第一章 行政管理與行政管理學通過本章的學習，掌握行政管理這一概念的內涵與特點；了解行政管理學產生的背景、發展的階段及不同階段的主要理論特征；了解并能運用行政管理學的相關研究方法。本章學習的重點是正確理解和掌握行政管理的概念、行政管理學發展不同時期的主要理論和思想。本章學習的難點有二：一是正確區分與行政管理相關的一些概念，如公共管理；二是行政管理學研究方法的有效運用。第一節 行政管理的涵義與特點一、行政管理的涵義(一)早期學者對行政管理涵義的解釋和分析行政管理又稱行政，隨著國家的產生而產生，是國家的一種基本職能形態。在我國古代，行政是執掌政務、推行政令的意思。如遠在2 000多年前的左傳中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。到了近現代，一些學者根據不同歷史時期、不同國家的政治結構、政治歷史和政治實踐，從不同角度或不同層面來分析和解釋行政，賦予行政以不同的涵義。概括地說，大體有以下幾種：1從“三權分立”的角度來理解行政 法國啟蒙思想大師孟德斯鳩把管理國家的活動分為立法、行政，司法三類，主張這三種權力由三個獨立的部門掌握，以使相互制約和平衡。以后的學者，以此理論為基礎，認為“行政”就是指與立法、司法并立的“三權”的一部分，認為“行政乃是政府行政機關所管轄的事務”。這種解釋雖十分明確，但過于狹隘，不完全符合現代社會的實際情況。現代國家中政府權力日益膨脹，愈來愈明顯地凌駕于立法、司法機關之上，行政機關有立法權(委托立法)已成為一種普遍現象。另外，立法機關、司法機關同樣也有大量人事、財務等方面的行政事務。2從政治與行政的分離及不同功能的角度來解釋行政西方早期的一些政治學家和行政學家，把政治與行政相分離，認為政治是國家意志活動的領域，主要指國家政策的制定；行政是指實現國家目的的方法和技術，主要是指國家政策的執行。如美國學者FJ古德諾在他的名著政治與行政一書中，明確提出國家功能兩分法，認為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能”，前者謂之政治，后者即是行政。這種把政治與行政相分離的說法固然適應了行政學從政治學中分離，專門研究行政管理活動的現實需要，但從總體上來看是不科學的。實際上，政治與行政之間存在著內在的不可分割的關系，任何行政活動不可能不體現國家的意志，與政治不相聯系的純粹的行政現象是不存在的。現代國家的政府機關日益積極地參與政治決策，具有強烈的政治色彩。3從管理功能的角度來分析和釋義行政這種觀點從管理的特點和功能方面來釋義行政。如美國著名行政學家LD懷特在其1926年所著的行政學導論一書中說：“行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調和控制。”美國行政學家JM費富納在1930年出版的行政學一書中也有同樣意思的解釋：“行政就是由一些人的協調的努力，使政府的工作得以做成。”這種觀點從管理的功能及其過程的角度來考察行政，突出管理的特點，強調行政的動態性，對于我們把握行政的涵義有重要的參考意義。但是，這種解釋把行政等同于管理，沒有反映行政管理的特殊性。另外，這種解釋又過于強調行政活動的技術性，無視行政活動中政治條件和政治因素的影響，因而也難以科學地揭示作為一種國家管理活動的“行政”的本質和特點。(二)科學理解行政的涵義什么是行政呢？我們所理解的行政，是國家行政機關依據國家法律和運用國家法定的權力，為實現國家的社會目標和統治階級的利益，對國家和社會事務所進行的一系列組織和管理的活動。要科學地說明行政，必須理解以下幾點：第一，行政是“國家的組織活動”。行政的主體是國家行政機關及其工作人員，行政的客體或內容是國家事務，行政的基礎是國家權力。行政是政治上層建筑的重要組成部分，行政活動是國家意志的貫徹和執行，而國家總是代表某個階級的利益和意志的。因此，行政是國家的行政，是階級的行政，它是為實現國家的社會目標和統治階級利益進行活動的，是階級統治的一種工具。世界上沒有脫離國家的行政，也不存在超階級的、非政治性的行政。第二，行政是一種特殊的管理活動。所謂管理，是管轄和治理的意思。主其事為管，治其事為理。管理是人類社會的基本活動之一，是人類社會的一種普遍和永久的現象。管理無處不有，無時不在。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特點；但行政只是管理的一種，是有特定意義的管理。只有通過國家行政機關對國家各種事務所進行的管理，才是行政管理。第三，行政是一種必須依法進行的特殊管理活動。行政雖然也是一種管理活動，但它與非行政性的管理活動的顯著區別，即行政是一種以國家強制力為后盾的管理，一切行政活動均須以法律為依據，要依法管理。在現代國家，國家行政機關的組織形式、職能、權限、責任，國家行政人員的職責、權利、義務，國家行政機關行使職權和實施管理的原則、方式、方法、程序等，都必須以法律為基本依據，不得越出法律規定的范圍。從這個意義上說，行政是憑借國家法定權力、依法管理國家事務的活動。 （三）相關概念辨析1.行政、行政管理與公共行政行政、行政管理、公共行政，是行政管理學中最基本的概念，其稱謂略有不同，各學者對其涵義的理解也略有差異，但三者并無實質上的區別，在目前我國行政管理學著作中，指的基本上是同一對象。“行政”(administration)二字，在中國已有久遠歷史。