1、探討英國行政法的程序正義原則摘要程序正義是英國行政法的標志性原則。該原則是在行政權急劇擴張的現 代社會背景下，普通法院將起初用以規范司法權的自然正義原則適用于控制行政 權，并根據行政行為的特點加以調整。 避免偏私是程序正義原則的基本要求， 而 公平聽證則構成了程序正義原則的核心內容。關鍵詞 英國行政法；自然正義；程序正義；避免偏私；公平聽證英國是普通法系的母國，是世界憲政與法治的發源地。程序正義集中代表了 英國的憲政傳統與法治精神，是行政法的標志性原則。該原則不僅構成了美國、 加拿大等普通法系國家程序正當思想的直接淵源，而且對法國、德國等大陸法系國家的行政程序立法也產生了重要的影響。正如F弗蘭

2、克福特大法官所言：“自由的歷史在很大程度上是遵守程序保 障的歷史。”追溯程序正義原則的起源與發展， 分析其基本內容和根本要求，不 僅有助于深刻把握英國行政法的本質， 深入理解普通法系國家行政法的特征， 而 且對我國的行政法治建設也具有一定的啟示意義。一、程序正義原則的起源與發展程序正義原則在英國行政法上的產生和發展經歷了漫長而曲折的過程，有著深厚的思想基礎、堅實的制度基礎和深刻的社會原因。 概言之，古老的自然正義 理念是該原則得以產生的思想基礎，普通法院的權威地位是該原則得以形成的制 度基礎，而行政權在近代英國的急劇擴張則構成了該原則得以發展的社會原因。英國著名法學家威廉韋德指出：“通過闡發自

3、然正義原則，法院設計了一 套公平行政程序法典。”程序公正原則淵源于英國普通法上古老的自然正義理 念，是自然正義理念在行政法領域的具體應用與發展。自然正義即“自然的是非觀”，是對公正行使權力最低限度的程序要求。 其核心思想被凝練為兩句法律箴 言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意 見。在古代和中世紀，自然正義被認為是自然法、萬民法和神法的基本內容。之 所以被稱為“自然”，是在于表明該原則所具有的不因時間的流轉而被拋棄的永 恒品質以及不因地域的不同而遭廢置的普遍屬性。17世紀資產階級革命之前，行政權在英國還沒有充分發育，自然正義在當 時主要是用以規范普通法院司法程序

4、的基本準則。 在漫長的歷史進程中，自然正 義原則得到了普通法院始終如一的堅持和遵守。早在1371年的里伯案中，一名巡回法院法官就由于與案件當事人有利益牽連而被取消了審理案件的資格。1723年，劍橋大學所作出的剝奪本特利博士學位的決定被法院撤銷，理由是該決定在作出前未聽取本特利的意見從而違反了自然正義的基本要求。“在某種程度上， 英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的引導下裁決案 件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。”通過對自然正義原則的嚴格遵循， 普通法院成功地控制了司法權在公正的基礎上運作，最大限度地避免了司法權的 濫用。因此贏得了英國民眾的衷心支持，樹立起了自由之維護

5、者與法治之保障者 的良好形象，進而在英國政治體制中確立了不可動搖的地位。 在英國人的心目中， 所謂法治無非是普通法院之治，而普通法院之治就是自然正義之治。 這就為自然 正義原則向行政領域拓展奠定了堅實的制度基礎。同時，自然正義原則在普通法院的嚴格踐行過程中，不僅成為規范司法權運作的基本準則， 而且逐步具備了超 越所有權力之上的品質，成為奉行法治的基本標志。自然正義原則被認為是“落 在每一個裁決者身上的義務”，甚至國王和議會也不例外。1215年的自由大憲章明確規定王權要受到自然正義原則的限制：“凡自由民，未經同級貴族之依法裁判，或經國法判決，皆不得被逮捕、監禁、沒收財產、剝奪法律保護權， 放逐或

6、被加以任何其他方式侵害。”其中的“經國法判決”與自然正義、 正當程 序系屬同一意義。在1610年的伯翰姆大夫案中，首席法官柯克宣布：如果議會 法律讓某人做自己案件的法官，法院可以宣布該法律無效，因為這樣的法律觸犯 了普通法的權利與理性。也就是說，在 17世紀以前，自然正義就已經逐步具備 了限制所有類型權力的屬性。這就為該原則超越司法領域向行政領域擴展奠定了 深厚的思想基礎。17世紀，隨著資產階級革命的勝利，英國的憲政體制和權力格局發生了巨 大的變化。這集中體現為：議會代替國王而獲得了國家的最高權力。之后，隨著 現代政黨制度在英國的發育、成熟，國家權力開始向以內閣為代表的行政機關集 中。為了靈活

