崇明三島旅游聯動的調研報告一、引言三島聯動是市委市政府的重大戰略決策。為了將三島建設成為“人與自然相和諧、經濟與社會相協調、具有國際先進水平的綜合生態島群”，根據崇明、長興、橫沙三島聯動發展規劃綱要，三島已經具有明確的定位，其中旅游和休閑 旅游和休閑是城市游憩系統的兩大組成部分，前者主要針對是外地游客，后者主要針對本市居民。為了表述方便，下面有時簡稱旅游。是實現三島聯動的關鍵產業之一。隨著7月1日長興和橫沙兩島正式劃歸崇明縣管轄，三島聯動戰略進入實施階段，從旅游產業的角度看三島如何實現聯動？旅游聯動的機制和關鍵因素是什么？如何克服聯動障礙？這些問題迫切需要解答。為此，市旅委和上海海事大學海洋旅游研究中心合作的崇明、長興、橫沙三島旅游聯動開發研究課題組于7月13日至16日赴崇明、長興、橫沙三島和寶山區就三島旅游聯動開發問題進行了實地調研。此次考察為期4天，考察組全體成員與寶山區旅游局和崇明縣旅游局有關負責人進行了座談；實地體驗了三島水陸交通狀況；考察了長興島的桔園度假村、特技城、垂珠園、蘆蕩迷宮、振華港機以及江南造船廠建設工地，考察了橫沙島的新民鎮、天使海灘度假村、千米長橋、海事了望臺、原海濱浴場等景點和度假休閑設施；同長興島桔園度假村總經理張彬以及橫沙島天使海灘度假村總經理錢玉林、副總經理周少華等企業高級管理人員進行了深入訪談；通過實地考察和訪談獲取了第一手資料，對三島旅游聯動的現狀和問題有了初步的了解和思考。調查發現，旅游和休閑業是實現三島聯動的重要產業，同時三島聯動戰略也為三島旅游和休閑發展提供了契機。如何實現三島旅游開發的資源共享、優勢互補和合理分工是實現三島旅游聯動的根本問題。就近期來看，聯動意識提高、部門協調和交通改善是三島旅游聯動的迫切任務。二、三島旅游發展現狀（一）崇明島旅游發展情況自1997年上海確定“融都市風光、都市商業、都市文化為一體”的“都市型旅游”的總體定位以來，上海旅游業的發展節節攀升，崇明縣作為上海的“后花園”和“生態島”，在上海旅游總體發展的過程中，扮演了重要角色。主要表現在以下三個方面：一是旅游經濟保持穩中有升崇明縣旅游業充分利用上海市郊海島特有的旅游資源，組合推出了森林休閑觀光、“農家樂”等特色旅游產品，形成了上海市民游崇明的熱潮。崇明縣依據“大力發展本市休閑、積極發展國內旅游、適度發展國際旅游”的旅游和休閑產業發展總體方針，積極拓展客源市場，確保國際、國內、本地三個市場全面發展。崇明縣旅游和休閑接待人次從2000年的56.45萬人次，提高到2004年的77.22萬人次，增加了20.77萬人次。崇明縣各年份具體接待游客量參見圖1。 圖1 崇明縣2000年2004年游客接待量注：圖中數據來由崇明縣旅游事業管理局提供崇明縣旅游總收入更是從2000年的9500萬元增長到2004年的14 550萬元，增加了5050萬元，并于2002年就突破了1億元大關，各年份旅游總收入詳見圖2（崇明縣2000年2004年旅游總收入）。圖2 崇明縣2000年2004年旅游總收入注：圖中數據來由崇明縣旅游事業管理局提供二是產業規模不斷擴大、配套設施日益完善。至2004年底，崇明縣擁有三星級賓館2家，二星級賓館4家，擁有標準客房床位2400多個；國內旅行社12家，旅行社年接待旅游人次達到8.08萬人；初步形成了以東平國家森林公園、崇明學宮、金鰲山公園、壽安寺、根寶足球基地、東灘濕地、南門觀光大堤、上海瀛洲公園等一批景區（點）為主體的景點體系，并建設了前衛村、瀛東村、綠港村等三個“農家樂”旅游村，年接待旅游者13.03萬人次，營業收入達到827.44萬元。