1、物業管理綜合能力精講班第 11 講講義 行政管理概論 第一節行政管理概論 一、行政管理的含義及特點 (一) 行政管理的含義 在中國，“行政”一詞最早見于史記周禮 。最初，行政的一般含義是指 對事務的治理和執行。 現代行政管理的行政，可以理解為國家事務的管理活動。歸結起來，可以從 以下三個范圍層次來理解： (1) 最廣義的行政管理含義。它是指一切社會組織、團體對有關事務的治理、 管理和執行的社會活動。這里的行政管理，不僅包括政黨和國家的立法、行政、 司法組織活動， 還包括企業、 事業、社會團體等各種各樣的社會組織的執行事務。 (2) 廣義的行政管理含義。 它是指國家政治目標的執行， 包括立法、

2、行政、 司 法等社會組織領域內特定組織的指揮活動及其機關內部的總務、后勤工作等。 (3) 狹義的行政管理含義。 它是指國家行政機關及其官員在管理國家事務、 社 會事務和機關內部事務的過程中進行的計劃、組織、指揮、協調和控制等各項管 理活動。換言之，就是指除立法、司法以外的行政部門的工作。由于這里涉及的 均是公共事務的管理，所以，行政管理又名公共行政。 ( 二 ) 行政管理的特點 作為一種特殊的社會管理活動，行政管理具有以下三個特點： 1執行性。在我國，實施行政管理，必須執行黨的路線、方針、政策，同時 執行國家權力機關所賦予的任務，向權力機關負責，并受權力機關的監督。行政 管理不僅要“有令必行”

3、 ，而且要雷厲風行，注重科學管理，講求高效率，亦即執 行性要求高效率，二者是統一的。 2政治性。 行政機關的使命是執行國家權力機關的意志， 國家權力機關具有 強烈的階級性，行政機關也不例外。社會主義國家的行政機關是人民政府，主要 通過大量的組織工作來保證國家的安定團結和社會主義現代化建設事業的發展。 3權威性。行政管理活動是以國家名義進行的、 代表國家并以國家強制力為 后盾的。一切管理對象，對行政機關及其工作人員的管理行為都有服從的義務。 但行政機關在執行任務時要依法行政，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴， 違法必究”，這種法制的集中性體現了行政管理的權威性。 二、行政管理主客體及活動原則

4、1行政管理的主體是國家權力機關的執行機構， 即行政機關。 在我國， 行政 管理的主體是國務院和地方各級人民政府及其職能部門。當然法律法規授權的具 有社會公共管理職能的事業單位以及某些壟斷企業，也可以作為行政管理主體。 2行政管理的客體是國家事務、 社會事務和行政機關的內部事務。 行政管理 的范圍遍及國家和社會生活的各個方面和全體國民。任何一種社會管理都沒有行 政管理這樣廣泛的外延性和關系國家、社會的全局性。 3行政管理的基本依據是行政權力。 行政權力是國家行政機關為有效實現國 家意志，依靠特定的手段和憲法原則，對國家事務進行管理的權力。 行政權力的特點： (1) 行政權力是一種公共權力。在行動

5、上總是表現為全社會的代言人的權力， 而不是某個政黨、某個社會組織的代言人的權力。 (2) 行政權力具有合法性。 行政權力的取得和運用必須符合憲法和有關法令所 規定的范圍、種類、程序和限度。 (3) 相對于政治權力來講， 行政權力是一種操作性很強的執行權力， 其運用具 有極強的操作性和技術性特點。 (4) 行政權力是一種強制性的權力。 國家行政機關運用行政權力制定各種有效 措施、政策，對社會事務做出具有強制性的管理。 (5) 行政權力具有“一元性” 。這表現在：在一定的行政區域內，只有一個行 政系統；在每個行政系統內部，只能有一個行政權力中心，不能有“政出多門” 的情況；同時，行政權力在上下級之

6、間、主客體之間，具有“不可逆”性，上下 級之間是命令與服從的關系，不存在討價還價的余地。 4行政管理活動的根本原則是依法管理。 行政管理， 特別是現代行政管理必 須是以法律為根本的活動準則，在法律規定的范圍內實施管理。 三、行政職能的涵義及內容 所謂行政職能，是指行政管理在國家、社會生活中所起的基本作用，它是國 家職能的重要組成部分。 從行政管理所具有的政治性和社會性兩重屬性來看，行政職能可以分為政治 統治職能和社會管理職能。這兩者相互統一，互為前提，不可偏廢。 從政府運作的過程和履行職能的方式來看，行政職能可以分為計劃職能、組 織職能、指揮職能、協調職能、控制職能等。 從政府發揮作用的領域來

7、看，政府在市場經濟中具有四大功能：制定規則、 宏觀調控、市場監管、公共服務。 四、行政管理組織 （一）行政管理組織的含義 廣義的行政組織指一切具備計劃、組織、指揮、協調和控制等行政功能的組 織，它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門內履行行政職 能的組織，還包括企事業單位、群眾團體內部的相應機構。 狹義的行政組織是依照國家憲法和法律的規定，在一定的權限內執行各種公 共事務的機構的總稱，簡單地說就是指政府機構。它的主要特征在于，一是具有 權威性和強制力；二是屬于預算撥款制的行政組織，全部財政來源于國家預算。 本節所指的，是狹義上的行政組織。 （二）行政管理組織的種類 行政組織按照

