連福山也不再高捧民主與市場美國民主退化的始作俑者：新保守主義革命回顧歷史，英國首相撒切爾夫人與美國總統里根啟動的新保守主義革命，過去30多年逐步在全球打造了一個窒息民主的外部環境，而且也在體制內部埋下了腐蝕民主的因子，并在最近20年形成一個民主質量全面退化的全球趨勢。1979年的5月3日，倫敦的唐寧街十號（注：英國首相官邸俗稱）迎來了一位新女主人：瑪格麗特撒切爾，不過她不是首相夫人，而是英國歷史上第一位女首相。她擔任首相11年期間，徹底改造了英國的政治生態，對英國經濟結構進行了翻天覆地的重整，更在西方國家掀起了一場經濟政策思維的變革，歷史學家稱之為“撒切爾革命”（Thatcher Revolution）。別號“鐵娘子”的撒切爾夫人，是西方國家在經歷兩次石油危機，并深陷“停滯性通貨膨脹”（stagflation）時，第一位主張徹底實施“大市場、小政府、輕賦稅”政策的右派執政黨領袖。她上臺后，以鐵腕手段大幅壓縮福利國家體制，全面揚棄凱恩斯經濟學，改采激進的貨幣學派處方。她用最猛的高利率手段與嚴格的平衡預算，強力壓制通貨膨脹；同時，她全面解除經濟管制，將包括銀行、鐵路在內的國有企業全面私有化，并動用鎮暴警察擊垮工會的頑強抵制。戰后西歐國家普遍實行的混合經濟體制，在她手中壽終正寢；戰后30年的社會階級和諧，也在她手中煙消云散。一年半之后，新當選美國總統的里根，也緊緊追隨她的腳步，全面推行市場化、自由化與私有化改革，并在全球掀起“新自由主義改革”浪潮。由于撒切爾與里根的政策有效地對抗了“停滯性通貨膨脹”，西歐右派政黨紛紛起而效尤，連傳統的左派政黨也被迫改弦易幟，向新自由主義經濟路線靠攏前有美國的克林頓，后有英國的布萊爾。這套政策思維最后被升華為“華盛頓共識”，通過世界銀行與國際貨幣基金組織的強力推銷，成為大多數發展中國家奉為圭臬的典范。撒切爾與里根所發動的新保守主義改革，可以稱之為“革命”，這場改革將所有歐美資本主義社會的權力結構導向極度不平衡，也嚴重扭曲了民主體制的運作。這是一場敵視“政府”、丑化“國家”、神化“私人企業”、崇拜“市場”的激進革命。新保守主義推動的政策，加速了自由市場機制中的“弱肉強食”與“劫貧濟富”的傾向。過去25年，雖然美國經濟繼續增長，但是美國97%新增加的所得，卻都落在前20%高所得的那一層。單單在小布什總統8年任內，美國貧困人口就增加了17%。1986年，美國最富裕的前1%家庭擁有全國33%的財富，以及每年分配到12%的總所得；到了2011年，美國最富裕的前10%的人，擁有70%的財富；而最頂端的前1%的家庭擁有40%的財富，以及25%的全年所得。相較之下，美國最底層40%的家庭，卻只擁有全國財富的0.2%，很多中低收入家庭的凈資產為負值，他們的債務大于資產。再舉個例子說明美國的貧富差距擴大的現象。根據美國人口普查局的調查，紐約市曼哈頓是美國所得差距分配最極端的地區，在1990年所得頂層20%的人，平均收入是底層20%的32倍，為174486美元與5435美元之別；到了2010年，前20%頂層收入者的平均所得，增長為底層的38倍，變為371754美元與9845美元之別。在這個“朱門酒肉臭”的世界金融中心，貧困家庭的比例也非常突出，居住在曼哈頓的未成年人中，有高達30%生活在貧困線以下。1民主體制失靈的后果連過去對自由民主體制堅信不疑的福山也開始對美國政治體制的失靈感到十分憂心，他擔心美國政治日趨衰敗是因為傳統的分權與制衡設計已經越來越深化與僵化，在政治兩極化的趨勢下這個高度分權的體制已經無法表達多數人的利益。2現在美國各級政府因為“否決政治”（vetocracy）泛濫而嚴重拖累效率，而且政治僵局反復出現，新當選的官員想要推動新政或建設寸步難行。