2002年2004年，崇明全縣旅游飯店、旅行社、旅游景區（點）接待人數、營業收入情況不斷創造新高，具體數字參見下表1。表1 崇明縣賓館、旅行社、旅游景區（點）接待人數、營業收入表年份賓館旅行社旅游景點農家樂接待人數（人）營業收入（萬元）接待人數（人）營業收入（萬元）接待人數（人）營業收入（萬元）接待人數（人）營業收入（萬元）20022038756286.8478072078.933153341245.9420032902398581.04646761435.88397463993.08105483283.03200428870610318.68808292332.154027271901.44130338827.44注：表中數據來由崇明縣旅游事業管理局提供三是行業管理力度加大、旅游市場健康發展。崇明縣旅游局建立后，圍繞建設生態旅游島這一目標，有序有效地開展旅游行業管理，從多方面開展了行業管理和市場整頓工作：一是建立了行風整治工作領導小組，聘請行風監督員，設立投訴箱，公開舉報電話，建立信息反饋網絡；二是開展行風評議和旅游市場規范檢查與整頓，會同公安、工商等部門進行聯合執法；三是規范市場，對縣內旅行社進行年檢，對6家星級飯店進行復核，對旅游企業進行安全檢查；四是推出“前衛村”、“瀛東村”農家樂，制訂農家游接待程序和等級標準，幫助農家接待戶進行業務培訓；五是組織島外旅行社來崇踩線，制訂崇明“一、二、三日”游菜單；六是開展行業培訓，舉辦導游培訓班，景點講解員培訓班，組織旅游從業人員培訓，僅2003年就舉辦了4期景點講解員、農家接待人員培訓班，培訓250余人次；七是及時準確上報各項旅游統計資料；八是開展“誠信在崇明、滿意在海島”優質服務活動，并對相關景點、飯店進行督查指導；九是與上海旅游集散中心溝通，推出崇明旅游聯票制，十是利用舉辦旅游節的契機，成功舉辦了“環島駕車游”、“森林嘉年華”、“上海旅游節花車在崇明巡游”、“全國蟋蟀爭霸賽”等精彩紛呈的主題活動，烘托了旅游市場的人氣，促進旅游市場健康發展，取得了2004年接待游客77.2萬人次，比上年增長22.8%，旅游直接營業收入1.5億元，比上年增長31.7%的成績。（二）長興島旅游發展情況長興島是吳淞口外長江南支水道入海口的一個島嶼，形成150年，入住居民120年左右，全境呈帶狀，東西長31公里，南北寬2-4公里，海岸線長59.1公里，總面積76.31平方公里（另有灘涂面積8.5平方公里），人口約為3.65萬人，是上海第二大島嶼。與上海陸地相比，島上氣候冬暖夏涼，是上海市最大的柑桔生產基地，被譽為桔島。長興島現已成為全國最大的柑橘生產基地之一，也是上海主要的“綠色商品”生產基地之一，每年秋季舉辦的柑橘節，成為上海旅游觀光的熱點。自從上海旅游節開辦以來，寶山區每年推出“長興島桔園文化節”作為上海旅游節的組成項目，并于2003年推出長興島回歸自然游等旅游活動項目。總體上，長興島旅游業發展總量小，產品單一。旅游接待人次和旅游收入從上世紀90年代中后期開始下降，狀況不理想。長興島的旅游企業有上海桔園度假村和長興島大酒店，長興島大酒店是電力系統投資興建的，2004年接待國內外游客9128人，營業收入308萬元，2001年到2004年各年份的接待情況和營業收入參見表2（長興島大酒店營業收入、接待量情況表）。