厲新求變推改革 敦行致遠譜新篇孫曉霞司長中國財政（2015年第23期）2013年底以來，按照國務院工作部署，財政部借鑒國際經驗，在公共服務領域大力推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），積極探索符合我國實際的PPP發展道路。兩年來，財政部與有關方面密切合作，開展了宣傳培訓、制度建設、項目示范、平臺搭建等一系列工作，營造了推廣PPP 的良好氛圍，在觀念轉變、制度建設和項目實施等方面取得初步成效。PPP已迅速從理論走向實踐，逐步成為引領我國經濟發展新常態的體制機制和發展方式，成為財稅改革工作的“新亮點”和各方關注的“焦點”。一、革故鼎新推廣PPP模式是重大的體制機制變革PPP模式具有全生命周期管理、物有所值、風險共擔、激勵相容等鮮明特征，不僅是簡單的、技術層面的“方式更新”，更是政府職能轉變和公共服務供給機制的重大機制變革。第一，推進政府職能轉變。政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務，而是作為監督者和合作者，遵循“讓專業的人做專業的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好的發揮政府引導作用，充分調動市場積極性，推進國家治理體系和治理能力現代化。第二，實現公共服務供給提質增效。我國“十三五”時期財政緊運行常態化，僅靠財政投入難以滿足不斷增長的公共服務需求。PPP模式通過市場競爭選擇合適的合作伙伴，整合公私部門各自優勢，將政府的政策目標、社會目標和私人部門的運營效率、技術進步內在動力結合起來，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道和政府按照績效付費的機制，充分提高公共產品供給質量和效率。第三，激發經濟活力和創造力。一直以來，公共服務由政府部門及其下屬單位、企業提供，不同區域間難以相互進入，而且在同一區域的不同行業領域，民營企業甚至是其他行業領域的國有企業也很難進入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進入公共服務領域的“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，大幅拓展社會資本的發展空間。第四，完善財政投入和管理方式。政府通過項目未來運營收入和適當補貼，“撬動”社會資本參與項目“全生命周期”，有效彌補當期財政投入不足，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。二、致力躬行觀念轉變、制度建設和項目實施成效顯現兩年來，財政部在推廣PPP工作中，積極貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會精神，科學處理“政府與市場、當前與長遠、傳統與創新、財政與金融”的關系，將PPP作為重要的體制機制變革和重大財稅改革任務，致力于“五項轉變”：一是改變政府主導基本建設的傳統觀念，充分發揮市場力量，積極培養契約意識；二是打破財政資金有限投入方式單一的束縛，實現財政目標、手段和金融工具的融合發力；三是改變舉債搞建設的粗放模式，以PPP化解地方政府存量債務，注重PPP項目本身的風險防控，實現防風險和增活力的雙重目標；四是跳出“被動買單”的漩渦，不斷推進現代財政制度建立，促進政府職能轉變；五是既立足于自身“摸著石頭過河”，也開創了與其他國家和國際組織“并肩作戰”的良好開端。（一）凝聚共識，倡導科學的PPP理念。認識是行動的先導。政府和社會資本方合作提供公共服務在中國不是“新事”。早在二三十年以前，有的部門或者地方已經引入社會資本參與公共領域建設。但由于缺乏一套有效的制度體系和規范流程約束，“利益分配”、“風險分擔”、“政府監督”三個核心環節，未能實現責權利對等，導致在項目實施過程中出現了資本暴利、政府“兜底”、監督缺位等問題。本次推廣工作中，財政部始終注重把握PPP模式的機制原理、內涵特征，立足于推“真”的PPP模式，做“對”的PPP項目，按照“多渠道、廣覆蓋”的原則進行宣傳，按照“有重點、分層次”的原則組織政府部門、金融機構、實體企業等進行培訓，涵蓋機制原理、制度規范、案例講解等諸多內容，切實提升了社會各方對PPP模式的認識水平和操作能力，形成了良好社會氛圍。（二）建章立制，為規范運用PPP模式“保駕護航”。完善的制度體系是PPP項目成功實施的基礎。按照“操作指引+政策保障+法律規范”三位一體的思路，財政部遵循“高標準、嚴要求”的原則，制定了一系列制度，形成了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系，為項目規范實施提供了有力保障。一是堅持“操作規范”的導向，確保項目實施質量。出臺了操作指南、合同指南等指引文件，會同相關部門印發在市政公用、水污染防治、收費公路和公共租賃住房領域推廣PPP模式的實施意見，明確項目實施流程和管理要求。二是堅持“保障有力”的導向，確保PPP項目長期可持續。制定財政承受能力論證指引，出臺預算等配套管理辦法，對項目涉及的政府支付責任進行識別、測算和評估，納入年度預算和中期財政規劃進行管理，防范和控制中長期財政風險，保證政府在合同期內嚴格履約，切實保障社會資本的合法權益。三是堅持“立法規范”的導向，破除PPP發展的體制機制障礙。推動出臺國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發201542號，以下簡稱指導意見），對PPP工作進行全面部署和長期規劃，完善各項配套機制。