美國政治體制的分權與制衡設計，讓特殊利益團體或堅持偏執意識形態立場的群體總是可以在決策過程的某個環節找到切入點，然后想辦法偷偷塞入自己的“私貨”；如果得不到自己想要的結果，就千方百計讓新的政策或法案胎死腹中。一波三折的美國加州高速鐵路興建計劃就是最好的寫照。從舊金山到洛杉磯這條經濟走廊，大眾運輸需求龐大而兩條南北高速公路早已擁擠不堪，興建一條高速鐵路的經濟效益十分明顯。早在80年代，當時很年輕就當選州長的布朗就曾倡議興建，但始終無法克服各種阻力，也得不到聯邦政府的奧援。尤其是關于如何籌集所需經費的關鍵問題，州議會討論多年，莫衷一是。直到奧巴馬第一任上臺后誓言更新美國的陳舊基礎設施，洗刷美國鐵道交通極其落伍的恥辱，這個胎死腹中的計劃才得到生機。2008年加州民主黨人士終于推動高鐵公投成功，讓州政府獲得授權可以舉債籌集經費，并成立高鐵管理局，正式啟動興建計劃。但是這些年來工程進度只能以蝸牛速度推進，因為在路線選址、土地征收、沿途設站、環境沖擊評估以及財務規劃這些議題上，州政府必須與無數多的利益團體協調與溝通。現在奧巴馬快要兩屆任滿還看不到全線動工的影子，預估要到2029年才有可能啟用。目前，最關鍵的沿途設站問題還懸而未決，所有州議員都堅持高鐵要在自己的選區設站。令人擔心的是，如果加州高鐵管理局無法抵御這些政治壓力，這條高速鐵路最后會變成走走停停的慢速鐵路，不僅讓其經濟效益大打折扣，甚至無法吸引足夠的乘客來搭乘，而造成巨大財務虧損。類似的基礎設施建設困境在美國處處可見。我每次經過紐約都不禁感嘆，這個世界金融中心的居民如何能長期忍受如此陳舊不堪的大眾運輸系統。從紐約來往新澤西州的繁忙通道，從1957年林肯隧道第三期擴建竣工后就進入建設冰封期。半個世紀過去了，政府沒有興建任何新的通道來疏解橫渡哈得孫河（Hudson River）的巨大交通流量。年復一年，每天擁堵在林肯隧道（以及更老舊的荷蘭隧道）入口前的車陣愈排愈長，經常癱瘓曼哈頓島西區的交通。然而紐約與新澤西的財政捉襟見肘，連維修現有的橋梁與隧道都力有未逮，更無能力啟動新的建設；何況，共和黨人士在意識形態作祟下，即使在聯邦政府愿意部分補助的條件下，也都采取非理性態度抵制任何交通建設計劃。紐約的超級富豪基本上都盡量留在郊區豪宅內辦公，如果必須進城就搭乘私人直升機呼嘯從天而降，他們也沒有意愿多繳一分錢的稅。根據美國土木工程師學會（ASCE）的評估，美國599萬多座公路橋梁中，高達1/4的橋梁結構“有缺陷”或者功能上“落伍陳舊”，急需全面改建或強化結構。而且美國州際高速公路系統基本上都是50年代修建，基座與橋梁的壽命都已經逼近使用年限，但目前完全看不出來美國各級政府有能力處理這個棘手問題。相反的，我們看到的是，負責支應全國州際公路維護所需的“聯邦公路基金”數度瀕臨破產，每次國會都是以應急的臨時預算讓其暫渡難關。美國政治體制失靈的直接后果就是各地基礎設施的狀況不斷惡化，不但嚴重影響美國民眾生活質量，也必然拖累美國經濟的競爭力。民主體制失靈的另外一個明顯指標就是財政赤字問題陷入無解。現在聯邦政府的舉債余額已經超過美國GDP的100%，而戰后嬰兒潮一代人正要進入退休高峰期，接下來社會保險的退休給付以及聯邦老人醫療補助支出將迅速膨脹，必導致美國財政結構惡化問題雪上加霜。現在，美國政府可以用很低的利率舉新債，美國經濟也可以長期承受巨額貿易赤字，主要是亞洲國家仍愿意大量持有美元作為儲蓄貨幣，而亞洲美元又源源不斷回流到美國購買國債。這個金融臍帶一旦流量萎縮，將引爆所有隱藏在美元霸權地毯下的經濟地雷。