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文檔簡介

1、我國現行財政體制中存在的主要問題及改革對策探索論壇modernaccounting我國現行財政體制中存在的主要問題及改革對策薛亞軍(審計署駐太原特派辦,太原030001)1994年實施的分稅制財政管理體制改革,克服了以前財政包干體制造成的財政收入增長速度慢,中央財政宏觀調控能力弱等問題的諸多制度缺陷,建立了中央和地方財政收入的穩定增長機制,增強了中央財政宏觀調控能力;同時財政轉移支付制度得到逐步完善,中央對地方的支持力度逐步加大,公共財政體制框架初步建立,促進了經濟建設和各項事業的快速發展.但是,經過十多年的運行,現行財政體制中也暴露出與經濟發展不相適應,不相配套的矛盾,出現了財力與事權不對稱

2、,基層財政越來越困難,財政轉移支付實現基本公共服務均等化的職能發揮不到位等問題,需要在深化改革中進一步改進.一,當前財政體制運行中存在的主要問題1.事權劃分不清晰,財力與事權不匹配.主要表現在四個方面:一是事權劃分不清晰,財政支出責任不明確.由于1994年的分稅制財政體制改革維持了原有的中央和地方支出劃分格局,但各級政府間事權劃分沒有實質性變化.從我們歷年的調查情況看,各省在財政體制中,除了地方各級政府保障本級政權機關運轉經費等基本支出比較明確外,其他事權也大致雷同.同時,財政支出責任的劃分過于籠統,使得從中央到地方,從省到縣,幾乎都有對經濟社會發展領域各個方面的投入.由此可見,現行財政分權體

3、制缺乏合理事權劃分的配套.如對國稅,海關等一些已經明確由中央或省級財政承擔支出責任的部門,下級財政又安排其部分支出,打亂了正常的預算分配渠道.二是政府間事權經常變化,出現了層層下移的問題.自2000年以來,隨著機構改革和企業制度改革的推進,行政和企事業單位有隸屬關系的上下劃撥比較頻繁,有些財政支出責任并未作出相應調整.部分國有大中型企業辦社會的支出責任也下放到地方,增加了地方財政的負擔.如中央陸續將地質勘察局,部分高校等行業和企事業單位的管理權限下劃各省本級,并核定了每年的下劃補助基數.但由于調資政策的不斷出臺和基本支出水新會計2011.9平的不斷提高,地方實際向這些單位的撥款遠高于中央核定的

4、補助基數,支出責任的下放增加了地方各級政府的支出壓力.三是上級政府層層集中財力.調查發現,中央與地方以及省以下分稅制財政體制運行中普遍出現了收入上移的情況.主要表現在:上級稅收集中度比較高,且上級集中的增長速度高于基層政府可用財力的增長速度;地方可用財力的增長速度低于稅收收入的增長速度;一般預算收入占財政總收入的比重偏低.四是財力與事權不匹配,基層財政負擔過重.調查發現,某省縣級一般預算支出僅占全省的54%,一般預算可用財力僅占全省的53%,卻承擔著全省73%的財政供養人員,87%的普通教育學生,99%的城鎮低保人員和100%的農村低保人員,基層財政負擔沉重.2.財政轉移支付制度不夠科學和規范

5、.財政轉移支付制度是分稅制財政管理體制的補充機制,主要目標是合理調節地區間的財力分配,促進基本公共服務均等化.最初主要由稅收返還,財力性轉移支付,專項轉移支付三大項目組成,截至2009年底調整為主要包括稅收返還,一般性轉移支付,專項轉移支付三大項目.從調查情況看,財政轉移支付制度設計和運行中還存在一些突出問題.一是稅收返還尤其是兩稅返還是建立在保證既得利益基礎上,起不到均衡地區間財力差異的作用.中央對地方的稅收返還由兩稅返還,所得稅基數返還,成品油價格和稅費改革稅收返還三大部分組成,主要是為了保證地方的既得利益.尤其是兩稅返還,中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還,并逐年遞增,稅收額多的地區得

6、到的返還額也多,財力更加充裕.稅收額少的地區得到的返還額也少,財力依舊不足.如某省下轄的所有縣區中,2007年一般預算收入排名前20%的縣得到的稅收返還占縣區取得稅收返還的29%,其中兩稅返還占縣區取得兩稅返還的39%;而排名后20%的縣得到的稅收返還僅占縣區稅收返還的7%,占前20%名取得稅收返還的26%.可見,稅收返還是為了保地方既得利益,一般預算收入或人均一般預算收入高的縣區得到的稅收返還也高,起不到均衡地區間差異的作用.二是專項轉移支付在整個轉移支付中占比偏大.專項轉移支付是中央財政為實現特定的政策及事業發展目標,以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補