表2 長興島大酒店營業收入、接待量情況表年份營業收入（元）接待總人數（人次）接待國內游客（人次）接待國際游客（人次）2001295944292372052002369.1282007998202200322768476745102200430891288999129注：表中數據來由寶山區旅游事業管理局提供上海桔園度假村是前衛農場下屬的旅游企業，始建于1985年，占地200余畝，為休閑度假、旅游觀光、會務接待等活動提供一條龍服務，是一座三星級的旅游飯店，擁有風格各異的湖景別墅10幢，賓館1幢，豪華套房、標準房97間，容客量200余人，有戶外網球場、室內游泳館、棋牌室、健身房、空中咖吧等多處休閑娛樂設施，度假村有自己的旅游車隊，大、中、小型客車齊全，可滿足多層次客人的用車需求。桔園度假村的旅游接待人次和旅游收入從2001年開始呈現出下降趨勢，旅游接待量從2001年的3.51萬人次下降到2004年的1.09萬人次，旅游營業收入從2001年的94.21萬元下降到2004年的15.49萬元，上海桔園度假村2001年2004年的接待情況和營收情況參見圖3（上海桔園度假村2001年2004年接待情況圖）和圖4（上海桔園度假村2001年2004年營業收入圖）。圖3 上海桔園度假村2001年2004年接待情況圖注：圖中數據來由寶山區旅游事業管理局提供 圖4 上海桔園度假村2001年2004年營業收入圖注：圖中數據來由寶山區旅游事業管理局提供（三）橫沙島旅游產業發展情況橫沙島是長江入海口最東端的一個島嶼，三面臨江，一面臨海，面積約50平方公里，岸線長30余公里，人口33 000余人，成陸至今約200年，圍墾遷居近120年歷史，島上以種植業、養殖業組成的農業經濟為主，現有耕地4.8萬畝。橫沙島具有獨特的海島景觀和相對封閉的自然環境，被譽為上海的“桃花源”。早在1992年，橫沙島就被國務院列為我國首批12個國家級旅游度假區之一，已在國內外具有一定的知名度，為日后的旅游開發奠定了良好的基礎。橫沙島大氣質量達到國家一級標準，地表水質為1-2級，是上海大都市圈內罕見的無污染地區，具有“氣凈、水凈、土凈、聲凈”的特點，受到國內外旅游投資者的關注和游客的青睞。目前，橫沙島上只有一家旅游企業，即天使海灘度假村。度假村占地150多畝，共有別墅29棟，賓館式標房25套，水上人家特色標房30套，有高爾夫水上練習場、卡丁車、騎馬、網球場、游泳池、KTV包房、桑拿浴室、棋牌室和多功能會議廳等多項娛樂活動和設施。度假村利用島上資源開發的旅游活動有：等雷達站鳥瞰全島、賞小鎮風光、祭萬里長江第一廟、觀小海鷹基地等，并根據農時開展摘野菜、采桔花、摘西瓜、采桔子、摘棉花等農事旅游活動，2004年度假村接待的都是國內游客。根據寶山區旅游事業管理局統計，度假村2004年全年接待游客13809人次，實現營業收入396萬元。此外。橫沙島上的小海鷹野營基地作為寶山區青少年愛國主義教育基地，每年也接待一些學生，具體營收情況見表4。表4 小海鷹野營基地2001年2004年接待量、營業收入表年份接待人數（人）營業收入（元）20014300250500200281003650002003370019450020046950388000注：表中數據來由寶山區旅游事業管理局提供三、三島旅游聯動存在的問題與建議（一）聯動意識不足是區劃調整后亟待解決的問題1、政府機構之間的銜接不夠。崇明縣旅游局剛剛接手三島旅游事務，但是對如何整合長興和橫沙兩島行政主管部門發展旅游的意識，如何統一認識、協調配合，任務艱巨，仍然需要共同努力。