市建設視角下保障性住房建設融資模式的完善與創新【摘 要】本文結合筆者多年工作經驗及學習，分析了當前保障性住房建設幾種主要融資模式，指出目前融資模式的不足；最后為完善保障性住房建設融資模式提出了幾點建議，并探討了幾種有創新意義的保障性住房建設融資模式，以供有關單位進行參考。【關健詞】城市建設；保障性住房建設；融資模式；完善與創新引言隨著我國保障性住房建設規模的不斷增大，對于資金的需求也日益增多。2010年全國住宅開發投資完成額為3.4萬億元，2011年近1.4萬億元的保障房建設投資，預計將達到全國住宅開發投資規模的三分之一左右。中央財政預算擬安排補助資金1030億元，其余90%的資金需要通過各種途徑配套解決。如果地方配套的資金跟不上，將成為制約保障房建設的關鍵問題。由于我國的保障性住房建設歷史較短，建設經驗不足，在建設過程中缺乏對金融工具的利用和創新，過度依賴政府政策性資金，導致在保障性住房建設中出現了融資問題。應加強對保障性住房建設融資模式的研究，充分發揮政府和市場的比較優勢，從而為我國的保障性住房建設掃除資金障礙，進一步推動保障性住房的建設。1 當前保障性住房建設幾種主要融資模式1.1 財政撥款我國現階段融資方式方法都比較欠缺，使得財政性撥款在保障性住房中占有重要比重，即便在金融水平較高的深圳亦是如此。數據顯示，20082010 年深圳市財政撥款占保障性住房建設安排資金的比重分別達到36.27%、34.39%、21.28%（見表1）。在其他地區，財政資金占保障性住房融資的比重可能更大，地方財政面臨著巨大的資金壓力。1.2 土地出讓金凈收益目前土地出讓金凈收益是我國廉租住房的重要資金來源。據統計，2010 年全國國有土地有償出讓收入是29397 億元，同比上年增長106.2%。國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見規定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。如果政府按照要求全部投入到位有近3000 億元，這筆資金的投入會使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解1。但地方政府能否落實缺乏有力監督，深圳市財政委員會主任喬家華在深圳市第五屆人大常委會第二次會議上披露，深圳市2010 年土地出讓計劃收入239.04 億元，其中安排6.94 億元用于保障性住房建設，不到土地出讓金總額的3%。1.3 住房公積金增值收益2009 年住房和城鄉建設部等七部門聯合發出關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見，要求將部分住房公積金結余資金貸款用于支持保障性住房建設。近年來我國住房公積金增長較快，從理論角度分析，隨著住房公積金歸集額的逐年增長，增值收益也將隨之擴大，而其中管理費用是應當嚴格控制的，貸款風險準備金也將隨著管理制度的健全而逐步控制在較低水平，這樣應該能夠支持保障性住房建設的資金穩步增加。以南京市為例，2010 年實現住房公積金增值收益4.21 億元，按住房公積金管委會審議通過的分配方案，從增值收益中安排2.52 億元作為住房公積金貸款風險準備金；安排1.29 億元作為城市廉租住房建設補充資金2。1.4 其他來源目前，“社會保障”和“出租保障性住房及配套設施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設。但由于資金壓力，我國社會救濟福利費和撫恤支出的增長均較前幾年緩慢，社會保障對于保障性住建設的支持力度不夠。隨著存量房數量的增加，建設成本下降，當出租房屋及配套設施的收入超過保養、維護、維修等所需的支出時，出租房屋及配套設施對于保障房建設的支持力度會增加3。2 目前保障性住房建設融資模式的不足2.1 對國家財政收入依賴性過強財政撥款、住房公積金及土地出讓金本質上都屬于國家財政收入。保障性住房的福利性質決定了國家資金的支持在保障性住房建設中的重要地位。但是對國家財政資金的過分依賴，更多地強調了政府的主導而不是市場的調節，在政府財政嚴重不足和地區經濟實力不平衡的情勢下，這種模式是非常脆弱的。我們應該堅持政府在保障性住房建設融資中的主導地位，但是更應該改革僵硬的資金供給機制以減輕保障房建設給國家財政帶來的巨大負擔。2.2 對地方政府激勵程度低目前，保障性住房建設任務通常是由中央制定總體規劃，分配給地方執行。