在兩千多年前撰寫的左傳中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。在國外，也很早就出現了與中文“行政”相類似的詞匯。古希臘學者亞里士多德就使用過“行政”一詞。現今對這一概念的解釋就是國家事務的管理。“行政管理”(administration)的稱謂，源于科學管理的興起，使“行政”從政治性的管理向技術性和程序性管理演進，出現了行政管理學與管理學融合發展的趨勢。“行政管理”概念豐富了“行政”概念原有的內涵，但和“行政”所指的仍然是同一個對象。當然，也有學者指出，行政、行政管理具有廣義與狹義之分。政府所從事的行政管理稱為狹義行政管理；由于企事業等組織中也有使用行政和行政管理概念的情況，因此，包括企事業和其他組織的行政管理則稱為廣義行政管理。本課程中所使用的行政和行政管理概念均是狹義行政管理。對“公共行政”(public administration)這一概念的理解有很大的不同：部分學者把它等同于“行政管理”，認為是“行政管理”的又一稱謂，只不過它突出強調了行政管理的一個重要特征公共性，這是行政管理與其他管理的一個重要區別，也是行政管理學最需要著力探討的領域。也有部分學者認為，“公共行政”的范圍，遠比“行政管理”的范圍廣，如美國新公共行政學派的代表人物喬治弗雷德里克森在公共行政的精神一書中所指出的那樣，“公共行政的范圍包括非營利組織、第三部門、志愿者、契約、公共設施、公共事業管理部門以及大量的政府、準政府和私人政府合作組織的活動”。這一概念下，公共行政的主體已不再局限于政府組織，還包括了非政府的公共組織等。據此，對公共行政的界定為：以政府為核心的公共組織，為維護國家穩定、促進社會發展、滿足社會公共需要，綜合運用各種手段、技術和方法，依法對國家政務、社會公共事務和組織內部事務依法進行的管理活動。2.公共行政與公共管理（public management）“公共管理”的概念是在20世紀80年代以來而廣泛使用的，簡單地說，就是公共組織提供公共物品和公共服務的活動。公共管理在實施公共管理的主體、公共管理活動的內容和范圍、公共管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代。但公共管理并不能替代公共行政的全部。公共管理與公共行政的差別在于：公共行政更加重視“設計”，公共管理則更加重視實現公共行政目標的具體“運作”過程；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的、經濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任以及外部取向。 二、行政管理的特點1主體的特定性政府是行政領域的最主要主體與關注對象。什么是政府呢?首先，從國家的外部關系上看，政府是構成一個現代國家必不可少的要件，政府是一國主權的集中反映形式，是近似于主權國家的一個概念，其為廣義的政府。其次，從國家內部權力關系上看，政府是國家權力的一種組織形態，是一種國家機關，即行政機關，與之對應的概念是立法機關或司法機關。行政研究領域所言的政府是指國家行政機關，即狹義的政府。 國家行政機關包括從中央到地方的各級人民政府，以及各級政府中依法對外有獨立活動能力的職能部門、各級人民政府依據憲法、組織法而設置的派出機關等。2公共性公共性是行政管理的重要特征。現代行政活動的公共性質可以從三個方面得以說明。(1)政府所擁有的行政權力是一種基于憲政和政治契約而存在的公共權力，此種權力要依法行使，不得濫用。 (2)行政組織的存在通常以一定的地域為基礎，基于契約共同體的考慮，每一個該地域內的居民在公共利益、公共服務面前都是平等的自治個體。(3)行政存在和發展的基本理由是社會公共需求及其變化發展。換句話說，政府存在的目的是為了維護公共秩序、滿足公共需求、實現公共利益。3合法性 行政的合法性包括以下幾個方面的內容：(1)行政主體應當合法。從國家行政機關到公務員，行政的組織形式應當有法律依據，如我國的公務員法、國務院組織法、地方各級人民政府組織法等。(2)各級國家行政機關的資產、在行政活動方面的財政預算與審計等要依法進行，如我國的預算法等。(3)各級國家行政機關在行政活動中的職權、程序應當符合法律的要求，如我國的行政處罰法、行政許可法等。(4)行政活動中所產生的行政爭議應當依法解決，合法權益受到行政活動侵害的應當在法律上有救濟的渠道，對公民個人受損的利益，政府應當依法予以賠償或補償，如我國的國家賠償法以及憲法修正案中所規定的政府補償制度。4變動性行政的根本目標是如何在最大化地實現社會資源配置效率的基礎上，不斷地滿足公共需求、實現公共利益。在任何一個國家和地區，公共需求與公共利益的變動性都是絕對的，相對于兩者的絕對變動性而言，對政府職能的界限如何，即政府應當做什么這一問題就不存在絕對正確的答案。對于一項具體的公共事務，政府是應當有所為，還是應當不為；是應當完全由政府組織參與，還是應當適當或完全利用市場或其他社會組織的力量；是憑借公的方式，還是利用私的手段；是強制還是協商等等，都需要因時因地根據公共需求的情況，從資源配置的優化程度與效率的高低來做出判斷。第二節 行政管理學的產生和發展一、行政管理學的產生（一）行政管理學產生的背景行政管理學作為一門獨立的學科，產生于19世紀末20世紀初自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。