第六章公共安全管理系統 幾個相關概念 系統 由若干相互聯系 相互制約的元素結合在一起 并具有特定功能的有機整體 1 什么是系統 巨災應對處置的核心問題 系統特征 等級結構性 整體性 動態平衡性 關聯性 2 什么是管理系統 管理系統是由管理者與管理對象組成的并由管理者負責控制的一個整體 管理系統的整體是由相對獨立的不同部分組成的 這些部分可以按人 財 物 信息 時間等來劃分 也可以根據管理的職能或管理機構的部門設置來劃分 3 公共安全管理系統 公共安全管理系統由公共安全管理者與其管理對象組成的并由公共安全管理者負責控制的一個整體 三 公共安全管理的對象 第七章災害與危險我國面對的各種災害和危險 四大類 在我國發布情況 發生規律 成災情況 突發事件指揮系統 通訊與信息管理系統 資源管理與后勤保障系統 一 二 三 3 公共安全管理系統 我國應急體系構成 應急體系 預案體系 組織體系 法規體系 機制體系 保障體系 平臺體系 公共安全管理學的基本內容 一 公共安全管理學的研究對象和方法二 公共安全管理的實施者三 公共安全管理的對象四 公共安全管理的系統五 公共安全管理的過程六 公共安全管理的環境 第一節突發事件指揮系統 一般而言 完善的應急指揮系統是有效應對各類突發公共事件的基本組織保證 也是應急系統科學運行的體制保障 一 指揮系統概要 概念一種管理系統 其目的是通過將各種設施 裝備 人員 規程和通訊整合進一個共同的組織結構中 實現對突發事件的快速高效管理 重要性相當于大腦和神經系統的集合體 對各種緊急事態的管理的有效與否 集中表現在指揮系統的有效性 基本要求結構合理 反應靈敏 運轉靈活 權威高效 二 指揮系統類型 二 指揮系統類型 執行型應急指揮系統執行型系統的用戶是接處警 報警接待及報警處理 值班員 其處理事件的類型是一般或較大的突發公共事件 如110治安案件 119火災報警 120急救等 以單一 個案為主 處理時間短暫 執行型系統的用戶載體是行業 部門或企業的應急指揮中心 二 指揮系統類型 決策型應急指揮系統決策型系統的用戶是應急指揮長 其處理事件的類型是重大或特別重大的突發公共事件 如地震 禽流感 礦難 劫機等 以群體 群案為主 處理時間較長 決策型系統的用戶載體是國家 省 市應急指揮中心 二 指揮系統類型 三 指揮系統建設模式 三 指揮系統建設模式 集權模式 指整合政府和社會所有的應急資源 成立專門的應急中心 由該部門代表政府全權行使應急指揮權力 其特點是 由政府牽頭 政府投資 集中管理 應急中心是政府管理的一個部門 有專門的編制和預算 中心是應急事件處理的惟一中樞 政府將所有的指揮權歸于中心 應急中心有權調動政府任何部門 三 指揮系統建設模式 授權模式 指政府利用現有的應急指揮基礎 根據應急管理的要求 通過局部的體制調整 授權應急基礎比較好的某一部門 在該部門的牽頭下 政府相關應急部門聯動辦公 聯合行動 其特點是 政府將應急管理的指揮權授于公安 以公安接處警 報警接待及報警處理 為核心 協同其他部門共同處警 公安部門處理緊急或危險請況 在緊急情況下 公安代表政府調動各部門聯合行動 并代表政府協調和監督緊急事務的處理 三 指揮系統建設模式 協同模式 指多個不同類型 不同層次的指揮中心和執行機構通過網絡組合在一起 按照約定的流程 分工協作 統一指揮 聯合行動 其特點是 一般由一個政府指揮中心 多個部門指揮中心構成 不同系統具有不同的職責 指揮系統建設模式的比較 集權模式效率最高 授權模式投資最省 協同模式最符合國內政府應急管理的實際 但在具體選擇時因牽涉部門利益 投資規模和技術水平等 還沒有形成針對各模式的技術解決方案 使得用戶在建設時很難進行選擇 四 指揮模式 按照事故性質與規模大致可以劃分為三種類型 1 單一應急指揮 SingleCommand 2 區域應急指揮 AreaCommand 3 聯合應急指揮 UnifiedCommand 四 指揮模式 1 