作為擔保由地方政府或其授權代理機構發行發行市政債券所募集的資金主要用于城市或地方基礎設施建設有時也用于彌補市政當局的費用支出和稅收收入之間的季節性或暫時性失衡美國市政債券大致分為一般責任債券（generalobligationbonds）和收入債券（revenuebonds

3、）兩大類一般責任債券并不與特定項目相聯系其還本付息得到發行政府的信譽和稅收支持收入債券與特定項目相聯系其還本付息來自投資項目的收費收入債券還可分為各種項目的類型這些不同類型的債券通過法律的形式固定其專用性（二）市政債券市場的發展及現狀在西方發達國家市政債券是一種成熟的融資工具已有100多年的歷史歐美等國家城市基礎設施建設及其融資的成功很大程度上依賴于發達的市政債券市場目前美國、德國、日本等發達國家已經形成了成熟和完善的市政債券市場市政債券與國債、企業債券、股票、投資基金等共同構筑了完整統一的證券市場近年來越來越多的發展中國家也開始采用市政債券為地方政府融資（三）外國發展市政債券市場的經驗發達國

4、家市政債券市場發展與城市化同步市政債券市場大發展時期也是城市化加速時期信用評級制度、信息披露制度和私人債券保險制度是減少地方政府債券市場違約風險的重要機制免稅是市政債券市場成功的最重要的因素之一從發展中國家看地方政府信用體系建設十分重要并與城市化、中央政府和地方政府分權以及減少財政赤字密切相關發展地方政府債券市場是滿足地方政府巨大融資需求的方法之一二、我國發展市政債券市場的背景和形勢（一）地方政府負債缺乏法律依據1994年通過的預算法規定“地方各級預算按照量入為出、收入平衡的原則編制不列赤字”“除法律和國務院另有規定外地方政府不得發行地方政府債券”1996年發布的貸款通則規定“借款人應當是工商

5、行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”可見地方政府非但不能發行債券而且不能直接向銀行借貸地方政府指定一個代理人公司舉債由地方財政提供擔保的做法同樣缺乏法律依據1995年通過的擔保法規定“國家機關不得為保證人但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”根據這條規定對向國內債權人舉借的債務國家行政機關不能提供擔保（二）加速推進城市化增加了市政建設融資的壓力長期以來我國的城市化水平相對較低2003年為40%左右低于發達國家70%的水平比同等經濟發展水平國家低約10個百分點比同等工業化水平

6、國家低約20個百分點加速推進城市化的客觀需要以及城市化水平較低的現實為市政建設創造了廣闊空間同時向地方政府提出了大規模融資的難題據國研中心測算每增加一個城市人口需投資9萬元過去20多年里城市人口由2億增至近5億需投入的資金高達27萬億元如按照城市化水平每年提高1.5個百分點計算20年后將達到70%人口將達到14億所需靜態投資為45萬億如此巨額的投資需求靠財政或信貸融資都是遠遠不夠的（三）地方政府負債有其合理性事實上地方政府負債由來已久在基礎設施、特別是城市基礎設施建設中適當負債具有一定的合理性近年來地方政府在市政建設上的事權不斷擴大然而財權未得到有效的分配和使用預算法規定地方財政不得列赤字這種

7、謹慎財政的思想強化了對地方財政的約束導致財權與事權不協調為緩解有限的財力與高額的城建投資需求的矛盾地方政府只能通過多種渠道籌措資金打通資金瓶頸在適當負債的前提下地方政府搞市政建設至少有三點好處一是經營性或收費型的項目本身對gdp和財政收入有貢獻；二是可以帶動與市政建設在一個鏈條上的其他產業的發展；三是通過改善城市的硬環境進一步增強招商引資力度總之政府適當負債搞市政建設能夠促進地方經濟發展步入良性循環軌道（四）地方政府過度負債累積了風險到2003年末地方政府的各類債務超過了10000億元其中涉及基礎設施建設的近7000億元地方政府出面擔保或提供變相擔保向銀行貸款2000多億元地方政府過度負債的風

8、險及危害主要表現為一是負債形成的投資可能降低社會投資效率和經濟增長質量加深經濟發展的結構性矛盾二是債務約束軟化使社會信用環境惡化地方欠債損害政府的公信力產生扭曲的市場信號從而動搖投資與消費信心三是居高不下的地方債務累積了金融風險地方金融機構在政府的行政干預下借款墊付地方債務將債務風險轉為金融風險四是債務問題成為社會穩定的隱患財力不足、無力舉債的政府向社會強行攤派或收費個別政府部門為還債疲于應付資金的籌措從而影響了正常工作及公眾形象三、我國發展市政債券市場的現實意義市政債券在市政建設融資中具有廣泛的應用前景對于促進地方經濟發展調整國家債務結構推行債務品種多樣化和地方化集中體現城市政府功能集中市政

9、建設的融資需求降低融資成本等方面具有重要作用其現實意義至少表現在以下幾個方面（一）發展市政債券市場有利于充分利用閑置資源更好地帶動投資的增長當前外部需求的放緩對我國擴大內需提出了更高的要求但是國債只占全社會投資的5%進一步擴大的潛力十分有限在這種宏觀經濟背景下發展市政債券市場能夠將更多的社會資金引入公共部門促進閑置資源的利用帶動其他類型投資的增長從而有利于擴大內需（二）發展市政債券市場有利于促進社會融資結構的合理化在當前的金融體系中專門服務于公共部門和公共項目的大規模、長期性、低成本資金需求的融資渠道實際上并不存在這些資金需求要么依靠財政直接投資從而增加財政負擔；要么向銀行借款從而增加銀行的資