地方政府在建設保障性住房上缺乏主動性和積極性。我國目前對官員的考核指標中，gdp、財政收入等經濟指標是硬任務，某些地方對領導干部的政績考核中財政收入指標占到30%左右，但是加大保障性住房的建設往往會放緩gdp 和財稅收入的增長。第一，目前土地出讓給地方政府帶來很大財政收入，土地出讓凈收入占地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右，保障性住房的建設不僅會使地方政府損失了土地出讓收入，還須拿出資金對低收入家庭進行房租補貼，而且不能像商品房建設那樣帶來非常明顯的gdp 的貢獻。第二，保障性住房的建設會在一定程度上拉低商品房的價格。據估計，廉租房的供給每增加5%，就會迫使商品房價下降3%4%4，這又會對當地gdp 的增長造成不利影響。同時土地出讓價格與房價直接關聯，房價的下降又會進一步影響土地出讓價格。保障性住房建設所帶來的土地出讓金減少和商品房價格下降這兩種現象相互影響，制約著地方政府建設保障性住房的積極性。2.3 資金供給存在不穩定性眾多的待保障人口，巨大的保障性住房建設規模和資金缺口，目前以政策性資金為主的融資模式存在著極大的不穩定性。如果中央或地方財政吃緊，保障性住房的建設資金就可能被擠占。以住房公積金增值收益為例，公積金扣除住房公積金貸款風險準備金和公積金中心管理費用后，余額用來補充保障性住房建設資金，如果貸款風險準備金和管理費用金額較大，那么用在城市保障性住房建設上的資金就會相應減少5。2.4 房地產金融工具缺失目前我國保障性住房資金大部分來源于財政資金，很少利用房地產信托、證券、開發性金融等工具，對于市場機制的利用也還十分有限，融資效率低下，激勵效應不足。更多地利用金融創新，將單一的政府直接主導型融資方式轉化為政府引導下的商業化運作方式，能夠在一定程度上緩解目前保障性住房建設在融資環節上的困局。3 完善保障性住房建設融資模式的建議3.1 保證政府對保障性住房融資的強力支持保障性住房準公共產品的性質決定了政府的支持對于保障性住房建設起重要作用。政府應通過對保障性住房提供財政專項資金的方式加速保障性住房市場的發展和完善：一是對開發商建設的經濟適用房進行一定的補貼以提高企業利潤率；二是實物配租，即通過新建、收購和舊公房轉化等途徑直接向租戶提供廉租房、公租房；三是租金補貼，對自己到市場上尋找廉租房、公租房房源的租戶給予租金補貼支持；四是預留維修基金，保證保障性住房的日常維修6。3.2 加強投融資平臺建設以政府組建的國有投融資平臺為核心，為保障性住房的建設籌集資金，并負責保障性住房的融資、開發、建設、運營管理等。政府和企業各自發揮比較優勢，既保障了政府的強力支持和企業的規范化運作，又避免了政府直接負責的弊端，有利于減輕財政壓力，提高融資效率。我國已有部分城市開始使用這種融資模式：2009 年常州以公共住房建設投資發展有限公司為住房保障投融資平臺，取得較好的效果。2010 年南京市房地產管理局、國土資源局、交通集團和城建集團四家市級單位組成南京市保障住房建設發展有限公司，統一負責全市政策性住房建設，整合保障房的規劃、融資、建設、管理等多個環節。3.3 加強對地方政府的激勵第一，培育地方政府的穩定財源。通過開征物業稅，改革資源稅征收辦法，將地方國有資本預算納入財政預算，努力建設“項目融資、民間投資、信貸資金投入”的可持續金融模式等方法，使地方政府擺脫對“土地財政”的嚴重依賴。并且改革土地稅制，設計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產稅，形成可持續的、穩定的財政收入來源，以彌補地方政府因保障性住房建設而喪失的部分土地出讓金。第二，完善對官員的評價考核機制。改變目前對官員的考核指標中以經濟性指標為主要衡量指標的做法，更多地關注民生，在考核中反映民聲，引導地方政府重視保障性住房的建設。3.4 發展開發性金融開發性金融有別于政策性金融和商業性金融。政策性金融容易帶來融資效率低下，對地方政府激勵效應不高等問題。而商業性金融在現有市場條件下運營，以追求利潤為目標，不承擔主動建設市場的職能。開發性金融不以贏利為唯一目標，能在市場缺損、制度缺失的情況下，通過制度建設、信用建設來營造市場、完善市場，提高項目競爭力，并在建設市場制度的過程中取得自身可持續發展必需的利潤，實現政府發展目標7。開發性金融一般為政府擁有、賦權經營，具有國家信用，體現政府意志。保障性住房自身福利性質決定其不以盈利為目的。