它起源于美國，然后再擴及西歐國家和世界各國。行政管理學之所以在這個時期并首先在美國產生，是由一系列相關的社會歷史因素決定的。第一，社會經濟的飛速發展要求加強行政管理實踐和行政管理理論的獨立、深入研究。自由資本主義發展到19世紀中葉以后，開始了第二次科學技術革命，生產技術方面發生了巨大的變革和進步，重工業取代輕工業在國民經濟中占據主導地位，資本積累以前所未有的速度向前推進，由生產和資本集中所引起的壟斷統治開始形成，社會經濟以更大的規模和更快的速度發展。美國是壟斷資本主義的典型國家。從19世紀中葉起，美國經濟進入迅猛發展時期。在19世紀與20世紀之交，美國的工業化基本完成，已從農業國發展為工業國。美國的工業生產躍居世界第一，到1913年，它在整個世界工業生產中已占38的份額。 社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化，使政府管理社會經濟的任務日益繁重。與此同時，壟斷統治使社會各種矛盾進一步擴大和加深，也要求政府加強干預和調節。政府干預經濟生活和其他社會事務的活動開始增多，行政管理活動變得越來越重要。在這種背景下，加強行政管理的研究就變得非常重要。第二，行政管理學的產生還同這個時期管理思想的突破性進展密切相關。在19世紀末期，資本主義先進國家特別是美國，工業和整個社會經濟的迅速發展面臨著一系列新的矛盾和問題：資本積累的驚人增長與管理、利用巨額資金的陳舊方式不相適應；生產技術的進步、企業規模的擴大與傳統的經驗管理發生了尖銳的沖突；勞資之間的嚴重對立情緒和“不融洽關系”，使勞動生產率低下，影響著生產和利潤的增長；缺乏嚴格的責任制度以及專門化的管理知識和管理人才，使專業化協作大生產陷于混亂。這些矛盾和問題，歸結到一點，就是需要創立適應社會化大生產迅速發展的管理制度和管理方法。這種來自社會實踐的歷史性要求，促使西方國家的管理思想獲得了長足的進展，迎來了一個嶄新的科學管理時代。這一時代的佼佼者首推美國的Fw泰羅。科學管理理論的產生是管理思想史上的一次革命，是對經驗性的傳統管理的否定和勝利，它強調用科學的方法和標準實施管理，以提高效率和生產率。這一理論在美國曾發展為一種運動，對美國和歐洲的工業界產生了巨大的影響，同時又為政府行政的改革提供了線索和方法，促進了行政管理的發展。西方學者普遍認為，科學管理理論對公共行政學作為一門學科的建立有直接影響。第三，文官制度的變革運動直接推動了對行政管理學的研究。 美國的文官制度經歷了“紳士政府”(17891828)、“ 政黨分肥制”(18291882)到“功績制”(1883)的過程。 19世紀末，美國國內進行了文官改革運動，這場運動的主要目的是廢除政黨分肥制，建立“中立的”文官制度和功績制。1877年紐約成立了第一個文官改革協會，1881年成立文官改革同盟。1883年1月美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的調整和改革美國文官制度的法案(即彭德爾頓法)。該法規定文官委員會領導的文官制度在聯邦的任命中執行功績制原則，雖然最初只有10的聯邦雇員實行功績制，但卻有十分重要的意義。該法內容主要包括：在招工制、競爭考試制、政治中立及職位任期基礎上建立一種功績制；允許總統擴大受文官制保護的人員比例；創立一個獨特的“開放”式的人事制度；不以政治理由解雇人員；文官委員會負責聯邦文官的統一管理等。彭德爾頓法開始確立功績制原則，奠定了美國公務員制度的基礎，標志著美國公務員制度的形成。這樣，行政人員的考核、培訓、廉潔、工作效率等等也開始成為重要的研究課題。因而19世紀末美國國內的這場文官改革運動直接推動了對行政管理學的研究。第四，資產階級政治學理論的發展為西方行政學的產生奠定了最重要的理論基礎。政治學是行政學的直接理論基礎。有人把這兩門學科比作根與樹、花與果的關系，行政學之樹，源之于政治學之根；行政學之果，結之于政治學之花。從學科發展的歷史看，行政學是從政治學中分離出來而成為一門獨立學科的。在行政學產生以前，其有關內容就包括在政治學之中，政治學理論的發展是促進行政學產生和發展的一個重要因素。 17、18世紀，在資產階級革命中涌現出一批杰出的政治學家，如洛克、孟德斯鳩、盧梭等，他們所傳播和確立的天賦人權、社會契約、三權分立等思想，把政治學理論推進到了一個新的發展階段，為資產階級國家政權體制的建立奠定了理論基礎。西方國家普遍采用立法、行政、司法三權分立的政治制度。在這種制度下，行政機關成為獨立的體系行使其管理國家政務的權力。 19世紀末、20世紀初，由于壟斷統治關系的確立，使一系列社會問題變得愈益嚴重和復雜起來。壟斷勢力的擴張，勞資矛盾的加深，貧富兩極分化的加劇，社會經濟生活的混亂和動蕩，進步運動的高漲等，都是這一時期很突出的社會矛盾。壟斷資產階級為維護其經濟、政治統治，更加重視對政治問題的研究。同時，由于工業的發展和工人階級隊伍的增長，教育的普及以及普選權的擴大，社會各界人士對政治也越來越熱心了。1880年，美國哥倫比亞學院建立政治學研究院，1903年“美國政治科學協會”成立。與此同時，一批政治學著作出版發行，哥倫比亞學院的政治學季刊在政治學研究方面更是排頭兵。政治學在美國逐漸成為擁有大批專門學者的獨立學科。許多政治學家著眼于經濟和效率，從政治學的角度研究政府的行政管理職能。這種研究促進了行政管理學的產生。