單一應急指揮 SingleCommand 一個單災種事故并且事故僅發生在單一轄區時 在沒有管轄區與功能重疊的情況下 應由轄區行政權力部門任命一個部門或一支專業應急隊伍的負責人 如消防指揮員等 作為單一事故指揮對事故進行全面管理 雖然某些事故應急管理涉及多轄區或多功能部門行動 如各方能達成一致 也可以實施單一事故指揮 單一事故指揮可以制定事故管理目標 批準事故行動計劃 協調應急救援隊伍和關于應急資源調配和使用 單一應急指揮可以在應急預案事先指定 應急響應啟動后就迅速進入指揮崗位 四 指揮模式 2 區域應急指揮 AreaCommand 當事故復雜程度較高和應急管理控制范圍較大時應建立區域應急指揮 在有些事故初起階段 可僅由單一的事故指揮系統指揮多起事故 但如果幾起事故同時發生且規模隨時可能擴大 情況更為復雜時 或一起大型事故涉及多個部門參與事故應急救援行動 應盡快轉換為區域指揮模式 采用區域指揮有利于克服應急指揮功能交叉和引發同類資源需求沖突所引發的統一協調問題 當幾個轄區協同應急 可以由這些轄區的上一級行政部門建立更高級別的區域指揮 協調各轄區的行動 四 指揮模式 2 區域應急指揮 AreaCommand 區域指揮負責制定行動計劃 指出事故應急處置優先順序 需求和目標 明確參與應急各組織機構的職責和通訊方式 確認應由區域指揮完成各項應急管理功能 在區域應急指揮系統運行中 各現場應急行動指揮崗位和專業應急部門向區域應急指揮部負責 區域應急指揮對轄區行政長官負責 區域指揮部地點應盡量接近事故地點 但也不必與現場應急指揮崗位設在同一地點 區域指揮部所在地點應具備足夠的會議 辦公 通訊和比較便利交通等條件 四 指揮模式 3 聯合應急指揮 UnifiedCommand 雖然只是一類或一個事故 但規模較大 情況復雜和跨越幾個地域 且具有耦合或擴散風險 應實行多轄區和跨機構的聯合指揮 聯合指揮有利于使具有不同法定權力 不同地理條件 不同責任與功能的機構協同行動 以提高應急響應的效果 以克服因為沒有統一的指揮系統而造成效率低下和重復行動的問題 確保總體戰略目標實現 四 指揮模式 四 指揮模式 這三種應急指揮模式也不是一成不變 可單獨存在 也可互相結合 如多起事故并發 影響性質嚴重 波及范圍廣泛時 則可采用區域聯合指揮 以提高應急指揮效率和質量 中國突發事件指揮系統簡介 應急領導機構 應急指揮機構 國務院 省應急委 市應急委 縣應急委 專項指揮部 專項指揮部 專項指揮部 專項指揮部 國家防總 流域機構和省防汛抗旱指揮部 地 市 防汛抗旱指揮部 國務院工作組 級 級應急響應 級 級應急響應 國家級應急響應 國家防汛抗旱指揮系統機構 指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清 關系沒有理順 以全國防控高致病性禽流感指揮部 以下簡稱 防控指揮部 和國務院辦公廳應急辦 國務院應急辦 為例 一是在危機處置過程中 按照中編辦的批復 國務院應急辦 協助國務院領導處置特別重大突發公共事件 協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警 應急演練 應急處置 調查評估 信息發布 應急保障和國際救援等工作 可見國務院應急辦的職責是明確界定的 即 值守應急 信息匯總和綜合協調 其處置權利有限定 須協助國務院領導處置 而防控指揮部的主要任務有 統一領導 指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作 危機關頭履行著臨場指揮處置的職責 國家防汛抗旱總指揮部組織體系 總指揮 回良玉 中共中央政治局委員 國務院副總理 副總指揮 陳雷 水利部部長 張勇 國務院副秘書長 秘書長 鄂竟平 水利部副部長 副秘書長 戚建國 總參作戰部部長 成員 高俊良 中宣部副部長 杜鷹 發改委副主任 劉金國 公安部副部長 李立國 