7、助資金,需按規定用途專款專用,因此形不成地方的自有可支配財力.2003-2007年,中央對某省的專項轉移支付增長了1.44倍,年均增長25%,占所有上級補助的比重從40%提高到43%,形不成地方的可用財力,影響了地方的統籌使用能力.三是按2009年之前分類來講,財力性轉移支付特別是其中的一般性轉移支付所占比重較小,削弱了財政轉移支付制度均衡地區間財力差異的作用.財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口,均衡地區間財力差距,實現區域基本公共服務能力均等化,中央財政安排給地方財政的補助支出,由地方統籌安排,其中的一般性轉移支付是具有較強財力均等化功能的轉移支付項目.該項轉移支付雖然近年來的

8、增速較快,但由于基數小等原因,目前占轉移支付總額的比重依然處于偏低水平.3.部分支出的法定增長要求和上級出臺的各種增支,配套政策削弱了地方財政自主調控能力.主要表現在:一是農業,科技,教育支出增長的法定要求增加了地方政府的剛性支出壓力.我國相關法律明確要求,各級財政每年對農業,科技,教育等投入的增長幅度應該高于財政經常性收入的增長幅度.如抽查某省6縣按照法定增長要求2007年應投入的支出增量占可用財力增量的51%,實際投入占6縣一般預算支出的34%,占當年可用財力的33%.二是近幾年中央出臺的機關事業單位人員工資,計劃生育,公檢法司,監獄,糧食,農村義務教育,新型農村合作醫療,農村居民最低生活

9、保障,就業再就業,城鎮居民醫療保障等領域的支出政策存在達標要求,增加了基層政府的支出負擔.三是上級政府要求的各項配套任務進一步增加了地方財政的負擔.上述剛性支出增加了地方財政的支出壓力,再加上保工資,保運轉的基本支出,基層政府用于其他重點支出的財力非常緊張.而且有的達標政策和配套要求還是在年中甚至年末才下達,對地方政府的預算沖擊很大.4.地方稅體系不完善,地方收入結構不合理.1994年分稅制改革時確定的建立地方稅體系的任務,在改革后并未得到落實.一些原先設想的地方稅種未能開征,地方稅體系建設滯后,基層政府缺乏獨立的主體稅種.雖然在現行財政體制下,增值稅,營業稅,所得稅等主體稅種的上級集中度較高

10、,但省以下各級政府的收入仍主要依靠這些共享稅,這一問題成為影響省以下財政體制完善的一個重要因素,導致地方政府的執政理念和組織財政收入的行探索論壇為與經濟建設的相關度比較大,同時也成為非稅收入迅速增長的一個誘因.h2003-2007年,某省一般預算收入中的非稅收入增長了3.35倍,年均增長44%.省本級一般預算收入中非稅收入增長了99%,占一般預算收入的比重從10%提高到24%.其全部政府性收入中的非稅收入占比從46%提高到71%.下轄所有縣區的一般預算非稅收入同期增長了3.51倍,年均增長46%.非稅收入占一般預算收入的比重從27%提高到33%.5.財政管理層級過多,財政運行效率較低.(1)省

11、級財政比市級有更強的調控能力,有利于縮小地區間財力失衡.主要表現在:一是省對各市的調控能力要強于市對下轄縣區的調控能力.12007年,某省10余個地市的人均可用財力地區間差異系數0.19,比較均衡.而這些地市對其轄區內縣區的均衡作用則各不相同.差異系數最低的市為0.16,最高的市為0.54,該市下轄的10多個縣區中,人均可用財力最高的是最低的9.5倍,懸殊比較大.二是省直管縣的均衡水平要高于市管縣.某省2007年所有縣區間的總人口人均可用財力差異系數為0.41.其中省直管縣的人均可用財力差異系數僅為0.28,而其余市管縣的人均可用財力差異系數高達0.45.(2)省直管縣財政管理方式提高了財政資

12、金的運行效率,有效杜絕了資金在市級財政的滯留,閑置和擠占挪用問題的發生.由于省直管縣管理方式中資金調度,轉移支付,專項補助等方面由省直接管理到縣,減少了資金撥付的中間環節,可以使資金及早發揮效益,而且有利于縣級及時決策,及時了解項目內容.對于財政比較困難的市和縣,資金申請和資金撥付的優勢更明顯,困難市的市級財政資金緊張,下轄的縣實行省直管后,縣級財政資金調度較以前寬松了,可以向省財政直接申請往來資金.二,上述問題所產生的負面影響1.地區間人均可用財力和支出水平存在的失衡問題比較突出.一是地市之間,縣區之間總體存在橫向不均衡狀況,尤其是縣區間橫向不均衡比較突出.二是國家級扶貧開發工作重點縣與非國

13、家級扶貧開發工作重點縣之間存在橫向失衡問題,部分財政自求平衡的縣目前甚至比貧困縣還要拮據;然而,由于體制原因,卻享受不到更多優惠政策的支持.調查發現,某省國家級貧困縣的均衡狀況優于非國家級貧困縣,且非國家級貧困縣的人均可用財力最低值僅是國家級貧困縣最低值的36%,人均一般預算支出最低值是國家級貧困縣最低值的43%.三是省,市,縣三級財政供養人員人均一般預算可用財力和人均一般預算支出不均衡,存在逐級遞減趨勢;部分縣(市)可用財力的增幅遠高于市本級可用財力的增幅.2.一些地方特別是基層財政普遍比較困難.調查發2011.9新會計探索論壇modemaccounting現,20032o07年,某省縣級可