8、其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類： 1領導機關。 領導機關也稱首腦機關， 是各級政府統轄全局的指揮、 決策和 督導中心。領導機關是行政組織的中樞，其職能是負責制定行政組織的目標、規 劃和政策，對轄區內的重大行政問題進行集中領導與協調，并督導決策的實施。 如我國的國務院和地方各級人民政府就屬此類。 2職能機關。 職能機關是指在領導機關領導下， 負責組織和管理某一專業行 政事務的執行機關。它對上受領導機關的指揮和監督，執行領導機關的各種具體 指示、方針和政策；對下行使政府的行政管理職能，指導下級相應的行政部門或 某些社會公益性組織的活動。如我國國務院所屬部委就屬此類。 3輔助機關。輔

9、助機關是指為領導機關和職能機關實現行政目標而在行政組 織內部承擔協助工作的機關。輔助機關的功能主要是為領導機關和職能機關收集 信息、提供咨詢、協調溝通各方面的關系、管理日常事務等。輔助機關包括辦公 機關、信息機關和咨詢機關。具體說來，又可細分為綜合性輔助機關、專門性輔 助機關和咨詢性輔助機關三類。綜合性輔助機關即各級政府的辦公廳 （ 室）、秘書 處（ 科） 等，主要處理各種綜合性事務，協助領導處理政務，溝通協調各方面的關 系等；專門性輔助機關即各級政府中的人事部門、總務部門、財務部門等；咨詢 性輔助機關包括各種智囊團、政策研究室等，其職能主要是為領導機關和職能機 關的決策提供各種建議。輔助機關

10、直接聽從行政首長的指揮和命令，它對各專業 職能部門沒有直接指揮和監督的權力，但在授權條件下，可以代表行政首長。由 于輔助機關是緊靠行政首長的一個組織環節，事實上參與政務、協助決策、溝通 關系、協調活動、匯集信息、處理糾紛、培訓人才、管理日常事務，它的效率如 何直接關系到領導機關功能的發揮，歷來被認為是一種重要的行政機關。 4直屬機關。直屬機關是指各國政府序列中主管某些專門業務的行政機構。 在我國，國務院把一些不便劃歸各部、各委員會管理的專門事務交付給專設的直 屬機構管轄，這些直屬機構的法律地位略低于部委，如國家統計局、國家環保局 和海關總署等。 5派出機關。派出機關是指行政機關依法根據工作需要

11、在一定區域內設立的 分支機關或代表機關。派出機關有權代表國家行政機關執行某種特定的任務或執 行整體性社會事務。通常情況下，派出機關是中央集權制下行政機關為減輕自身 的工作負擔，保證對轄區進行有效控制和管理而設置的，它不是一級政府，其職 權受到派出者較強的約束。在我國，各省、自治區人民政府在必要的時候，經國 務院同意，可以設立若干行政公署作為它的派出機關。市轄區和市轄區的市人民 政府，經上一級人民政府批準， 可以設立若干街道辦事處作為其派出機關。 當然， 我國的派出機關還包括國家行政機關有關工作部門派出的代表機關，如海關、公 安、鐵路等機關派駐各地的機關以及外交部派駐國外的大使館、領事館以及外交

12、 部派駐香港、澳門的特派員公署等。 （三）行政管理組織的結構 行政組織的結構是指行政組織的各組成要素之間的相互聯系方式或互動關系 模式。 行政組織的基本結構有縱向結構和橫向結構兩個方面。行政組織的上下層級 之間，存在著領導和被領導的關系，這種排列方式稱為行政組織的縱向結構；行 政組織的同一層級之中的各部門之間，是相互協調與合作的平等關系，這種組合 方式稱為行政組織的橫向結構。 1行政組織的縱向結構。 管理層次和管理幅度是影響行政組織結構形態的兩個決定性因素。 所謂管理幅度，是指一個層級的行政機構或一位行政首長直接控制的下級機 構或人員的數目。 所謂管理層次，是指行政組織縱向結構的層級。 行政部

13、門的管理層次和管理幅度在一個特定的組織內成反比關系，即就一個 特定的行政組織而言，行政層次越多，每一行政機構的管理幅度就越小；反之， 行政層次越少，每一行政機構的管理幅度就越大。行政層次多，幅度小，行政組 織就呈尖型結構；行政層次少，幅度大，行政組織就呈扁型結構。尖型結構是一 種集權的結構， 有利于強有力的行政控制， 但不利于發揮下級的主動性和創造性； 扁型結構是一種分權的結構，有利于調動下級的積極性和創造性，但可能導致軟 弱的行政控制。在實際行政活動中，一個行政組織的結構往往不是純粹的尖型或 扁型的，而是綜合型的，即組織中某些層次的機構管理幅度大，某些層次的機構 管理幅度小。 2行政組織的橫向結構。又稱為部門結構。 我國目前行政組織橫向劃分的方法主要有以下幾種： (1) 職能部門化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門。 行政職能部門 化是目前應用最廣泛的一種劃分行政組織的方法，它的優點是能較好地體現專業 化分工的組織原則，有利于行政組織內部的協調統一，不利之處在于實踐中有時 會出現各職能部門之間由于利害關系不同而發生沖突。 (2) 區域部門化。即按照管轄區域的界限劃分行政組織。 這種方法有利于某一 區域內部事務的協調統一，職權下放，也可提高各地區行政人員的主動性和積極 性，有利于培養人才；但不利之處是重復性機構增多，