（二）行政管理學產生的標志 行政管理學產生的標志在于1887年，美國政治與行政學家威爾遜在政治學季刊上發表行政學之研究一文，主張政治與行政分離，第一次明確提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來研究。該文開行政學理論研究之先河，被認為是行政學的開山之作。在行政學之研究一文中，威爾遜認為，要恢宏政治的功能，就必須純潔政府的組織機構，加強執行，提高行政效率。為了效率，應當適當犧牲民主。為此，應當建立一門新的學科，通過它，使民主憲政制度臻于完善。這門學科就是行政學。威爾遜認為國家的權力主要是掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中。這就從結構上否定了三權分立的學說，提出了政治與行政的兩分法。這一觀點，后來被古德諾發展成系統的理論，并產生了廣泛的影響。在政治與行政兩分法的基礎之上，威爾遜進一步提出，一個良好的政府應有兩大支柱，即堅強有力的政務官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創造精神、行政責任、文職官員培養等問題。盡管行政學之研究并未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀內容。 1900年美國著名行政學家FJ古德諾寫出政治與行政一書，提出政治與行政的兩分法，更為明確地指出，“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”，主張從理論上把行政管理從政治的范疇中獨立出來，進行專門研究，從而使威爾遜開創的行政學正式從政治學中分離出來。在政治與行政一書中，古德諾全面、系統地論述了兩分法理論。他認為傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已。所謂政治，是國家意志的表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由議會掌握的制定法律和政策以表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。它是由行政部門掌握的執行法律和政策的權力。這樣，古德諾就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法。古德諾進一步認為，行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，并規定常務官在政治上中立。政治與行政：對政府的研究是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。它直接和強有力地推動了行政學的發展，使行政學在獨立發展的進程中邁出了意義重大的一步。因此，古德諾是行政學的奠基人之一。但是，應當看到，古德諾以兩分觀點劃分國家職能，固然有其合理的一面，但卻忽視了政治與行政內在的、必然的聯系；同時，他過分偏重了行政的技術屬性，因而忽視了行政在國家政治生活中的獨特的和重要的地位。二、西方行政管理學的發展行政學產生以后至今已有120多年的歷史，其發展經歷了不同的時期。對行政學思想的發展階段，國內外學者的看法不盡相同，有多種劃分方式。有的學者劃分得比較詳細，階段多一些；有的學者則劃分得比較概括一些；也有的學者劃分得抽象一些，時間界限比較模糊；還有的學者劃分得比較明確，時間起止清楚。比較具有代表性的劃分方法有： 美國學者杰伊M沙夫利茲和阿爾伯特C海德把行政學思想的發展階段分為六個時期：早期研究者、兩次世界大戰期間、戰后時期、60年代、70年代和80年代。 美國著名管理學家丹尼爾A雷恩把整個管理思想的演變分為三個時代：科學管理時代(19世紀末到20世紀初)、社會人時代(20世紀20年代開始)和當前時代(第二次世界大戰以后)。 我國臺灣學者張洞書將行政學的發展劃分為三大階段：傳統理論時期(x理論時期，19001930)、行為科學時期(Y理論時期，19301960)和系統理論時期(z理論時期，1960年至目前)。 我國學者夏書章教授把西方行政學的發展歷史概括為三個時期：形成階段傳統管理時期(19世紀末20世紀20年代)、成長階段科學管理時期(20世紀20年代以后)和科學化階段現代化管理時期(始于本世紀40年代)。 也有學者將公共行政學一百年來的產生和發展分為六個時期： 第一，提出與創立時期。（18871918）代表人物主要是威爾遜和古德諾。第二，正統（傳統）時期。（19191941）代表人物包括：提出美國管理科學家泰勒、法國行政管理學家法約爾、現代官僚制理論的奠基人德國社會學家韋伯，以及美國行政學家懷特（行政學導論，第一本行政學教科書）、古利克及英國行政學家厄威克等（行政科學論文集）。 第三，批評與轉變時期。（19411959）代表人物包括：率先對傳統行政學的所謂行政原則進行抨擊并將行為主義研究方法和決策概念因如行政管理研究的美國行為主義行政學家西蒙、沃爾多、巴納德（系統的行政組織學說）、帕金森（帕金森定律）及美國管理學家麥格雷戈（Y理論）、政治學家林德布洛姆（漸進決策模式）。第四，應用與發展時期（20世紀60年代）。代表人物包括：政策科學的創始人以色列政策科學家德羅爾、研究行政生態系統的美國行政學家里格斯、提出“彼得原理”的美國行政學者彼得等。第五，挑戰與創新時期（70年代）。