7、應對和處理各種紛繁復雜的社會問題， 行政機關獲得了議會的廣泛 授權，其角色開始從消極的“守夜人”向福利的提供者轉變，其職能也從傳統的國防、外交、稅收等急劇擴展至教育、衛生、交通等廣泛的領域。面對行政權的 急劇擴張，奉自由為生命的英國民眾內心的憂慮也日益加劇。如果對行政權不加以限制，行政機關就有可能演變為現代社會的專制君主，資產階級革命的成果將化為烏有。1929年，英國高等法院首席法官 G 休厄特勛爵所發表的新專制 一書集中代表了這種社會思潮。在上述社會背景之下，普通法院舉起了自然正義 的大旗，意圖以正當程序控制行政權的行使，以維護公民的權利和自由。然而，在新的憲政體制之下，普通法院的努力遇到了

8、議會和行政機關的聯合 抵制。這主要表現為，議會經常通過法律授予行政機關以不受約束的自由裁量權， 排除自然正義原則在行政領域中的應用。 之所以會出現這種情況，是因為議會在形式上代表著民眾的意志，但實際上是受到以內閣為代表的行政機關所控制的， 其所制定的法律直接反映的是行政機關的意志。就行政機關而言，當然不愿意自己的手腳受到自然正義原則的束縛而希望獲得行使權力的絕對自由。因此就出現了行政機關通過議會法律轉而授予自身不受約束的自由裁量權的局面。在這種情況下，普通法院如果強行再推行自然正義原則， 將與議會法律發生沖突。這在英 國是不允許的，因為議會法體現著議會主權，而議會主權則是資產階級革命取得 成功

9、的基本標志，是英國憲政的基石。因此，“自然正義不得不謀求新的立足點， 并發現它是實施制定法而不是推翻制定法的一個范式。它的基礎現在存在于解釋規則之中”。普通法院認為，法律是正義的體現，制定法律的目的在于推行正義 而不是推翻正義。對法律的解釋必須以正義為基本準則，自然正義是作為法律中 潛在的、暗示的條款而存在的。即使議會法沒有明確規定自然正義原則，行政機關也必須遵守。相應的，議會法授予行政機關的自由裁量權不是絕對的， 而是必 須受到自然正義原則這一法律的暗示條款所拘束的。 通過上述解釋，普通法院在 形式上維護了議會主權原則，避免了與議會的直接沖突。同時又在實質上將自然 正義融入了議會法律之中，否

10、定了行政自由裁量權的絕對性，從而成功地將自然 正義原則拓展至行政領域，成為控制行政權運作的基本規則。但是，在歷史上，自然正義原則是用以規范司法權運作的， 當該原則擴展適 用于行政權這片新的領地時，其歷史局限性也開始顯露。這主要表現為該原則只 能適用于司法性質的行為，而無法包容所有的行政行為。為了克服自然正義原則 的歷史局限性從而擴大法院通過行政權進行程序規制的范圍，越來越多的法官開始用“程序正義原則”取代傳統的“自然正義原則”。不過，程序正義原則在核心理念、主要內容、基本制度等方面與自然正義原則都是相同或相通的，只是根據行政行為的特點對自然正義原則進行了必要的調整。如果將自然正義原則比喻為一棵

11、老樹，那么程序正義原則就是這棵老樹發出的新枝。二、程序正義原則的基石：避免偏私，保持行政中立“任何人都不得做自己案件的法官”是自然正義的基本精神， 其實質在于保 障法官的中立性和判決的公正性。 這一規則在普通法中的地位非常重要， 以至于 柯克認為它應凌駕于議會法律之上。 將自然正義的上述規則應用于行政領域， 將 法官改換成行政機關工作人員，就形成了避免偏私，保持行政中立原則。這是對 行政機關工作人員提出的最低限度的要求，是程序正義原則的基石。（一）基本要求為了使行政機關在案件中保持中立的、 超然的、不偏不倚的地位和態度，程序正義原則要求行政機關必須做到“沒有利益牽連”、“沒有個人偏見”“沒有利