14、用財力增長速度低于一般預算收入增長速度,基層財政普遍比較困難.主要表現在基層政府運轉保障水平普遍較低,提供教育和醫療衛生等公共服務水平也較低,可調控財力有限導致提供公共服務大量依賴于上級專項轉移支付,債務負擔沉重,一些地方依然存在財政赤字等.3.一些基層政府用自身財力更多傾向于搞基本建設和經濟建設,提供公共服務相對較少.主要表現在一是對企業直接投入財政資金;二是大量開展開發區,城區,公路交通等基礎設施建設,而用于教育,農業,衛生,社保等方面的總投資較少.三,幾點建議1.加快政府間事權和支出責任劃分的立法工作,按照事權,支出責任和財力相匹配原則,完善現行分稅制體制,推進社會主義公共財政建設.科學

15、,規范,明確地劃分政府間事權和支出責任,并匹配相應財力,是財政體制改革的基石.由于我國分稅制體制改革是在事權和支出責任不清情況下進行的,政府間事權交叉重復,支出責任隨意上下劃,財政對非本級責任越位的大包大攬和互相推諉轉嫁的缺位以及通過轉移支付制度不斷校正等問題就在所難免.事權和支出責任不清,則難以確定財力是否匹配,對于解決政府間分稅所存在的中央財政集中度是否過高,建立地方稅收體系等問題就無從著毛同時,轉移支付制度作為應急和校正機制也難以規范統一.因此建議,當前應從解決政府間事權和支出責任劃分這一難點為突破口,合理確定集權和分權比例,加快立法步伐,切實完善分稅制體制,促進建立規范統一的轉移支付制

16、度,進而推動社會主義公共財政制度的建立.2.進一步完善轉移支付體系,建立科學,合理,規范的轉移支付制度.一是要簡化合并轉移支付形式,改變目前這種既有自上而下的各項補助,又有自下而上的各種上解的資金雙向流動計算辦法,減少中央對地方的稅收增量返還,特別是對富裕地區的稅收增量返還,增加對貧困地區的補貼數額.二是要進一步明確轉移支付實現公共服務均等化的目標,逐步提高一般性(均衡性)轉移支付的比重,以提高基層政府提供基本公共服務能力和財政自身保障能力.三是降低專項轉移支付比重,并在清理,整合專項轉移支付資金的基礎上,進一步制定科學合理的分配依據和分配程序,提高資金分配的透明度和公開性,完善資金管理方式,

17、對一些符合民生需要的項目,中央財政規定專項資金的使用方向,不確定具體的項目,實行切塊分配,以獎代補的激勵機制,調動地方積極性,盡量減少地方配套任務.四是在財力再分配上要更多地向中西部地區傾斜,逐步縮小中西部地區同東部地區的差距.3.進一步完善省直管縣財政管理體制.雖然省直管縣提高了財政資金的運行效率和縣級均衡程度,但試點發現仍存在不完善之處,省級直管的優勢在一些地方還沒有顯現,甚至還帶來了一些新情況新問題.如財政體制與行政體制脫節造成省市縣三級政府間新的財權事權不統一,市級財政支持縣域經濟發展的積極性不夠,專項指標管理不好掌握,省市專項指標重復下達等.因此,建議各省要客觀看待省直管縣財政體制管

18、理方式改革,既要認識到這項改革對發揮省級政府的區域財力調節作用,緩解縣鄉財政困難,促進縣域經濟協調發展的重大意義;又要結合各省的實際情況,對試點效果進行全面調研.認真傾聽基層政府對省直管縣改革的意見和建議,研究完善相關管理辦法和配套改革措施,進一步明確省市縣各自的職責,逐步解決遇到的省級行政成本加大,市級事權與財權不對稱,縣級財政隊伍素質和管理水平參差不齊,市縣事權關系不清等主要矛盾和問題,真正體現省直管縣體制改革的優勢,充分發揮省級政府區域財力調節的作用,促進縣域經濟協調發展.(上接第26頁)和公司治理結構存在問題,控制權的私人收益相對更大,控股股東經常將上市公司看作是套取資金,侵占中小股民利益的手段,從而導致公司績效低下.飛天系實際控制人西安飛天在上市公司困境中扮演重要角色,首先是利用上市公司進行債務擔保,一旦被擔保關聯方不能償還貸款,上市公司由于連帶責任擔保,面臨巨大財務壓力.另一方面,實際控制人及關聯方利用關聯方交易挪用上市公司資金,使得上市公司運營資金緊張,影響公司正常生產經營.對于維系飛天系的控制權,實

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