代表人物包括：將權變管理理論應用于領導科學研究領域并提出了權變領導模式的美國管理學家菲德勒、提出了目標管理理論的著名學者德魯克和新公共行政學派的代表、美國行政學家弗雷德里克森等。第六，總結與探索時期（80年代）。代表人物包括：以經濟學方法探討政府行政問題為特征的公共選擇理論的創始人布坎南；倡導以企業家精神改革政府的奧斯本和蓋布勒、提出新公共服務理論的美行政學家登哈特等。我們大體上把它劃分為三個時期，即科學管理時期、行為科學時期、現代化管理時期。(一)科學管理時期1.泰羅的科學管理思想及其影響這一時期是行政學的形成階段。這個時期的行政學深受泰羅倡導的科學管理理論的影響，行政學理論被深深地打上了科學管理思想的烙印。科學管理理論的核心問題和所追求的首要目標是提高效率。為提高效率或生產率，泰羅等提倡整體觀念、系統分析、完善組織、強化計劃、協調合作、教育培訓等一系列科學管理原則。泰羅認為：構成科學管理的不是任何一個因素，而是各種因素組成的整體。它是科學，而不是單憑經驗行事的方法；它提倡合作，而不是不和；它要求最大的產出，而不是受了限制的產出；它力求使個人發揮他的最大的效能和獲得最多的財富。這一時期的行政學家從科學管理理論中得到啟迪，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去： 他們根據科學管理理論的整體系統性原則，開始重視對行政管理過程的考察，從行政管理的總過程中研究其中各個重要環節以及各個環節間的聯系； 他們根據科學管理理論有關建立合適的組織的原則，注重組織結構的研究，提出了行政管理中的組織原理； 他們根據科學管理理論的計劃性和程序化原則，主張行政工作也要先擬定管理計劃目標，并采用目標分解法，把一個大的行政目標分解為若干層次的小目標，以保證總目標有計劃有步驟地實現； 他們根據科學管理理論的協調化原則，強調行政組織與所屬人員之間、行政人員之間的合作、協調一致和相互督促； 他們根據科學管理理論的核心原則效率原則，著力尋求提高政府工作效率和節省政府開支的途徑、辦法。總之，這一時期的行政學家在科學管理思想的影響下，根據企業經營管理的一些理論和原則，提出政府行政管理的一些原則、原理，力圖以此來指導一切行政工作，達到提高行政效率的目的。在懷特、威洛比等美國行政學家運用泰羅的科學管理理論和方法推進行政管理研究的同時，歐洲大陸的另一些人則從企業的行政管理角度對科學管理理論進行補充、修正和豐富，從而使這一理論趨于完整和成熟。其突出代表是被譽為“法國科學管理之父”的亨利法約爾。 2.韋伯的官僚制理論對這一時期的行政管理理論研究做出歷史性貢獻的，還有德國的馬克斯韋伯。韋伯在行政學領域最重要的成就是提出了官僚集權組織理論。（1）三種權威類型韋伯認為，無論是大企業還是政府、軍隊、政黨、教會等，都須建立合理的組織進行管理；而最理想、最有效的組織形式是官僚集權組織。這種官僚集權組織，是以合理合法的權力為基礎，通過法律確定的職位的權力進行管理。韋伯認為，合法的即被人所接受的權力有三種：第一種是傳統權力，是世襲的，它來自對傳統文化的信仰和對個人明確而特殊的尊重；第二種是超人權力，是個人奮斗得來的，它來自領導者的意志和強制性權威及個人魅力；第三種是法定權力，是選舉產生的，它來自法律和社會契約。韋伯認為，某種形式的權力是組織實現其目標的基礎，沒有這種權力，組織就將一事無成。其中法定權力構成官僚集權組織的基礎，因為這種權力既合理又合法，既重視了人的能力，又重視了管人的制度。（2）官僚集權組織的特點韋伯所設計的理想的官僚集權組織，是一種包含多種因素的行政組織體系： 合理的分工。明確規定每一個成員的職責權限，并且把這些權力和責任作為正式職責而使之合法化； 層級節制的權力體系。官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征。 依照規程辦事的運作機制。官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為，以保證組織的一致性和明確性。 形式正規的決策文書。一切重要的決定和命令都應形成正式的文件下達，并要記錄在案，用畢歸檔。 組織管理的非人格化。管理工作以法律、法規、條例和正式文件等來規范人們的行為，公與私有明確的界限，不得摻雜個人感情等非理性因素，不應考慮任何私情關系。 適應工作需要的專業培訓機制。官僚制組織為其成員提供各種需要的專業培訓，提高其能力，從而提高組織效率。 合理合法的人事行政制度。韋伯的組織理論，后為許多行政組織理論家所繼承，成為西方行政學中行政組織理論研究的重要出發點。故韋伯被稱為“組織理論之父”。（3）對官僚制理論的評價韋伯提出的官僚制理論對西方行政產生了深遠影響，官僚制原則的確立是行政實踐和理論的重大進步。歐文休斯評論說:韋伯與早期模式的重大反差和最主要的差別在于，它用以各種規定為基礎的非人格化的制度取代了人格化的行政。官僚制的合理性或優勢在于它以確定性、非人格性和專業化運作來保證管理效率，從而滿足資本主義發展的要求。而且，這種以工具理性為特征的組織形式，不僅適合于公共部門，也適合大型的私人企業。可以說，沒有官僚制，西方國家就不可能取得現有的巨大成就。 當然，隨著20世紀把官僚制發展到頂峰的時候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出來。官僚制受到了來自理論和實踐兩個方面的批評，認為它是一種基于“工業時代”特征而對政治、經濟和社會體制所做出的概括和總結。