民政部副部長 廖曉軍 財政部副部長 贠小蘇 國土資源部副部長 仇保興 建設部副部長 胡亞東 鐵道部副部長 徐祖遠 交通部副部長 奚國華 信息產業部副部長 范小建 農業部副部長 黃海 商務部部長助理 王隴德 衛生部副部長 楊國慶 民航總局副局長 胡占凡 廣電總局副局長 王德學 安全監管總局副局長 許小峰 氣象局副局長 梁洪 武警部隊副司令員 防汛調度決策指揮過程 主要完成氣象 水雨情 堤防和水庫等工程運行狀況 險情 災情等防汛信息的收集 整理 并為防汛值班人員和防汛會商提供信息服務 主要完成降雨預報 洪水預報 工程安全狀況分析與預測 洪災發生發展趨勢預測等 由于防汛指揮決策屬事先決策 預測預報的結果是決策的依據 預測預報的誤差和及時性 決定決策的風險程度 主要由決策層 在認清防汛形勢的基礎上 以洪災損失最小為目標 通過會商 對上述可行方案進行補充調整 最終選出滿意方案予以實施 防汛調度由一系列決策構成 前期調度方案效果影響到后期調度決策 及時收集分析前期調度決策的成效 確定其對后續調度決策的作用 是進行后續防洪調度決策的基礎 根據水情 雨情 工情和災情及其發展趨勢的預測預報 經過分析歸納 確定防洪決策的具體內容 目標以及當前決策的 焦點 然后依據決策目標和可供使用的防洪手段設計出一組實現決策目標的可行方案 并對每個可行方案的風險 利弊及后果進行評價 國家防汛抗旱指揮系統 水利部 氣象局水利部 水情 工情 旱情和災情信息四大類 郵電公用網和防汛專用通信網 異地之間傳送數據 文本 圖形 話音 靜態和動態圖像的系統 國家防汛指揮系統的核心 主要由氣象和水利兩大部分構成 應急指揮平臺構成 應急指揮平臺 基礎支撐系統 綜合應用系統 無線通訊系統 計算機網絡系統 圖像接入系統 安全保障系統 數據庫系統 模擬演練系統 應急評估系統 應急保障系統 指揮調度系統 預案智能管理系統 綜合預測預報系統 風險隱患監測防控系統 綜合業務系統 美國突發事件指揮系統簡介 指揮系統組織結構 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 指揮部 事故應急指揮成員包括事故指揮員和各類專職崗位 突發事件總指揮 安全官 聯絡官 情報官 應急總指揮主要職責 實施應急指揮協調有效的通訊協調資源分配確定事故優先級建立相互一致的事故目標及批準應急策略將事故目標落實到響應機構審查和批準事故行動計劃確保整個響應組織與事故指揮系統 聯合指揮融為一體建立內外部協議確保響應人員與公眾的健康 安全和溝通媒體等 專職崗位 是指直接向事故應急指揮員負責并在指揮部門內負責專門事務的崗位 在特殊情況下 有權處理一些事先并未預測到的重大問題 事故應急指揮系統中主要有三類專職崗位 公共信息官員 安全官員和聯絡官員 公共信息官員 PIO 負責與公眾或媒體溝通 以及與其他相關機構交流事故信息 公共信息官員準確而有序報告有關事故原因 規模和現狀的信息 還包括資源使用狀況等內外部需要的一般信息 公共信息官員要發揮監督公共信息的重要作用 無論是哪一類指揮機構 僅能任命唯一的公共信息官員 所有事故重要信息的發布必須經事故指揮員批準 安全官員 SO 監測事故行動并向事故指揮員提出關于行動安全的建議 包括應急響應人員的安全與健康 安全官員直接對事故應急指揮負責 安全問題最終由各級事故指揮員負責 在應急行動過程中 安全官員有權制止或防止危及生命的不安全行為 在應急指揮系統內 無論有多少機構參與 僅任命唯一的安全官員 聯合指揮結構下的其它部門或機構可以根據需要委派安全官員助手 行動部門領導策劃部門領導 必須在應急響應人員安全與健康問題上與安全官員密切配合 聯絡官員 LO 是應急指揮系統與其他機構 包括政府機構 非政府機構和企事業單位等的連接點 聯絡官員征求并收集參加應急救援的各個功能負責單位和支援單位意見 及時向指揮員報告 同時也把指揮部的戰略 戰術意圖傳達給各個參戰單位 使所有應急救援行為更加統一 