12、益牽連”首先是指行政機關工作人員及其親屬不得與案件有財產 上的牽連。“任何直接的金錢利害關系，哪怕多么微小，都是喪失資格的理由。” 在1984年的一個案件中，法院宣告地方當局授予某公司的許可無效。理由是該 地方當局通過先前的一份合同與該公司產生了財產上的利益牽連。按照合同的約定，如果地方當局不授予許可的話就要對該公司承擔賠償義務。其次，“沒有利益牽連”還包括不得與案件有精神上的或者感情上的利益關系，如影響案件公正審理的友誼或者恩怨關系等。“沒有個人偏見”主要是指行政機關工作人員不得使個人的感情受到某種 預設的觀點或偏好的支配。為了避免個人偏見的形成，任何人不得在同一案件中 既是追訴人又充當裁判

13、者。如已經投票贊成起訴的治安法官不得再以裁決者的身 份出現。當然，僅僅由于是控訴組織的成員并不必然導致其裁判資格的喪失，如某防止虐待動物協會的會員可以裁決由該協會提起的訴訟。值得注意的是，避免偏私原則不僅要求行政機關工作人員要做到實質上沒有 偏私，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑可能存在偏私。避免偏私是一個“表象比真實情況更為重要的領域”，必須達到排除他人合理懷疑的標準。在 1956年的格林姆斯貝上訴案中，首席大法官戈達德說道：“我們強調的偏見是 偏見的真實可能性，而不是確鑿的偏見。”此即休厄特法官經常被引用的一句名 言所說的：“正義不僅要實現，而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到是在主 持

14、正義。”（二）適用范圍隨著自然正義向行政領域的擴展，避免偏私原則目前在行政法領域的適用范 圍非常廣泛，普遍適用于所有類型的行政行為。 但是，有些情況法律不認為是偏 私，或者看起來是偏私，但實際上不是偏私。這主要有：1、法律的排除性規定。“法院使用反對偏私原則是如此之嚴格，以至于議 會在特定情況下授予豁免來予以緩解。”當議會法律中出現豁免條款或者庇護性 條款時，法院不得堅持避免偏私原則的適用。 在實踐中，法院對這類條款采取嚴 格解釋的方法，以限制其應用范圍。法院認為，避免偏私是法律的默示條款，任何排除適用這一公認的程序正義原則的情況必須有立法上的明確言詞。2、無法替代的行政機關。“不能做自己案件

15、的法官”這一原則的應用是以 存在另外可以替代的法官為前提的。在法律將某項權力賦予唯一的行政機關的情 況下，即使該行政機關與案件有利益牽連， 其所作出的決定仍然有效。因為除了 該機關之外，其他任何機關都無權裁決。而且，如果該行政機關放棄行使職權， 這本身就是違法的。在這種情況下，避免偏私的要求不得不讓位于必要性。 否則，行政管理無法正常進行。如某殖民地總督有權批準關于豁免自己行為的法律，因為唯有他擁有這項權力。如果堅持適用避免偏私原則，其結果是該法律根本無法 獲得通過。與此相類似，某環境國務大臣所發布的關于支付自己費用的命令也被 認為是合法有效的。3、行政機關對政策的執行。執行政策以維護公共利益

16、是行政機關職責之所在。因此，行政機關不顧反對意見而堅持執行政策的行為不能 被認為存在偏見。1948年上議院的一個判決代表了這種觀點。城鄉計劃部長擬 在某地建設一個新城，遭到了強烈的反對。部長派出一個調查團調查。調查期間， 部長親自到該地發表演講，聲稱：“你們的譏訕是沒用的，工程就是要上馬。” 調查報告顯示，反對的意見普遍存在，但是部長不顧反對意見仍然決定在該地建 設新城。反對者認為大臣在決定作出之前就已經存在偏見， 不符合公正的程序規 則。上議院在判決中認為部長執行政策的決定不存在是否有偏見的問題。只要部長在作出決定前已經采取了法律規定的調查程序就是合法的，因而維持了部長的決定。三、程序正義原

17、則的核心：公平聽證，保障行政參與“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”是自然正義更為根本的要求，其目的在于保障案件當事人參與裁判過程、表達自身意志的權利。將自然正義的這一規則應用于行政領域，就形成了公平聽證，保障行政參與原則。該原則 可以涵蓋正當程序的所有要求，足以把避免偏私原則包括在內，因為公平的聽證 必定是無偏見的聽證。公平聽證原則在英國行政法中起到了 “正當法律程序”條 款在美國憲法上所起的作用，是普通法院建立公平行政程序法典的基礎。（一）基本要求行政法上的程序正義原則起源于普通法上的自然正義原則。為了與行政事務所具有的范圍廣泛、性質繁雜、變動迅速等特點相適應，程序正義原則對自然正