隨著工業化社會向后工業社會或信息社會的轉變，它變得逐漸失效或過時，成了一種僵化的和無效率的政府體制模式： 官僚制作為一種形式合理性的設計，過于推崇組織結構的科學性和法律制度化的形式，這使它難以應付政治、經濟、社會個性化的發展要求； 特別是由于官僚制極端推崇理性和效率，以完備的技術性體制設計扼殺了行政人員的個性，從而使官僚制體制成了缺乏靈活性、行政人員缺乏主動精神和創造精神的剛性系統。 由于官僚制強烈的專業技術崇拜和固定的專業化分工，致使官僚制體系的總體被分割為相互分立的專業部門，它們之間分工而不合作，缺乏必要的統一和協調。結果是，政府陷入了部門林立、職能重疊交叉、機構臃腫龐大、官僚主義猖獗的窘態。從政治的角度來看，現代官僚制一開始就是一個集權模式，是與政治民主和經濟自由的生態環境相對立的，而且這種集權體制是一種極為死板和僵化的模式。在官僚制體制之中，由于各種嚴密法律規范的制約，官僚們不得隨意按照他們喜歡而又適宜的方式從事管理活動。這實際上是與啟蒙時期以來的整個人文精神相悖的。單就政府而言，官僚制的設計要求政治與行政的二分，實際上是為了保障官僚制即文官的政治中立。從實踐上看，政治與行政的分開是難以做到的。在當代，官僚們日益卷入政策制定之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。而且要求官僚政治中立也是不合理的，因為政府作為政治的執行領域，如果沒有政治的觀點和信念，它的執行又怎么可能呢？3.科學管理時期行政學理論的缺陷科學管理時期的行政學理論，由于受到科學管理思想的某些片面性的束縛而存在著許多缺陷。主要是：過分重視和強調機械效率，忽視社會影響、社會效益；偏重于行政現象的靜態方面，忽視其動態方面的研究；偏重于組織的功能，忽視組織中人的作用；偏重于理論的研究，尋求普遍適用的原理、原則，忽視時空因素的影響和實際運用；片面強調人的生理能力和物質需求，忽視人的心理因素和精神需要，缺乏對人的尊重。盡管如此，這一時期的行政學理論研究還是有重大歷史貢獻的，因為它畢竟開創了行政管理科學獨立研究的新領域，形成了這門學科的基本體系。(二)行為科學時期行為科學是應用心理學、社會學、人類學以及其他相關學科的成果，來研究人的行為以及人與人之間關系的一門學科。行為科學最初被稱為“人際關系學”，產生于20世紀30年代。其創始人和早期代表人物是原籍澳大利亞后移居美國的喬治埃爾頓梅奧和美國的弗里茨-朱利斯羅特利斯伯格等。1.行為科學的緣起一般認為，行為科學發端于1927年1932年梅奧和羅特利斯伯格等在美國芝加哥西方電氣公司以新的方式進行的“霍桑實驗”。這個試驗取得了很大的成功，他們由此總結出一套有關人際關系的原理、原則。主要有： 工人不是只受物質因素制約的“經濟人”，而是受各種社會因素影響的“社會人”；他們會追求金錢，也會追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等。 人不是單獨的、孤立的、機械的個體，而是復雜的社會系統的成員。 企業中除了正式組織外還存在著無形的“非正式組織”；這些團體有自然形成而其成員必須服從的規范或慣例，并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產率有直接的影響。 管理者要尋求和采取一種以社會和人群關系技能為基礎的新的領導方式。在這之后，芝加哥大學、密執安大學、哈佛大學、麻省理工學院等著名學校相繼建立了人際關系研究中心，很多有名望的學者對人的需要、動機和激勵問題，人性問題，企業中的非正式組織以及人與人的關系問題，企業中的領導方式問題等，進行了全面、廣泛的研究，使行為科學成為一門獨立的學科并迅速發展起來。如馬斯洛的人類需要層次論、麥格雷戈的X-Y理論，洛希的超Y理論等。2.巴納德的思想在行為科學時期，把有關行為科學的理論和方法引入行政管理研究領域，最著名和最有影響的人物是CI巴納德和HA西蒙。巴納德，美國著名管理學家，是行為科學管理理論的重要奠基人。他的主要理論觀點和貢獻表現在以下幾個方面： 運用社會系統的觀點推進了對正式組織的研究。巴納德認為，正式組織不是單個人的行為，而是人們自覺的、有意識的、有目的的一種協作，是有意識加以協調的系統。任何組織都包含三種普遍的要素：協作的意愿；共同的目標；信息溝通。 非正式組織理論。巴納德認為，非正式組織是沒有正式結構、不定型的，往往也不能自覺地認識到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的態度、習慣和規范。非正式組織對正式組織起著三種作用：從事正式組織難以或不宜溝通的信息、意見；通過對協作意愿的調節，維持正式組織內部的團結；可以避免正式的控制，維持個人品德、個人自尊和獨立選擇。巴納德強調，非正式組織的存在和作用，可以增強組織功能和使組織更有效率，所以行政主管人員要重視和創造條件發揮非正式組織的作用。 權威的接受理論。巴納德認為，權威的來源和實質，不在于權威者或發出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在這個權威。所以行政主管者應力求使自己的命令被下屬所接受或同意。 組織平衡理論。巴納德認為，組織的存在取決于組織成員的貢獻與滿足之間的平衡。一個行政領導者要善于協調貢獻與滿足之間的平衡關系，不斷將組織成員的貢獻轉換成滿足，又利用滿足促使組織成員作更多的貢獻，這樣才能保持組織的活力和發展。3.