1、城投公司內(nèi)部管控的若干問題研究城投公司內(nèi)部管控的若干問題研究城市投融資部 侯德霏 【摘要】在融資平臺快速發(fā)展的今天， 內(nèi)部管控逐漸 占據(jù)舉足輕重的地位。 在新的形勢下， 必須高度 重視融資平臺內(nèi)部管控， 這將有利于融資平臺的 可持續(xù)發(fā)展。筆者分析融資平臺內(nèi)部管控所存在 的若干問題， 在此基礎(chǔ)上對如何完善融資平臺內(nèi) 部管控提出合理化的措施和建議。【正文】 融資平臺內(nèi)部管控所存在的問題一、缺乏良好的內(nèi)部管控環(huán)境 控制環(huán)境作為其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)， 決 定著其他控制要素能否發(fā)揮作用， 并直接影響到 企業(yè)內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及企業(yè)內(nèi)部控制 目標的實現(xiàn)， 是企業(yè)內(nèi)部控制的根基， 在企業(yè)內(nèi) 控中起著極

2、其重要的作用。 我國融資平臺控制環(huán) 境良莠不齊，具體表現(xiàn)如下：1、 公司治理結(jié)構(gòu)不完善 融資平臺是經(jīng)地方政府批準成立的國有獨 資公司， 從治理結(jié)構(gòu)上來看， 融資平臺目前普遍 存在以下問題： 一是監(jiān)事會的地位有所弱化。 部 分融資平臺沒有按照 公司法 的規(guī)定設(shè)立監(jiān)事 會，且監(jiān)事會成員中沒有職工代表。 部分融資平 臺監(jiān)事會的監(jiān)督職能有所淡化。二是董事會虛 設(shè)。融資平臺的重大決策， 無論戰(zhàn)略層面還是戰(zhàn) 略執(zhí)行層面的問題， 都需要通過集團辦公會的形 式集體決策。而目前大部分融資平臺董事會沒有 發(fā)揮應有的作用。 三是缺乏投資決策委員會、 戰(zhàn) 略委員會等相關(guān)治理委員會。融資平臺應建立 規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和

3、議事規(guī)則，明確決策、 執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責權(quán)限，形成科學有效 的職責分工和制衡機制。2、 人力資源政策不科學 人作為從事各種活動的主體， 在企業(yè)內(nèi)控中 發(fā)揮著核心作用， 是企業(yè)最重要的資源。 所以合 理的人員配置，不僅能充分調(diào)動員工的積極性和 創(chuàng)造性以確保企業(yè)的內(nèi)部控制制度得到更好的 貫徹和執(zhí)行，而且能增強整個企業(yè)的凝聚力和向 心力，為每一個員工提供一個公平合理的發(fā)展平 臺。部分融資平臺并沒有建立起一套科學、 合理、 富有競爭性的人力資源政策， 沒有改變落后的人 員管理制度， 缺乏系統(tǒng)的培訓機制， 職員的綜合 素質(zhì)得不到提高，經(jīng)營管理水平停滯不前， “內(nèi) 部人”控制現(xiàn)象較為嚴重，獎懲制度缺乏

4、效率。 此外，缺乏合理的績效考核制度以及系統(tǒng)的薪酬 管理體系。二、風險意識淡薄隨著 19 號文的出臺以及外部市場環(huán)境的變 化，融資平臺面臨的風險日益加劇， 包括戰(zhàn)略風 險、政策風險、市場風險、財務風險、運營風險 和法律風險等。當前我國多數(shù)融資平臺風險意識 淡薄，在進行投資和融資活動時， 沒有執(zhí)行科學 合理的風險評估程序， 無法做到從全局和戰(zhàn)略的 高度看待風險，缺乏有效的風險識別和評估系 統(tǒng)。融資平臺沒有建立科學的風險管理機制， 或 者管理機制沒有得到有效的運轉(zhuǎn)、 實施，企業(yè)注 重短期利益，無視風險的情況時有發(fā)生。三、信息收集和傳遞不暢， 缺少良好的反饋 機制信息與溝通是指及時、 準確、完整地搜

5、集與 傳遞與內(nèi)控有關(guān)的財務與經(jīng)營管理信息的過程。 內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效運行需要完備的信息支持， 包括：財務會計信息、項目經(jīng)營信息、資本運作 信息、人力資源信息、預算信息、綜合管理信息 等。融資平臺目前存在的主要問題是信息管理的 尚未職能專門化， 也就是尚未把信息管理作為專 門的管理職能歸屬到某個職能部門， 信息收集和 傳遞不暢，形成該項職能在公司組織體系中的缺 位。四、沒有建立合理的授權(quán)審批制度 授權(quán)是賦予部門和崗位辦理事項的權(quán)限。 審 批是對業(yè)務或事項的真實性、 合規(guī)性、 合理性及 有關(guān)資料的完整性進行復核與審查， 通過簽字或 蓋章，做出批準、不予批準或作其他處理的決定。 建立合理有效的授權(quán)與