目前三島行政主管部門對旅游和休閑產業在島域經濟和社會事業發展中的地位、旅游在新一輪開發中的作用和意義、旅游聯動中的局部和整體之間關系等問題上的認識尚不一致。呈現各自為政，步調不統一的局面。因此，目前迫切需要做兩件事：一是加強交流、培訓和學習，達到交流思想、溝通意識、改變偏見和統一認識的目的；二是在長興和橫沙兩個鄉設立與崇明旅游局對口的機構、崗位和負責人，建立有效的旅游行政管理機制。改變無機構管理和無人負責的狀況。同時設立政府層面的三島旅游協調機構，加強三島旅游聯動的協調效力。2、民間隔閡明顯，缺乏彼此間的了解。三島居民雖然空間毗鄰、語言相近、生活方式相同，但卻“老死不相往來”。民間上的長期不往來，彼此缺乏了解的狀況直接導致三島居民之間的聯動意識差異，進而影響三島旅游聯動的實施。長興和橫沙兩島居民對三島聯動和行政區劃調整的心理反應是：兩島原屬寶山區管轄，島域的經濟狀況優于崇明，處于“市區”的兩島對仍為“縣”的且實力較弱的崇明管轄自己心理上還有障礙；近年來寶山區一直對兩島在稅收政策上扶持，資金投入上傾斜。歸崇明管轄后是否保持相同的政策和投入？或者說兩島在三島聯動中到底各自能得到什么好處？目前對此均還疑慮重重。有此疑慮，主要是源自于民間對市委市政府的三島聯動戰略部署的認識不明。國內外島嶼旅游開發的實踐表明，當地居民的態度和感知對島嶼旅游開發起著重要作用。因此，應當深入研究三島行政區劃調整后的島域文化整合，它是決定三島聯動戰略能否順利實施的重要因素。3、尚無三島旅游聯動的整體規劃。目前還沒有把三島旅游業作為一個整體來通盤考慮的規劃，導致三島的旅游功能定位有相互重疊的地方，如把崇明島和橫沙島都定位為森林島、生態島、休閑島。并沒有從旅游和休閑的行業視角對三島聯動的宏觀功能定位提出專業的解釋和細化。比如橫沙島如何實現與崇明主島的旅游功能差異，是否應當恢復橫沙國家級旅游度假區，未來定位高端市場和國際市場，等問題都應在聯動規劃的制定中加以明確。在旅游產品開發方面，三島目前提供的主要旅游產品是森林公園、農家樂、旅游度假村、海島大堤觀光等，旅游產品相對比較單一，以基本層次的觀光游覽產品和過渡型的中、低檔次度假旅游產品為主，帶動消費能力不強，農家樂一日游的報價為90多元，卻沒有對其他消費的帶動，而長興島和橫沙島上的度假村平均每位游客每天的消費也只在120元130元之間，另外這些產品多數屬于陸上旅游產品，沒有水上旅游產品，也沒能充分體現出海洋旅游、海島旅游的特色。因此，如何針對上海都市游憩產品的結構和三島游客的旅游需求，開發出適銷對路的游憩產品，也是旅游規劃需要明確的問題。在旅游接待設施方面，目前三島的旅游接待設施規模小、層次低、服務差。崇明島只有6家星級酒店，12家國內旅行社和十多個旅游景區點，長興島有1家三星級旅游度假村，1家長興島大酒店，沒有旅行社，橫沙島只有1家度假村，三島都沒有自己的旅游車隊，沒有大型空調旅游車，其他的旅游基礎設施和旅游接待設施也有待于進一步加強，如道路、旅游廁所、交通指示牌等。在旅游宣傳促銷方面，崇明島的旅游宣傳促銷搞得很好，建立了崇明旅游網，并且在很多報紙、雜志、廣播電視上推出“農家樂”等旅游產品和旅游線路，起到了很好的宣傳效果；長興島和橫沙島的旅游宣傳相對較少，宣傳時間短、力度不夠。本課題組曾在今年5月1日-3日在崇明島對200名（上海市民有167人）游客做了問卷調查，發現大部分游客沒有去過長興和橫沙島兩島，對兩島沒有印象。