西蒙的思想 西蒙，美國著名行政學家，著有行政行為行政組織決策過程的研究等著作，是行政學家中運用行為科學理論研究行政管理最有成就的人之一。他不滿意傳統的行政學忽視人的因素和靜態的研究方法，力主用行為主義的觀點和方法研究行政問題，提出要注意對人的行為、非正式組織、決策過程、信息溝通等動態的東西進行研究。由于西蒙等人把行為科學的一套理論和方法引入行政學研究領域，形成了西方行政學中的一個新的學派，即所謂行為主義學派或邏輯實證主義學派。 西蒙在行政學理論方面最突出的貢獻，是把決策概念引入行政管理，建立了一個比較完整的決策理論體系。西蒙認為，管理就是決策，決策是行政的中心，行政行為之根本就是組織中決策制定的整個過程。因此行政學必須注重決策問題的研究。西蒙采用行為主義的行政研究方法，系統地研究了行政決策過程。他把決策過程分為三個階段，即情報階段、設計階段、抉擇階段，強調整個決策活動過程，需要對實際情況的真切了解，需要上層和下層的密切配合，需要信息溝通。 西蒙還十分重視決策中的所謂“價值”的研究。他認為行政決策所涉及的一是價值因素，二是事實因素，前者是目的，后者是手段，強調決策不能只注意事實和過程，而忽視社會的價值。 西蒙還從決策過程的角度研究行政組織。他認為行政組織的作用在于提供一個有利于做出合理決策的組織結構。西蒙強調，行政組織要為決策活動提供各方面的信息，要確定行政組織及其所屬機構的活動目標，要確定各個層級組織成員制定決策的范圍，并要為達到組織目標創造各種條件和提供各種有效手段。所以人們把西蒙的組織理論稱為決策過程組織理論。4.對行為科學時期行政學研究的評價毫無疑問，行為科學時期行政學研究獲得了重大進展。從總體上說，行政學研究著眼于行政現象中人的行為的動機、過程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵人的積極性和民主的領導方式，而不拘泥于制度、法規、原則、組織等方面的靜態研究。由此對行政活動規律的探索進一步深化，在某些方面更符合實際，更具有實際指導意義。但是，這個時期又出現了新的片面性，如過分重視人的行為因素，忽視了組織結構、法制的作用，忽視了環境的影響。(三)現代化管理時期1.這一時期行政管理學發展的特點大約從20世紀40年代起，在第三次科技革命浪潮的有力沖擊下，西方國家的整個管理思想在經歷了一個多樣化的青春期后逐步走向成熟。其主要標志是管理理論和方法愈益科學化、現代化，在整個社會現代化進程中起著越來越重要的作用。在行政學領域，由于現代社會科學、自然科學、技術科學以及管理科學新的理論和方法的不斷被引進，使這門學科也大踏步前進而邁入了其生命旺盛時期。 這個時期行政管理學發展的一個最顯著的特色，是把許多社會科學、自然科學、技術科學的最新成果廣泛地運用到行政管理學的研究中來，使行政管理學日益成為一門多種學科相互交叉、相互滲透的綜合性學科。從20世紀60年代起，一批有現代化思想和自然科學知識素養的行政學家，運用系統論的基本觀點和方法研究行政管理活動。他們把行政管理看成是由許多相互獨立又相互依存的要素構成的有機整體，以綜合的、開放的、環境系統的觀點來考察行政活動過程，研究行政管理總體目標的確定和組織實施。與此同時，一批優秀的數學家也參與到行政學研究中。他們利用運籌學、系統工程、電子技術等科學技術手段，力求為行政決策找到一個有效的數量解，使決策過程定量化、科學化。行政管理學發展的這些新趨勢，不僅使其研究的領域大大拓寬，把行政管理置于整個社會環境的大系統之中，而且使這方面的研究由于采用一系列先進的技術手段和數學方法而更加趨于科學化。 這個時期行政管理學的另一個重要特點，是發展迅速，學派林立，呈現出一種日新月異、百家爭鳴的局面。戰后幾十年來，由于現代科學技術的巨大進步和生產力的迅速發展，再加上現代社會中利益多元化的趨向，使人們有需要、也有可能運用不同的理論和方法，從不同的利益和不同的角度出發研究行政管理。當前西方行政管理學派，自成體系的至少有10多個。這一方面反映了當代西方行政學的繁榮，另一方面也表現了自由主義思潮下的混亂。總之，在這個現代化時期，西方行政學也以現代化的速度、現代化的面貌不斷向前發展，進入了科學化階段而趨于成熟。2.主要思想學派（1）政策科學西方行政學在20世紀60年代的一個重要發展就是政策科學的興起。政策科學的代表性學者是美國工作的以色列學者葉海卡.德羅爾和愛德華.奎德，其中德羅爾被譽為政策科學之父。他的公共政策制定的再審查、政策科學構想和政策科學探索等著作影響深遠。政策科學是針對傳統公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統，提高政策質量。（2）“新公共行政學” 產生背景。1968年，以喬治弗雷德里克森為代表的一批美國年輕的公共行政學者在紐約錫拉丘茲大學名諾布魯克會議中心召開會議，倡導以新的研究方法探討公共行政學的發展趨勢問題。他們把會議前的公共行政理論稱之為“舊的公共行政學”，而把以新的研究方法、強調公共行政的“公共”部分為研究內容的行政理論稱之為“新公共行政學”。 主要觀點：“新公共行政學”是在對傳統公共行政學“效率至上”觀以及政治與行政二分思想的反思和批判中，提出自己的主張的。一是提倡社會公平的價值觀。該學派提出，要把出色的政府管理與追求社會公平作為一種新的公共行政的基本原理，作為行政活動的一項基本準則。二是主張對傳統的官僚組織理論進行重大變革和改造。