6、審批制度， 是通過設(shè)置管 理層級， 將分層授權(quán)與多層審批結(jié)合的方式， 在 管理成本最小化的前提下， 提高管理成本的邊際 效益。對于一些成立初期的部分融資平臺， 存在的 問題是母公司對下屬子公司的管理風格為典型 的過度干預式， 從長遠來看， 這種模式一方面會 壓抑子公司的主動性， 另一方面也造成對集團公 司的過度依賴。 這種層層審批、 事無巨細的審批 制度在某種程度上已經(jīng)突顯陳舊老化， 需要建立 有效的集團授權(quán)與審批制度， 涵蓋管理流程、 制 度以及實施細則等方面， 通過系統(tǒng)化的授權(quán)審批 體系， 在保證集團控制力的基礎(chǔ)上， 最小化管理 成本。五、內(nèi)部控制監(jiān)督機制不健全 內(nèi)部審計的本質(zhì)在于， 作為

7、企業(yè)指揮者管理 機能的一部分， 對企業(yè)管理手段妥善與否、 有無 弊漏和是否經(jīng)濟有效， 進行經(jīng)常性的檢查、 分析 和評價。但絕大多數(shù)融資平臺還未成立獨立機構(gòu) 實施公司內(nèi)部審計工作， 無法實施及時有效、 具 有針對性和預防性公司內(nèi)部審計， 內(nèi)部審計功能 尚未發(fā)揮作用。內(nèi)部審計工作缺乏獨立機構(gòu)支 撐，不利于系統(tǒng)有效的內(nèi)部控制體系構(gòu)建和完 善。作為集團化發(fā)展的公司， 融資平臺需要強化 內(nèi)部審計職能， 建立有效的內(nèi)部監(jiān)督體系， 通過 內(nèi)部審計與外部審計的相結(jié)合， 進一步做好國有 資產(chǎn)的保值增值， 進一步做好城市建設(shè)投資與發(fā) 展。完善融資平臺內(nèi)部管控的措施和建議一、 加強內(nèi)部環(huán)境的建設(shè) 第一，要在現(xiàn)有治理

8、結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上， 進一步 完善董事會、 監(jiān)事會的運行機制， 強化董事會在 內(nèi)部控制中的核心地位， 明確權(quán)責， 切實履行職 責，保證決策機制的順行暢通。第二，強化監(jiān)事 會的監(jiān)督職能， 改革現(xiàn)行的監(jiān)事會制度， 將監(jiān)事 會的職責具體化， 明確監(jiān)事會的責任范圍， 重新 定位監(jiān)事會成員在內(nèi)部審計方面的權(quán)能。第三， 建立健全董事會議事規(guī)則 、監(jiān)事會議事規(guī)則 等制度，重新界定董事會和監(jiān)事會的職責權(quán)限。 此外，融資平臺董事會下設(shè)各類專業(yè)委員會， 負 責對公司具體業(yè)務的決策與指導。 成立專業(yè)的戰(zhàn) 略投資委員會，建立公司重大事項的決策機制； 成立專業(yè)的審查稽核委員會， 對集團進行內(nèi)部審 計；成立薪酬績效委員會， 建

9、立合理的績效考核 制度、薪酬結(jié)構(gòu)和激勵體系。二、建立合理的風險管理體系 1、成立風險控制組織機構(gòu) 融資平臺在發(fā)展過程中面臨的風險復雜多 變，因而風險控制成為集團內(nèi)部控制的關(guān)鍵。 融 資平臺首先要建立一個有效的組織結(jié)構(gòu)體系， 來 保證風險管理系統(tǒng)的實施， 即要有風險管理的實 施主體，通過風險管理主體來落實風險識別體 系，評估公司風險程度，實施有效的控制活動， 最終實現(xiàn)集團的內(nèi)部控制目標。2、合理設(shè)計風險控制流程 盡管融資平臺面對的風險類型很多， 但不同 風險發(fā)生的可能性 （概率）及對公司戰(zhàn)略和經(jīng)營 目標實現(xiàn)的影響程度也是不同的， 這就需要融資 平臺對各類風險的發(fā)生概率和影響程度進行分 析評估，