協調 有序 各參戰部門也可以任命來自其它事故管理部門的助手或人員協助安全官員開展協調工作 指揮系統行動部 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 行動部 行動部門負責管理事故現場戰術行動 在第一線直接組織現場搶險 減少各類危害 搶救生命與財產 維護事故現場秩序 恢復正常狀態 行動部 以功能為單元 行動部門的機構類型可能包括消防 執法 工程搶險 醫療救護 衛生防疫 環境保護 現場監測和組織疏散等應急活動 根據現場實際情況 可采用一個單位獨立行動或幾個單位聯合行動 行動部 根據事故的類型 參與機構 事故應急目標等情況 事故行動部門可以采用多種組織與執行方式 也可以根據轄區的邊界和范圍來選擇對應的組織方式 當應急活動或資源協調超出行動部門管理的范圍時 則應在行動部門之下建立分片 分組或分部 行動部 分片是根據地理分界線來劃分事故應急區域 分組則根據事故應急執行任務的實際活動劃分出負責某些具體行動功能組別 出現以下三種情況時 則應考慮建立分部 一是分片或分組數量和任務超出行動部門領導控制范圍 分部之下再配備相應的分片或分組 二是可以根據事故性質設置功能分部 例如 如果大型的飛行器在城市墜落 城市的各部門 包括警察 消防 應急服務 公共衛生服務 均應建立功能分部 在統一行動指揮的指導下行動 一般這類事故的行動部門領導來自消防部門 副手來自警察 公共衛生部門 三是事故已擴散到多個區域 行動部的特遣隊 TaskForce StrikeTeam SingleResource OperationsSection 將用于特殊目的的資源或行動需要組合成一體 在特別工作隊中的所有資源成份必須具有共同的通訊和指定的領導 行動部的任務組合 TaskForce StrikeTeam SingleResource OperationsSection 將一定數量的同一種類和類型的資源組合起來 使用最少的人員 行動部的單一資源 TaskForce StrikeTeam SingleResource OperationsSection 涉及個別的人員和裝備以及它們的操作者 行動部 指揮系統規劃部 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 規劃部 負責收集 評價 傳輸事故相關的戰略信息 該部門應掌握最新情報 了解事故發展變化態勢和事故應急資源現狀與分配情況 策劃部門主要功能是制定應急活動方案和事故指揮地圖 并在指揮員批準后下達到相關應急功能單位 策劃部門一般是由部門領導 資源配置計劃 現狀分析 文件管理 撤離善后和技術支持這六個基本單位組成 部門領導組織和監督所有事故相關的資料收集和分析工作 提出替代戰略行動 指導策劃會議 制定各行動期間應急活動方案 規劃部 規劃部 資源配置計劃單位負責提出有關人員 隊伍 設施 供給 物資材料和主要設備的需求計劃 確認所分配資源的最新位置與使用現狀 制定當前和下期行動所用資源的管理清單 規劃部 現狀分析單位收集 處理和組織管理現狀信息 準備現狀概述報告 提出事故有關工作的未來發展方向 準備地圖等資料 收集并傳輸用于應急活動方案的信息與情報 規劃部 文件管理單位準確而完善地保持事故文件 包括解決事故應急問題重大步驟的完整記錄 為事故應急人員提供文件資料復制服務 歸檔 維護 并保存文件 以備法律 事故分析和留作歷史資料之用 規劃部 撤離善后單位負責制定事故解散計劃 具體指示所有人員采取善后行動 該單位應在事故的一開始就開展工作 一旦事故善后計劃受到批準 善后單位確保將計劃通知到現場及其他有關部門 并指導監督其實施 規劃部 技術支持可由專家群 組 和專業技術支撐單位兩部分組成 根據事故風險分析的需求選擇各專業領域 包括氣象 消防 急救 環境 防疫 化學和法律等各類技術專家 依據事故應急管理需要 請專家參加策劃部門的工作 