他們強調行政組織形態的復雜因素與變遷，主張在各種組織的密切關系中，在經常變化的行政環境中，去重新認識和研究行政組織的功能和運作，力求建構一個有活力的、有凝聚力的、有效實現目標的組織整體。用以市場競爭驅動的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理論在公共管理模式上的重要追求。三是強調公共行政的公共性質。四是倡導民主行政。 簡評。新公共行政學超越了實證主義的研究模式，擴大了公共行政的領域范圍，完善了公共行政組織理論，對當代美國政府及其行政管理產生重大影響。但是，新公共行政學在解決一些問題的同時也提出了不少問題，而其自身沒能深入系統地予以研究解決。（3）公共選擇理論公共選擇理論起源于20世紀40年代末50年代初，但其真正盛行是在20世紀80年代中期以后。學科的創始人是詹姆斯.布坎南，其代表性著作有一致的計算憲法民主的邏輯基礎(與圖洛克合著，1962年)、公共選擇理論：經濟學在政治方面的應用 (與R.托尼遜合著，1972年)、市場、國家和道德范圍(1978)、自由、市場和國家：80年代的政治經濟學(1986年)。他從個人主義、經濟理性和交易政治出發；把政治決策的分析和經濟理論相結合，從對政治過程的經濟分析中發現社會經濟問題的根源在于現代國家政治制度的缺陷，提出了政府失敗的成因及其治理對策。（4）新公共管理運動與新公共管理學當代西方國家的政府改革往往被描述為追求“三E”（Economy, Efficiency, Effectiveness, 即經濟，效率和效益）為目標的新公共管理運動。它的基本取向是采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平和公共服務質量。新公共管理實踐模式在某種意義上是為了克服傳統的公共行政模式的弊端而出現的，它是當代人類社會發展尤其是公共管理實踐變化的必然產物，與舊模式相比，新公共管理模式更具現實性和生命力。然而，新公共管理亦有其內在的缺陷和局限性，主要表現在：理論上濫用經濟學的假設、理論和方法，是經濟學帝國主義向公共部門管理領域的擴張；市場化取向是一種新的市場神話，管理主義的改革取向實質是一種新泰勒主義；對憲政法律、民主責任、基本規范等重大問題的理解存在偏差。相比較傳統意義上的將行政學等同于公共管理學而言，在當代西方行政改革的實踐與傳統公共行政學發展的基礎上產生的新公共管理學是有著新的內涵的。具體說，新公共管理學的實踐基礎是統稱為新公共管理運動的西方各國再造政府的行政改革浪潮，改革的前行迫使人們反思傳統行政學理論；新公共管理學的理論基礎是新公共行政學、政策科學、公共選擇理論。這三個學派對傳統公共行政學理論的批判促使了它的演變和發展。換言之，新公共管理學是西方行政學發展到當今的產物。但是，正由于新公共管理學是時新的學科，所以人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，還不能說新公共管理學取代了傳統行政學。但有至少可以肯定，理論產生是緣自實踐的需求，公共管理對公共利益、管理方式、管理結果、價值目標的認識已對現實政府管理產生了深遠的影響。三、行政管理學在中國的發展（一）改革開放前行政學在中國的發展行政學在歐美國家產生以后，我國學者就開始翻譯出版一些西方行政學論著，介紹這方面的思想，號召國民學習行政學，并著手進行一些研究。特別是孫中山先生，其五權分立思想及其他許多有關行政管理的思想，為后人研究行政學提供了寶貴的思想資料。 從20世紀30年代起，我國學者開始自己編著、出版行政學著作。其中，張金鑒教授所著的行政學之理論與實踐于1935年由上海商務印書館印行，被認為是我國最早最系統的行政學專著。與此同時，在我國幾個主要大學開始開設行政學方面的課程，行政學研究有了一定的發展。但在當時的歷史條件下，行政學理論研究不可能得到更多的發展。在新中國成立前中國共產黨領導下的革命根據地，行政學研究的成就主要體現在行政管理實踐方面。在革命根據地政權建設中，中國共產黨總結和積累了許多行政管理方面的經驗：人民管理的思想；精兵簡政、選賢任能的原則；實事求是、調查研究、理論聯系實際、集體領導與個人負責相結合等原則和方法等。我國新民主主義革命時期人民政權行政管理的科學實踐，以及在此基礎上形成的理論研究成果，是我國行政學發展的一個重要方面。新中國建立后，從中央到地方建立了新的行政管理體制，我國的行政管理實踐進入了一個新的歷史時期。但主要由于“左”的錯誤，在1952年高等學校院系調整時，錯誤地取消了政治學、行政學專業以及有關課程。由于沒有把行政管理學視為一門獨立學科，對我國行政管理所存在的問題，也未能進行全面系統的科學研究。國家行政管理活動因缺乏科學理論的指導而導致失誤，造成了許多重大損失。（二）改革開放后行政管理學在中國的發展中國共產黨十一屆三中全會以后，我國行政管理科學發展進入了一個新的時期。1980年鄧小平在堅持四項基本原則這篇講話中指出：“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在也需要趕快補課。”根據這一精神，1980年12月，中國政治學會成立，恢復了政治學領域的科學研究。作為政治學一個重要分支學科的行政管理學，也逐漸引起理論界和各級政府領導的重視。中國政治學會于1982年和1983年分別在上海和北京舉辦講習班，開始講授行政管理和人事管理等課程。1984年7月，中國政治學會和中國法學會在天津召開了“行政科學