10、金壓力降低銀行資金的流動性影響銀行的資產質量和收益水平如果把市政債券做為一個新渠道能夠逐步改善目前的社會融資結構減少社會資金錯配所產生的金融風險（三）發展市政債券市場有利于減輕中央財政的壓力市政債券用于公共事業可在資金供求上獲得平衡會明顯減少對于直接財政投資的壓力市政債券以地方政府為主要的發行主體在制定了嚴格的管理制度后中央和地方政府可以清晰地劃清職責尤其是落實了用錢和還債的責任因此有些重點項目由地方政府通過發行市政債券的形式籌資比中央直接進行投資的效果會好得多（四）發展市政債券市場有利于資本市場的均衡發展在資本市場中引入市政債券能有效填補當前資本市場的空白由于市政債券的公信力僅次于國債市政債

11、券將成為眾多投資者追逐的新品種四、對我國發展市政債券市場的設想（一）基本構想借鑒美國市政債券市場以及國內債券市場的運作經驗我國市政債券市場基本框架應當考慮以下因素1功能定位我國的市政債券市場要同時為中央和地方兩級政府部門以及市政建設服務在我國的資本市場市政債券應當作為風險極小、收益適中的投資品直接面向銀行、保險公司、資產管理公司以及個人投資者籌集社會閑散資金2發行人及品種的界定市政債券的發行人應當界定為從事市政建設的中直部門（如鐵道部、交通部、國家電力公司等）、地方政府、從事市政建設的地方政府部門（如各省交通廳、公用事業局、電信局）以及從事地方市政建設的公司地方政府有財政收入可以發行一般責任債

12、券；其他主體只能發行收入債券為控制風險初期可以嚴格限定發行主體以及一般責任債券的數量3稅收待遇美國1986年稅收改革法案（tra）規定公共目的債券免繳聯邦所得稅參照這一通行做法我國市政債券的利息也應當免繳所得稅其中個人投資者免繳個人利息所得稅機構投資者在計算應稅收入時允許扣除市政債券利息所得4投資者群體基本市政債券的優良資質應當允許銀行、保險、基金等機構購買并讓上述機構成為市政債券市場的主要投資者之一同時允許市政債券對上述機構進行定向發行廣大的居民特別是當地居民應當是市政債券的主要投資者以利于市政債券發揮利用民間投資為市政建設服務的功能5監管部門鑒于目前債券投資者的素質不高并考慮到國家發改委（

13、原國家計委）在我國基本建設安排中的關鍵作用市政債券發行的監管主體應為國家發改委；市政債券交易的監管則應由證監會通過對券商和交易所的管理來進行6二級交易市場市政債券的交易市場應當是交易所交易和場外交易并舉在明確信息披露責任的基礎上盡可能地安排市政債券在交易所掛牌交易；同時鼓勵市政債券交易商開展網上交易創建全國統一的市政債券交易網絡（二）發展路徑1先在經濟發達地區選擇一些經濟實力強、財政收入雄厚的重點城市作為發行市場債券的試點中央政府除嚴格審批發行額度、債券用途、債券種類外還要對項目本身的盈利能力或償債資金安排進行嚴格審查必要時在財政上對試點城市進行傾斜和扶持2先發行收入債券收入債券通常是以基礎設

14、施項目的自身收益作為償債來源可以通過調節收費水平或轉讓特許經營權等方式來償還債券本息地方政府也可以指定代理發行機構發行不直接構成地方的政府債務在收入債券的培育初期可以考慮優先發展雙重保證債券的方式即首先由項目的收益作為償債資金的來源在項目收益不足的情況下再由地方政府及其相關機構補足3逐步建立和完善針對市政債券的法律和金融監管體系對現行預算法有關公債發行的條款應加以修訂適時出臺財政法和地方財政法明確發行市場債券的法律地位由財政部對地方政府的信用和財政收入能力進行評估確定哪些地方政府可以具備發行人主體同時通過一定的審批保證市政債券的投資方向主要用于市政和基礎設施建設4逐步完善與市政債券發行相配套的

15、政策一是通過市場化的手段確定市政債券的利率并報中國人民銀行備案；二是對市政債券的投資收益制訂具體的減免稅政策；三是向商業銀行開放市政債券市場在政策上允許商業銀行投資市政債券；四是允許市政債券在全國性證券市場交易并創造條件開辦市政債券的場外交易提高流動性降低投資風險；五是建立有效的市政債券的發行與擔保機制確定合適的發行與承銷主體以及發行方式并運用合理的擔保結構落實擔保及風險責任（三）應注意的問題1中央政府在政策、法規制定中必須占據主導地位在賦予地方政府公債發行權時中央政府可根據該地方財政的債務依存度、債務累積額、債務清償情況、地方稅征收水平及國家經濟調控方針等因素決定是否準許該地方政府發行公債以及發債的額度和種類2市政債券應以中長期的專項建設公債為主主要用于能為當地帶來整體和長遠效益的項目并通過地方稅收或合理收費的增長來保證公債本息的清償3為杜絕濫用市政債券行為市政債券可以納入地方預算體系進行管理在復式預算制度下地方公共預算要堅持收支平衡的原則公債資金可由建設性預算加以反映和控制并規定嚴禁用舉債方式為地方政府的行政經費支出籌資4為避免因市政債券的發行引起資金在區域間的不合適流動協調平衡各地方的財力促進經濟相對落后地區的開發對不同地方的公債發行可實行區別對待政策貧困地區的市政債券可在全國范圍內發行發達地區的市政債券只在當地發行參考文獻1計國忠城市