著力推進政府和社會資本合作法的立法工作準備，重點厘清PPP 和特許經營的關系，有效規范參與各方行為，切實保障社會資本方、公眾的合法權益。（三）多管齊下，建立健全財政引導扶持政策體系。引導扶持政策是推進PPP工作的重要工具。財政部遵循“以點帶面、以獎代補、以外促內”的原則，出臺了一系列的政策“組合拳”。第一，“以點帶面”，完善專項資金管理方式。出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點工作為載體，財政補助開始從“補建設”向“補運營”轉變，積極鼓勵地方政府采取PPP模式建設、運營公共項目。第二，“以獎代補”，引導PPP項目規范實施。在普惠金融發展專項資金中增加資金安排渠道，對示范項目中驗收合格的新建項目，按照投資規模給予定額獎勵，著力提高PPP項目運作的規范性和科學性。對融資平臺公司轉型為PPP模式的存量項目，按照項目化債額度給予適當獎勵，著力推動融資平臺公司轉型發展。第三，“以外促內”，利用國際資源支持PPP工作。加強國際交流與合作，“引資”與“引智”相結合，組織召開中英PPP圓桌會，與英國財政部簽訂PPP合作備忘錄；積極推薦示范項目申報列入世界銀行全球基礎設施基金支持試點范圍；利用世行2億美元發展政策貸款開展“中國PPP發展改革貸款”項目，推動國內機構能力建設，建立項目開展準備資金機制，促進國內PPP市場規范、有序發展。（四）打造樣板，加快推動PPP項目落地實施。項目示范是推進PPP工作的重要抓手。財政部確定了兩批共233個、總投資8146億元的示范項目，旨在對有關制度進行校驗，“打造樣本、樹立標桿”，形成可復制、可推廣的項目范例。為確保示范項目實施質量，財政部嚴控三道“關口”：一是嚴把“入口關”。制定嚴格的篩選條件和標準，組織外部專家進行評審，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式包裝PPP項目進行變相融資，確保交易結構的合理性；二是嚴把“過程關”。財政部對示范項目實施給予全程跟蹤，及時提供必要的業務指導和技術支持，確保項目實施符合相關制度要求；三是嚴把“出口關”。構建“激勵相容”的政策保障機制，明確示范項目建設完成后進行驗收，不符合PPP模式必備特征的不再作為示范項目推廣，驗收合格的PPP項目享受“以獎代補”政策支持。目前，示范項目整體進展良好，2015年底前首批示范項目落地率將達到90%，第二批示范項目預計在2016年底前全部落地實施。（五）利益融合，撬動金融資本支持項目融資。融資難問題是制約PPP項目落地實施的重要因素。PPP項目投資規模大，產業資本主要提供技術和管理，投資空間有限，離不開金融資本參與。與傳統政府投融資模式相比，PPP項目融資責任改由項目公司承擔，且缺乏有效的抵押擔保物，這對金融機構的風險管理有更高的要求和挑戰。為提高PPP項目融資的可獲得性，財政部積極協調金融機構創新符合PPP模式特點的信貸評審方式，推動信貸評審重點由抵質押物向項目現金流轉變，以政府合同信用打消金融機構顧慮。同時，遵循“收益共享、風險共擔”的原則，發揮財政資金的杠桿撬動作用，聯合建行、郵儲銀行等10家機構，共同發起設立1800億元的PPP融資支持基金，最大限度地動員和帶動社會資本投入，提高項目融資的可獲得性，促進PPP項目的規范運作。目前，財政部正在會同有關方面抓緊落實后續相關工作，推動基金盡快開始運作。在財政部的大力推動下，各地對PPP模式的理念認識逐步加深，開始從公共服務的“管理者、提供者”轉向“監督者、合作者”，開始從“重建設、重融資”轉向“重運營、重合作”，積極探索符合當地實際的PPP做法，大力推動PPP項目建設。初步統計，截至目前，全國各地共公布推介PPP項目6650個，總投資8.7萬億元，涵蓋道路交通、環境保護、城市公用事業等多個領域，在穩增長、惠民生等方面發揮了重要作用。三、繼往開來推動PPP行穩致遠兩年來，在有關方面的共同努力下，PPP成效初顯，較好地體現了經濟發展新常態下“改革加速器、增長推進器、民生穩定器”的作用。但由于尚處于探索階段，推廣PPP也面臨一些困難和挑戰，需要進一步加強引導和規范。從各地反饋情況看，在觀念認識方面，有的地方僅將PPP視為替代融資平臺的一種融資手段，“明股實債”的假PPP項目屢禁不止，還有的地方從字面上理解PPP，認為凡是社會資本參與到政府事務中都屬于PPP。在市場環境方面，一些社會資本擔心PPP法律法規不健全，自身利益缺乏法律保障，同時對政府履約理念和履約能力仍有顧慮。在金融服務方面，信貸政策仍主要沿用傳統政府融資和企業融資思路，強調抵質押物，依舊希望政府無條件兜底。在配套措施方面，PPP立法工作滯后，PPP項目土地、稅收、資產管理等相關政策措施亟需進一步細化完善。下一步，按照黨的十八屆五中全會“創新公共服務提供方式，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與”的部署，財政部將努力踐行習近平總書記“要著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”的要求，順勢而為、主動作為，有針對性的補足PPP政策制度短板，推動更多PPP項目落地，努力開創公共服務供給側結構性改革的新篇章。第一，以法律法規為基礎，抓緊推動PPP立法。做好與特許經營立法工作的銜接，明確政府和社會資本的權責利分配，保障社會資本合法權益，為PPP健康發展提供良好的法律環境。第二，以配套改革為保障，營造良好的外部環境。理順市政公用相關領域價格體系，細化完善項目用地政策，發揮貨幣、監管政策的引導作用，鼓勵各類金融機構為PPP項目提供質優價廉的長期融資。第三，以政策扶持為引導，加大財稅政策支持力度。抓緊制定PPP項目財政管理辦法，大力推動財政資金管理方式轉變，從“補建設”轉向“