1990年代初，冷戰結束與蘇聯崩解，讓里根時代所樹立的新自由主義思維成為引領人類社會的主流價值，美國人對自己制度優越性的驕傲也達于頂峰。但表面的風光掩蓋不了政治體制失靈的本質。其實，冷戰結束后的這20多年，美國的經濟正一步步陷入泡沫經濟的陷阱，不斷靠美聯儲的超低利率來支撐繁榮的表象。這段期間美國的高生活水平，以及每年3%4%的經濟增長率，很大一部分是靠海外轉包生產以及虛擬財富，也就是靠中國與印度的廉價勞力以及金融資產泡沫。美國需要股市與房地產泡沫、向未來透支，以及不斷向國外借貸來支撐繁榮。這個結構性的經濟失衡問題，終于在2008年“次貸危機”發生后全面爆發。3深入分析這場金融危機爆發的前因后果，美國政治體制失靈的問題更為凸顯。過去30年美國主導的金融全球化，等于在縱容華爾街巨鱷在全球經營“老鼠會經濟”（Ponzi economy），其滋生的暴利早已通過分紅落入金融資本家口袋，而泡沫破裂后的巨大社會成本，卻是由所有納稅人以及所有參與實體經濟的人買單。在危機之后，奧巴馬的財經團隊基本上還是受制于華爾街利益集團，他們所采納的金融體制改革方案，最后在利益集團的強力運作下虎頭蛇尾，無法有效拔除全球金融體系系統性危機的隱患。4另一方面，美國政府不得不動用天文數字的金融重整特別預算，來無限制收購華爾街投資機構手上的“有毒資產”（toxic assets，主要是無法交割的衍生性金融產品），避免金融體系的全面崩解，也讓制造金融危機的投機者全身而退。美聯儲為此也不得不陸續推出量化寬松（quantitative easing）政策，無限制地向金融體系灌注美元，而這些新增的流動貨幣紛紛溢出美國國境，在全球各地繼續助長資產價格泡沫。全球民主化退潮美國民主季刊（Journal of Democracy）主編戴蒙德（Larry Diamond）教授2008年在外交事務（Foreign Affairs）雙月刊發表的文章，首度提出全球進入民主蕭條期（democratic recession）的警告。5這位長期研究民主化問題的重量級學者提醒讀者，在很多新興民主國家民主政治正處于不進則退的狀態，民主愈來愈退化為一種表象；人民必須忍受各種形態的劣質治理，許多國家的司法機構與軍隊濫權，許多寡頭精英通過民主程序完成權力獨占，這些偏離民主法治常態的現象非常普遍。許多新興民主國家可能還勉強維持民主的門面，但民主的內涵很大程度上已經被腐蝕。他也指出，不少第三波民主國家支持民主體制的社會土壤十分脆弱，民主體制隨時有可能出現倒退甚或崩解。隨后的發展，真的不幸被我的好朋友戴蒙德言中。現在回頭來看，2010年底開始陸續涌現的“阿拉伯之春”，猶如曇花一現。從2013年開始，開羅、基輔到曼谷，這些新興民主體制一個接著一個在世人眼前土崩瓦解，這對大多數人而言是非常陌生的歷史場景，因為過去30年里最常出現的歷史變局，都是威權體制被眾人推倒、民主為百姓迎立的畫面。雖然大規模的民主體制崩解曾經在20世紀的20年代以及60年代集中爆發過，但這段歷史距離我們已經十分遙遠。如今，觸目驚心的民主憲政崩解場景，從埃及、烏克蘭蔓延到鄰近的泰國，這些警訊實時提醒著我們，不能將民主體制的長久存續視為理所當然。從民主發展的歷史來看，代議民主體制的落地生根需要合宜的文化與社會土壤，需要代表不同群體的精英分子共同維護核心價值，需要友善的國際體系為民主提供寬松的環境，甚至還需要共同的外部敵人來凝聚社會，這些條件并非俯拾即是。從全球歷史來看，上個世紀的最后20年是民主體制擴散的黃金年代，但進入新世紀以后就進入民主衰退期。很多人并不察覺這個趨勢，因為在過去十幾年，更常出現漸進式民主倒退，而非戲劇性民主崩解。