18、義原則進行了適當的調整，保持著高度的靈活性，而沒有嚴格仿效普通法院的司 法程序。如，行政機關無須遵循司法程序中的證據規則，不禁止采用傳聞證據， 對證據也無須全面公開等。然而，如下幾項要求被認為是公平聽證的基本要素， 行政機關必須達到。1、告知指控事項。行政機構在作出對人不利的決定前完全不予告知，等于赤裸裸地剝奪了當事人聽證的權利。 因此，告知相對人被指 控的事項是對行政機關提出的最基本要求，也是行政相對人最基本的程序權利。 為了充分保障相對人的這項權利， 首先，行政機關的告知必須全面，不得遺漏指 控相對人的任何事項。其次，行政機關的告知必須準確，不得告知此指控事項卻 按另一事項處罰相對人。另外

19、，行政機關應當在合理時間內告知， 以免相對人沒 有充足的時間準備答辯，使指控成為突然襲擊。2、出示相關證據。僅僅告知相對人被指控的事項，讓相對人了解行政機關的論點是不夠的。行政機關還必須向對方出示支撐其論點的全部依據，特別是對 相對人不利的證據和材料。相關的證據無論是在聽證之前、聽證過程之中還是聽 證結束之后所獲取的，都應當向當事人公開。1986年，一拒絕延長某出租車司機許可證的決定被上訴法院撤銷，理由是據以作出該決定的一份醫療報告沒有向 該司機出示。1949年，一租金裁判所的決定也被法院撤銷了，理由是該裁判所 在聽證前獲得的一項證據未告知相對人。原則上，行政機關應當公開其所掌握的全部證據和材

20、料， 但是，“自然正義 要求信息公開的程度得與公開給法律計劃帶來的損害相權衡”。在公開有關材料將導致泄露官方秘密、防礙犯罪偵查等情況下，行政機關可以不公開或者僅公開 相關材料的摘要。3、聽取辯論意見。聽取對方辯論意見是聽證程序核心之所在。無論是告知 被指控的事項還是出示相關證據，其目的都是為了使對方能夠提出有效的辯論意 見。為了充分地聽取對方意見，行政機關原則上應當以口頭的方式進行聽證。應當允許當事人對行政機關的論點和論據進行質證， 允許當事人傳喚證人，向證人發問。 在例外的情況下，聽證也可以通過書面的方式進行。只要行政機關在實質上聽取 了當事人的意見，書面聽證并不違背自然正義的要求。這種方式

21、在學校、監獄、 軍隊、移民等領域適用較多。但是，如果事情關系重大、有關事實不通過口頭聽 證難以查清時，行政機關必須舉行口頭聽證。（二）適用范圍20世紀60年代之前，聽證在行政法中的適用范圍非常狹窄。英國法院在當 時認為，只有司法性質的行政行為，即行政機關的司法行為或者準司法行為， 才 適用自然正義原則，才能要求行政機關舉行聽證。而純粹的行政行為，即行政機 關享有自由裁量權的行為不受自然正義原則的拘束，行政機關無須舉行聽證。在最需要受到控制的廣大的自由裁量領域，自然正義原則卻不能發揮作用，這顯然有悖于英國的法治傳統。20世紀60年代以后，這種情況發生了改變。在 1963 年里奇訴波德溫這一里程碑

22、式的案件中， 英國上議院提出，無論是什么性質的行 為，只要該行為對公民權利和利益產生了不利影響，就必須遵循程序正義原則， 聽取當事人的意見。自此以后，程序正義原則沖破了純粹行政行為、準司法行為 與司法行為之間的壁壘，逐步取代了傳統的自然正義原則。 相應的，聽證的適用 范圍得到了極大的擴張。自1963年以來，公平聽證已成為英國行政法上具有普遍適用性的原則，但是仍然有一些例外情況無須聽證。首先，涉及國家安全的行為。公平聽證必須服 從于國家安全這一壓倒一切的因素。 當聽證本身會促成進一步的罷工、 交通中斷 從而對國家安全形成威脅時，自然正義的要求無法得到滿足。“既然國家安全高 于一切，那自然正義就得讓步了。”其次，行政立法行為。由于行政立法所涉及 的利害關系人眾多，因此，要求行政機關一一聽取意見是不現實的， 而且對違反 聽證程序的行政立法提供救濟存在著操作上的困難。因此，在英國，除法律有明確規定之外，行政機關的立法行為