城投公司參與新區開發的運作模式 現代集團城市投融資部 李闖【摘要】新區開發在解決城市規劃與遠期發展、城市形象建構、城市價值提升等問題上起到重要作用。從目前參與新區開發主體看，主要以城投公司為主。因此，對城投公司參與新區開發的模式進行分析顯得尤為重要。本文從城投公司參與新區開發需要注意的問題、發展要素、以及開發模式等角度進行了詳細闡述。隨著我國投融資體制的改革創新，新區的開發主體也由以政府開發為主逐漸向多元化的開發主體轉變，但大多仍通過投融資平臺進行。同時，城投公司是伴隨城市建設發展起來的，深度參與了城市建設的全過程，積累了豐富城市建設經驗和能力，隨著城投公司轉型需要，越來越多的城投公司涉足新區開發。如何提高城投公司在新區開發中的融資能力，實現城投公司與新區開發的可持續發展，這與城投公司參與新區開發的模式及業務選擇密切相關。一、城投公司參與新區開發需要注意哪些問題？首先，應明確城投公司與政府的關系。為了使城投公司的各項工作目標明確、責權利清晰、運行高效，保證公司的管理水平和投資效益。1）城投公司與政府應界定清晰新區開發的運營管理模式、結構及各相關主體的工作職責，避免在新區開發中出現扯皮、推卸責任等問題；2）城投公司應保持獨立的市場主體地位，避免政府過度干預而影響新區開發的運行效率；3）應合理確定城投公司與政府在新區開發中的收益分成模式，確保城投公司的投資收益，實現城投公司的可持續融資。其次，城投公司應注重自身經營能力的培育。城投公司作為新區的開發主體，同時也是新區的融資主體，公司的經營能力直接關系到公司的融資能力，進而影響新區的開發效率和開發進度。因此，城投公司應依托新區開發，積極拓展經營業務范圍，實現多元化經營。城投公司經營業務的拓展應沿著區域開發價值鏈進行前后向一體化延伸以及相關多元化拓展，如土地一級開發、房地產開發、物業經營、水、煤氣管網經營、產業園區的物流經營等。再次，城投公司參與新區開發需提前做好謀劃。新區開發是一個規劃、資金籌集、招商策劃、運營管理等多因素綜合運作的系統工程，而且規模較大，往往是集一個城市或地區之力進行，科學合理的發展規劃不僅能使新區開發從傳統的粗放型土地開發思路，向各類資源整合的集約型開發轉化，還能使政府從注重政績轉變為注重城市經營的實效，提高新區開發建設的集約化與效益化水平。發展規劃工作具有較強的專業性和復雜性，需要由專業的機構或團隊對城投公司參與新區開發的思路及模式進行系統設計，才能做到全程的高效運營。另外，為降低資金的使用成本和提高新區開發效率，城投公司還應合理確定新區的建設規模和開發時序，即投融資規劃。圖1：現代集團關于城投公司參與新區開發戰略規劃研究框架二、城投公司參與新區開發的發展要素有哪些？1、城投公司參與新區開發的發展要素首先是產業選擇。城投參與新區開發離不開土地運作。但是，僅僅依靠土地經營已經不能適應新區發展的需要，也不能滿足城投公司作為現代市場主體的需要。在通過土地經營獲得原始積累以后，根據自身體制機制的特點，圍繞主導產業的有限相關多元化，向具備產業化運作條件的新區基礎設施經營等資源壟斷型產業，以及以房地產為代表的核心專長性產業進軍是許多城投公司的成熟做法。2、城投公司期望借助新區開發獲得的快速發展和能級躍遷更要借助資本經營的力量。資本要素比土地更有靈活性、流動性和增值性，比勞動要素更具先決性，資本經營既是實現擴張的物質前提，又是控制、掌握資源的手段。3、城投公司通過新區開發實現真的正跨越發展依賴于公司治理結構的完善和政企關系的明晰。為更好地推動區域開發，新區開發應從運行管理架構、盈利模式創新、開發主體組建等方面入手，城投公司需要根據區域規劃、功能定位、開發特點等尋找適合自身發展的開發模式。對于大多新區而言，在其草創階段，困難較多，需要集中力量搞建設，因此往往采用政企合一的形式，便于政府在資金和政策上給予直接支持。而當新區逐漸發展壯大起來，客觀和主觀上都要求政企分開，以促進新區更快更好地發展。4、在現實中，城投公司在新區開發中無法作為一個獨立的經濟主體完成應有的資金循環，利益產生和分配鏈條的延伸也使得城投公司不得不與以管委會為代表的政府主體形成利益共同體。如在現實操作中，土地使用政策由政府主體制定，土地費收費標準也由政府主體定，某些基礎設施（如水、氣、管網等）作為一種經營性資產，雖然由城投公司經營，但其定價標準也是政府主體決定的。換句話說，城投公司更多的只是政府主體意志的延伸與實現工具，而承認土地價格及基礎設施供應價格與成本的背離、承認承擔土地開發的城投公司虧損的合理性正是對這種利益共同體關系認同的標志?？傊?，新區開發既是政府行為，又是市場行為。政府與市場兩方面的力量應相輔相成。政府在新區建設的推進過程中處于主導地位，它的支持對于新區建設具有重要的推動作用，主要體現在政策、法規、規劃、管理等方面。而城投公司作為新區開發主體參與其建設，既要嚴格落實政府的規劃、政策、法規等，又要遵照市場規律，為新區建設提供持續動力。