10、以區(qū)分重要風險和次要風險。 有效的風 險管理流程，可以實現(xiàn)集團風險管理與業(yè)務活動 的有機銜接，可以將面臨的風險最大限度的規(guī)避 和化解。 風險控制組織機構(gòu)根據(jù)風險清單， 分析 識別風險發(fā)生的概率、 重要性及可能造成的損失 等等，對風險因素進行定性和定量的評估， 并形 成風險評估報告， 然后根據(jù)公司風險預警機制判 斷風險是否存在， 并采取相應的監(jiān)控措施。 如果 風險確實存在， 那么就要確定如何應對， 應對包 括風險回避、降低、分擔和承受。三、實施有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的人力資源 政策人力資源控制目標從人事管理過渡到人力 資源管理， 最終達到人力資本管理， 企業(yè)價值隨 著高潛力人才的價值上升。 在融資

11、平臺發(fā)展過程 中，對于成立初期的融資平臺， 子公司的人事管 理需要集中到母公司管理，子公司的人才招聘、 培訓等工作由母公司統(tǒng)一管理。 對于發(fā)展到一定 階段的融資平臺， 需要建立合理的績效考核實施方案以及優(yōu)化薪酬管理體系。如圖 2-1 所示圖 2-1 融資平 臺人力資源政策 目標 實施合理的人力資源政策，其主要內(nèi)容包 括：根據(jù)融資平臺發(fā)展戰(zhàn)略制定人力資源發(fā)展策 略與規(guī)劃， 建立規(guī)范的人力資源體系； 規(guī)范人事 基本信息的內(nèi)容與流程， 并對人事信息的變動進 行及時動態(tài)的更新維護； 建立完善的人才招聘體 系與制度，統(tǒng)一規(guī)范招聘的渠道管理和流程管 理，實現(xiàn)人才資源的優(yōu)化配置； 建立完善的薪酬 福利管理體

12、系； 完善績效考核體系， 體現(xiàn)激勵機 制；根據(jù)崗位能力的要求和職業(yè)發(fā)展的軌跡對員 工進行差異化的培訓規(guī)劃與計劃。四、充分利用信息技術(shù)， 加強信息及時溝通， 提高信息質(zhì)量信息與溝通是企業(yè)按照戰(zhàn)略管理目標快速、 準確得收集有效信息， 以適當?shù)姆绞郊皶r傳遞給 企業(yè)內(nèi)部各層級以及與企業(yè)密切聯(lián)系的外部相 關(guān)者，確保信息在企業(yè)內(nèi)部、 企業(yè)與外部之間進 行有效溝通， 是實施內(nèi)部控制的重要條件。 企業(yè) 建立內(nèi)部控制相關(guān)信息與溝通制度， 明確相關(guān)信 息的收集、處理和傳遞程序，充分利用信息技術(shù)， 加強信息的及時溝通，提高信息質(zhì)量。首先，信息溝通與傳遞的方式很多， 包括互 聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、電話傳真、信息快報、例行

13、 會議、會計報表、內(nèi)部報告、專題報告、調(diào)查研 究、公司手冊、教育培訓、內(nèi)部刊物等，信息系 統(tǒng)只是信息溝通與傳遞的一種方式。 此外，建議 建立管理者定期述職制度、財務信息報告制度、 經(jīng)營管理信息報告制度、 重大專項事物信息報告 制度以及突發(fā)事件報告制度等， 明確規(guī)定各子公 司的管理信息傳遞的內(nèi)容、渠道、方式和時限。 在建立上述信息控制渠道的同時， 需完善信息化 平臺建設(shè)，提高信息傳遞、處理的速度和質(zhì)量。五、加強計劃和預算管控融資平臺的經(jīng)營計劃和預算橫向劃分為年度經(jīng)營計劃和預算、 季度經(jīng)營計劃和預算與月度 經(jīng)營計劃和預算三個層次； 縱向劃分為融資平臺 總體計劃和預算， 各管理部門計劃和預算， 各子 公司計劃和預算等多個層次。 融資平臺根據(jù)戰(zhàn)略 規(guī)劃、預算執(zhí)行情況和計劃完成情況， 以及市場 情況，編制年度經(jīng)營計劃， 并將各項指標分解下 達給各子公司，各子公司根據(jù)融資平臺下達的各 項指標和自身具體情況編制年度預算， 上報融資 平臺審批。經(jīng)批準后的預算和計劃一起下達給各子公司，據(jù)以指導其經(jīng)營活動。如圖 2-2 所示圖