也可直接作為總指揮的顧問 另外 還應選擇一些專業科技單位作為技術支撐單位 包括一些防災中心和安全科技研究院 規劃部 指揮系統后勤部 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 后勤部 后勤部門支持所有的事故應急資源需求 包括通過采購部門定購資源 向事故應急人員提供后勤支持和服務 后勤部門一般是由通訊 醫療 食品 供應 設施 地面支持六個部門組成 后勤部 指揮系統財政行政部 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 財務 管理部 事故管理活動需要財務和行政服務支持時 就必須建立財政 管理部門 對于大型復雜事故 涉及來自多個機構的大量資金運作 財政 行政部門則是應急指揮系統的一個關鍵部門 為各類救援活動提供資金 該部門領導必須向指揮員跟蹤報告財務支出的進展情況 以便指揮員預測額外開支 以免造成不良后果 財務 管理部 該部門領導還應監督開支是否符合相關法紀規定 注意與策劃以及后勤部門緊密配合 行動記錄應與財務檔案一致 當事故的強度與范圍都較小或救援活動比較單一時 不必建立專門的財政行政部門 可在策劃部中設一位這方面的專業人員行使這方面的職能 工時科 人員 裝備使用時間等 財務行政部 調配科 采購租借財政契約 財務行政部 賠償 索賠 受傷賠償事故索賠 財務行政部 成本核算 收集所有支出的數據 進行成本產出效率分析進行成本估計提出節省成本的建議 財務行政部 財務 管理部 美國指揮系統組織結構 突發事件總指揮 行動部 規劃部 后勤部 財務行政部 安全官 聯絡官 公共情報官 CommandStaff GeneralStaff 辦事機構 辦公廳 應急辦 工作機構 民政部 國土資源部 水利部 林業部 地震局 安監總局 環保總局 交通部 公安部 建設部 農業部 鐵道部 衛生部 食藥監管總局 公安部 日常機構 應急辦 日常機構 日常機構 應急辦 日常機構 市縣各局 中國應急管理組織結構 對比分析 我國指揮實體 現有行政管理系統 優缺點 需求 進一步看法 籌建的實際上是指揮系統的工具美國指揮實體 突發事件指揮系統 背景 優缺點 對比分析 由于承擔應急任務的機構 如公安 消防 武警 交通 醫療衛生等系統處于各自為政的狀態 沒能形成職能集成 大部分地區還是保持著分部門 分災種的應急管理模式 這種模式表面看來似乎分工明確 各司其職 但是運行起來卻存在著許多問題 首先是各部門分權管理 在遇到重特大突發事件時 缺乏統一指揮 盲目性較大 無法有效地控制現場混亂的局面 這種單兵作戰的模式 無法合理地整合公安 消防 衛生等部門中大量的人力 物力資源 處置不當極易造成更大的損失 此外 應急管理機構在實際的應急處置過程中由于受各種條件的限制 組織指揮 協調統籌 全面管理的能力還比較薄弱 因此 整合現有的組織資源 設立專門機構 明確職責 權力以及具體的業務流程 逐步理順應急組織系統中的關系 建立完整的應急指揮系統對于提高應急管理功效具有重大意義 五 公共安全管理指揮系統的9個特征 五 公共安全管理指揮系統特征 通用的術語 CommonTerminology 確定術語 讓事故現場的救災人員對全部設備資源以及所有設施使用共同的名稱 并用文字取代所謂的編號 為什么不用所謂的代碼 EMT EmergencyMedicalTreatmentEMT EmergencyMedicalTechnicianEMT EmergencyManagementTeamEMT EasternMediterraneanTime GMT 0200 EMT EffectiveMethodsTeamEMT EffectsManagementToolEMT ElMonte CA airportcode EMT ElectronMicroscopeTomographyEMT EmailMoneyTransfer