例如，在前蘇聯的范圍內，除了波羅的海三小國外，從白俄羅斯到中亞，絕大多數新興獨立國家都出現民主倒退現象，普京在俄羅斯打造的強人政治就是典型。國家建設比民主建設更關鍵我的好友福山，20多年前提出“歷史終結論”，一夕成名。經過多年沉淀，他已經不再高捧民主與市場。他不久之前更出書倡導新思路，大聲呼吁21世紀國家間競賽的主軸是國家能力建設。6福山會有這樣的思路轉變，是因為兩個趨勢：第一，很多新興民主國家并沒有步上“良好治理”的坦途，反而陷入惡質民主的困境動彈不得；第二，過去30多年，在“自由化”、“市場化”與“私有化”的主導思維鞭策下，國家職能不斷被削減，逐漸失去增進人民經濟福祉與維護社會公平的能力。民主選舉產生的政府根本無力回應民眾的需求。福山提出一個簡潔有力的口號：“沒有優質國家，就沒有優質民主。”我可以用一個淺顯的例子來說明這個道理。以民主方式產生政府，就好像讓一輛巴士上所有的乘客，通過投票選出一位駕駛員。這位駕駛員要負責將巴士駛向多數人想要去的目的地，也要決定如何讓大家分擔汽油費。國家機構就是這部巴士，如果巴士的性能好、馬力足、耗油少、配備齊，交給任何一位夠格的司機掌控，都游刃有余。一個失敗的國家就像引擎出故障的巴士；一個孱弱的國家就像馬力不足的巴士。國家機構不健全，無論選出誰來當駕駛員都無能為力。過去，以美國為首的西方國家，在世界各地推行民主，卻忽視國家基礎建設，這是非常偏頗而天真的舉措，也背離自己的歷史經驗。殊不知，大多數西方國家在一百多年前引進普選式民主之前，已經建立了比較完備的現代國家機構及其職能，包括常任文官體制、獨立司法機構、專業化軍隊、基礎教育體系、現代財稅體系、市場監管能力與中央銀行等。而許多發展中國家，在引進代議民主時，現代國家機構及其職能都還處于發育不全狀態。最近許多國際開發援助機構已經意識到，國家建設比民主建設更為關鍵，但也更為艱巨。這些國際組織的工作人員在發展中國家經歷了各種失敗后終于領悟到，在現代國家機能發育不全的條件下，貿然實施普選式民主，反而可能阻礙國家的能力建設，因為基層公權力機構很容易被宗族勢力或地方豪強通過操縱選舉而公然據為己有，這個現象在許多實施基層民主實驗的中國農村一點也不陌生。從這個角度來看，許多第三波民主本來就是“揠苗助長”的結果，以至于大多數新興民主國家都注定要長期陷入劣質民主困境，進退兩難。對發展中國家而言，沒有健全的國家機構，就不可能有良好的政府治理質量，沒有良好的政府治理質量，就很難持續發展經濟。瑞典政治學者羅斯坦（Bo Rothstein）所主持的政府質量（Quality of Government）計劃建構了全世界最完整的政治、經濟與社會發展指標資料庫，涵蓋107個國家。他的團隊長期研究得到的結論是：民主與經濟發展沒有必然的關系，民主也不一定能夠帶來優質政府，但優質政府卻是成功的經濟發展必備的條件。7注釋：1http：//2011/09/22/nyregion/one in five new york city residents living in poverty ht ml?_r=02Francis Fukuyama，“America in Decay：The Sources of Political Dysfunction，”Foreign Affairs，September October，2014.3Raghuram G Rajan，Fault Lines：How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy Paperback (Princeton University Pr