一部分只是聽說過長興島產桔子，對兩島旅游一無所知。可見長興和橫沙島的宣傳力度不夠。另外，很多游客是靠親友宣傳到三島旅游的，三島目前都沒有主動介入積極提高游客的口碑宣傳效果。如何推出三島整體的旅游形象，是今后值得研究的課題。目前崇明縣旅游局已經在著手對原縣旅游規劃進行修編。（二）交通不便是三島旅游聯動的最大瓶頸1、水上旅游交通的不確定性制約了三島旅游的發展。在我國，水上交通將在相當長的時間內是陸-島和島-島之間的主要交通方式。在越江橋隧完工之前，三島的交通，無論是三島與上海市區的交通還是三島之間的交通只能依靠亞通公司通過水上交通客運來實現，即使在橋隧完成之后，水上交通客運也仍然會在三島旅游交通中占據重要位置。水上旅游交通的不便除了受氣候等不可抗力影響外，在很大程度上也存在一定的人為因素，還具有改善的潛力。這里牽涉到海事、港口、客運以及旅游企業相互之間的溝通、協調和配合。目前到三島的快艇都是亞通公司經營的，只有110個座位，船只小且班次有限。很多時候較大團隊的游客就會因為買不到船票只好分開乘坐兩條船甚至三條船。船只小，抗風浪的能力就差。按著海事部門的規定，這樣體積的船在六級風時就不能開航，由此就造成等船游客在碼頭上滯留的現象時有發生，這種現象在周末和旅游黃金周尤其明顯。橫沙島的游客偏愛乘坐14：30分的船返回市區，因為這些游客的數量是可預知的，如果能夠妥善安排是可以滿足游客需求的。另外，水上客運公司也可以考慮通過購買抗風性強的船只來緩解天氣與航行之間的矛盾。但由于旅游業的本身也具有不確定性的特點，這部分為旅游交通而發生的投資如何分擔就成為解決水上交通問題時的難點。2、島嶼陸上交通狀況有待改善。首先在道路建設上，除了崇明部分和橫沙的道路狀況略好之外，其他區域在道路的等級、數量、線路和景觀上都有待于進一步改觀；其次，三島客運車輛在數量和質量上都差強人意。大眾交通公司也因為經營成本問題在崇明島也不安排好的旅游車，致使大型團隊要從上海市區調用空調車。而長興和橫沙島的客運交通幾乎處于無序狀態。現在長興島上有大量“黑車”從事旅游交通運輸，存在安全隱患，迫切需要在當地加強交通管理和規范。當然，交通也是雙刃劍。由于三島是上海生態最佳地區，交通的改善也會帶來新的郊區商業化和城市化，對島嶼原生態會構成一定的威脅。為了保護這塊純凈的“處女地”，我們應當重視可達性改善對生態的影響，應當根據旅游環境容量進行認真平衡。這一點在橫沙島尤其突出。鑒于此，我們認為應當慎重對待大型交通設施的建設（如是否應該建長興-橫沙大橋）。（三）部門之間的協調不利是三島旅游聯動的制約因素1、由于旅游業是政府主導型的產業，在三島旅游發展過程中需要政府部門來對旅游景點、接待設施和旅游企業進行規劃、規范和引導。前幾年由長興島農民自發投資開辦的旅游景點上海特技城、垂珠園、蘆蕩迷宮等正是由于缺乏論證和政府引導，在短短的兩、三年過后就因為虧損而不得不關門歇業（見圖5-7）；橫沙島的海濱浴場也是由于缺少政府的規劃引導和政策扶持，目前已經嚴重退化，無法使用。目前縣鄉兩級政府都應提高對發展旅游的重視程度，協調統一，加快實施三島旅游聯動發展。圖5： 曾經輝煌的“特技城”圖6： 破敗的“垂珠園” 圖7： “蘆蕩迷宮”現在成為養鵝場2、交通、海事、港口、客運、水利、建設、林業等部門都應當從聯動的角度和高度對旅游業予以支持。應當在三島聯動實施過程中，在重大設施、交通以及其他產業建設過程中要考慮旅游和休閑產業的需求。比如，長興島今后將是以船舶制造為