另外，新區管理機構應利用管理機制的創新，不斷與企業和社會組織進行管理權力的分配與再分配，做到政府機構的扁平化，真正實現新區管理由政府包攬型向市場導向型的轉變。三、城投公司如何參與新區開發？1、新區開發運行管理模式新區的運行管理模式直接關系到其開發效率。目前，我國新區的運行管理模式大多采用在城市政府領導下，“開發區管委會（或指揮部）為代表的政府主體+以開發區平臺公司為代表的開發主體（即負責基礎設施開發、建設、融資、投資以及資產運營的開發公司）”的模式。（1）政府主體城市政府是推動城市發展的首要力量，是新區政策的制定者、實施者，是新區建設管理的系統中樞和調控中心。在現代城市逐漸向追求經濟增長、社會平等與生態保護充分融合的城市轉型的過程中，城市政府因其特殊的地位而發揮著不可替代的主導作用，這種作用貫穿在政府調整戰略、制定規劃和建設管理三個有機聯系的環節中。為更好地執行政府的區域規劃要求，協調新區開發的各項工作，監督其開發行為，地方政府一般會設立新區管理委員會或指揮部，通過行政、法制、經濟、技術等手段，負責區域開發的監督、管理、協調等工作。（2）開發主體新區的開發主體是區域開發運行管理體系的重要的組成部分，其主要工作包括投資、融資、開發建設、運行管理等。目前，我國新區開發大多通過投融資平臺進行，隨著我國投融資體制的改革創新，新區的開發主體也由以政府開發為主逐漸向多元化的開發主體轉變。因此，按開發主體分，城市新區主要分為政府獨資型、合資型、外包型、混合型。表1：按開發主體分新區開發模式類型含義示例政府獨資型政府獨資型主要是指政府通過國有獨資開發公司或成立新獨資開發公司進行開發。這種模式政府可以很好地控制開發進度，保證政府利益不受損失，但這對政府的投融資能力要求較高。如果政府自身財政實力不強，這不僅不能保證開發進度，甚至還會給政府帶來財政負擔。泉州城東片區泉州市城建國有資產投資有限公司，韶關市新鴻達城市投資經營有限公司合資型合資型是指政府通過引進外部資金成立合資公司，以該公司的名義投資開發新區，按事先約定的比例進行利益分成。這種模式可以很好地利用民間資本，包括國內和國外資本。但這種模式的關鍵是如何確定各方參股比例，因為這會影響政府對整個開發過程的控制程度和開發效率。武漢花山新城投資公司由省聯發投持股70%，武漢洪山區政府持股30%。完全外包型這種模式是政府把整個區域的開發任務都交由政府之外的第三方進行開發，政府通過配置土地資源或開發區域的收益給予開發企業補償。這種模式可以很好地利用外部資金，緩解政府資金壓力，但這會使政府完全失去對新區開發的控制。日本東京以私人開發商為主體，政府政策傾斜的新城開發模式混合型混合型是指政府把部分開發項目交由第三方開發，政府控制部分重大項目或不便于外包的項目。該模式一方面可以緩解政府的融資壓力，另一方面也可以在一定程度上便于政府掌握新區開發情況，控制其開發進度。香港公私合作投資建設的新城開發模式盡管新區開發主體逐漸向多元化的開發主體轉變，但政府獨資型仍占大多數，且隨著城投公司轉型發展需要，越來越多的城投公司涉足新區開發。2、新區開發盈利模式分析新區開發先期投入資金巨大，主要支出為征地費用、拆遷費用、征用土地的農民養老保險支出、農民安置費用、園區開發初期的基礎設施建設（如道路、園林綠化等）、管委會或指揮部運作費用、招商引資、宣傳品牌費用等。城投公司參與新區建設必須根據自身條件和特點，尋找適合自己的盈利模式，以實現區域開發的投入產出平衡。從目前我國區域開發的盈利模式看，土地封閉化運作是主要模式，即通過區域內的土地出讓收益來彌補其投入，城投公司的自身經營收入、財政補貼、稅收優惠或返還等只是其補充收益。但是土地出讓收益容易受政策、經濟環境、地方政府干預等因素的影響，其收益并不穩定。因此，為實現新區的可持續發展，必須進行盈利模式創新。新區盈利模式創新可從三方面考慮。一是通過優惠政策，吸引企業入駐，這種模式可以降低招商過程中對地價的依賴度，避免因招商引資而壓低地價，減少土地出讓收入。二是通過差別化的戰略，形成特色功能區，吸引企業入駐，如總部經濟區、生物科技園區等。這種園區的特點是入住企業定位準確，可圍繞入住企業的潛在需求進行環境和配套設施的建設。三是通過相關產業的聚集，形成優勢，吸引企業入駐。通過龍頭企業的引入或圍繞龍頭企業進行產業鏈的延伸，形成產業聚集，提升入住企業附加值。以上都是從優化區域功能，提升區域價值的角度進行創新，避免通過讓渡土地價值進行招商引資，其根本目的就是提高土地價值，增加土地出讓收益。但無論采取哪種盈利模式，都要把創新盈利模式措施落到實處，且必須在規劃條件里有所反應。3、新區開發公司業務選擇目前，國內較早從事區域開發的同類公司，一方面隨著其所負責的開發區域的進一步擴張，繼續從事土地一級開發和基礎設施的建設業務；另一方面進行多元化發展，著重發展與區域開發相關的房產開發、公用事業運營、區域產業的增值集成服務等業務，有的甚至進入與區域開發業務非相關的高科技產業、貿易、制造業等等，以保持企業的持續發展。但是，從業務拓展路徑