我國政府通過“十二五”規劃以及各種“通知”“規章”的形式表明了建設保障性住房的決心，但同時又缺乏對于市場的引導和利用，制度還不健全，這些特點都適合應用開發性金融來助推保障性住房的建設。4 創新我國保障性住房建設融資模式4.1 推進房地產證券化房地產證券將房地產的巨額價值切分并轉化為小額的有價證券出售給投資者，加強了資產的流動性。這樣不僅能夠較為迅速地籌集資金，而且在切割價值的過程中也將風險分散給眾多的投資者。房地產證券化的另一特點是可以在發行證券到期后再支付投資者券款8。如果在保障性住房建設中運用這種融資模式，則可以很好地彌補保障性住房中廉租房和公租房收益回收時滯性的缺點。房地產證券的第三個特點：不易滅失、風險低、安全性好，加之廉租房和公租房的租金收入穩定性，投資者的收益可以得到很好的保障。2005 年12 月1 日金融機構信貸資產證券化試點管理辦法的實施，為房貸證券化提供了政策和法律依據。但要想在保障性住房建設中順利運用房地產證券化，還應該繼續完善相關法規，建立完善的個人信用體制，使銀行能夠準確地判斷個人的信用情況；培養、引進專業人才，完善會計、稅收制度以滿足房地產證券化的需求。4.2 發展reits模式房地產投資信托（real estate investment trusts，reits）其實也是一種證券化的產業投資基金，通過發行基金的方式募集公眾投資者資金。保障性住房reits 的收益有以下兩種來源：一是保障性住房的租金收入或銷售收入；二是政府的政策性補貼和相應稅金減免。保障性住房之reits 方式的收益率低于證券市場上股票的收益率，在收益率方面不具備優勢，但是有政府信用做擔保，風險較小，并且增加了資產的流動性，便于投資者的參與和退出9。保障性住房reits 對于對資金安全性有較高要求的客戶有很大吸引力。但我國目前保障性住房reits 模式還不夠完善，應該在以下幾方面進行改進：加強相關法規和指導的建設；完善相關監督機制；加強稅收制度相關政策支持；培養基金和資產管理方面的專業人才，以確保這種新的融資模式順利運行。有學者提出在reits 模式的基礎上加以改進，形成btr 模式，即：增加bt 模式的相關內容，并且在住房分配管理方面引入管理機構，以保證保障性住房的公益性質。btr 模式中建設資金由bt 投資人和reits 基金負責解決，并且能夠廣泛利用民間小額資本，拓寬了資金來源，使政府負擔得以減輕，并且規避了大量的風險。但btr 模式對政府的協調管理能力有較高要求10。筆者認為，在reits 運行過程中可以借鑒abs 模式，以進一步降低融資成本并增強政府對項目的掌控能力，但不干擾市場機制的運行。4.3 引入ppp模式ppp（public-private partnership）是公共部門和私營部門共同參與生產或提供物品與服務的任意組織形式。首先，ppp 模式能夠引入市場競爭機制以提高產品提供效率；第二，ppp 模式能夠解決城市公共產品建設過程中的產權歸屬問題，避免完全私有化帶來的產權糾紛；第三，在ppp 中，政府和私營機構各自發揮比較優勢：政府扮演的是投資經紀人的角色，發揮管理優勢；私營機構是參與合作方，發揮資本及其技術優勢11。相比較而言，ppp 模式更多地適用于政策性較強的準公共產品建設有一定的現金流入，但無法實現自身的收支平衡，政府需要對這類項目給予一定的政策傾斜和必要的資金補償。因此ppp模式更加適用于保障性住房的建設融資。為了保障ppp模式的順利運行，應該注意以下幾點：第一，政府的角色由主導轉向指導、監督。第二，合理分擔風險。ppp 模式試圖通過風險共擔達到帕累托最優。通常可以根據各方獲利多少的原則設計風險分擔結構12。第三，建立健全法律法規，并形成有效監督機制，保障ppp 模式的運行。第四，加強專業人才培養。ppp 模式需要懂經濟、財務、法律、合同管理和專業技術的專業人才來保障其順利運行及發揮應有的作用。參考文獻：1陳杰.我國保障性住房的供給與融資：回顧與展望j.現代城市研究，2010（9）：13-17.2南京市發展和改革委員會.南京市2010 年住房公積金情況公報r.2011.3巴曙松，王志峰.資金來源、制度變革與國際經驗借鑒：源自公共廉租房j.改革，2010（3）：80-85.4黃旭暉.我國廉租房融資方式研究d.重慶:重慶大學，2008.5巴曙松.中國廉租房的融資特征及其發展路徑研究（上）j.中國房地產，2006（9）：7-12.6楊贊，沈彥皓.保障性住房融資的國際經驗借鑒：政府作用j.現代城市研究，20