村民小組的法律地位探析LegalSystemAndSocietyII占軋金己口10年7月(下)村民小組的法律地位探析齊欣摘要村民自治制度化的實施中,村民小組作為最基層的一級農村集體經濟組織,處于上通下達的關鍵位置,它對村內組級農民集體所有的土地依法享有所有權和使用權,同時肩負一定的行政職能.從行政法角度,應將其歸為”法律,法規授權的組織”.但村民小組的法律地位至今未獲得法律的明確認可.本文擬就村民小組的法律地位作一探討,以期有助于相關制度的早日完善關鍵詞村民自治村民小組農村自治組織系統主體資格中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2010)07211-02一,村民小組是村民自治系統的有機組成部分村民自治,是一種以村為區域,實行村民自我管理,自我教育,自我服務的農村基層民主政治制度,是”民權向前進”,”官權向后退”的具體表現.回顧村民自治在中國的歷史,1982年憲法從國家根本法的角度確認了村民委員會的基層群眾性自治組織的身份,1998年出臺的正式的村民委員會組織法)成為我國村民自治制度化的一個里程碑.這項制度的設計目的在于確認農村基層自治組織的法律地位,保障農村村民實行自治,構建社會主義新農村.村民自治是一項系統化,制度化的工程,其內部結構的設計和運作有層級之分.我國農村目前普遍采取”鄉(鎮),村和村民小組”的農村基層管理制度.憲法第lO條,民法通則第7O條,土地管理法第lO條,以及物權法第6O條,都規定了農村土地屬于集體所有,并將農村集體經濟組織分為鄉(鎮)級,村級和小組級三類.村民委員會和村民小組都不是一級地方政權,但受傳統的國家與社會關系的影響,二者又都肩負著一定的行政職能,因而它們不單純僅有經濟職能,還多少有些政治組織的色彩.從這一角度,可以將村民小組定義為我國農村最基層的行政編組,其直接管轄的對象為農戶.“村民小組”的歷史淵源頗深,目前全國多數地區均在原來的生產大隊所轄的”生產隊”一級按照自然地形,居住狀況分別設置若干村民小組.至于規模,村民小組可以由幾戶,十幾戶組成,情況不一,像人口稀疏的西部地區組與組之間可以有數戶至幾十戶的差異,而在人口密度高的中部,東南沿海地區多以305O戶為主,有的則近百戶.在我國農村,集體所有的土地根據不同歷史沿革情況分別屬于不同的農民集體所有,這其中鄉(鎮)級和村級所占比例較小,可以說田土山水基本上一直是以村民小組為所有制的基本單位.土地以村民小組為單位所有,決定了農村最基本的生產經營活動離不開村民小組,即便是在同一個村的范圍內,各組之間在資源配置,地理位置優劣,財力狀況等諸多方面存在差異.因此,發展農村基層民主,切實落實村民自治,僅靠一個村民委員會是遠遠不夠的,必須充分調動,發揮村民小組這一最基層經濟組織的作用.筆者認為村民小組的職能主要有:(1)對于村內組級所有的土地和其他財產依法享有所有權和經營管理權.物權法第59條和第60條規定,分屬于村內兩個以上農民集體所有的土地,森林,山嶺等不動產和動產,由各村民小組代表該農民集體行使所有權.(2)協助村委會辦理本村的公共事務和公益事業,服務農業.如修路架橋,鋪設水利電力設施,興辦集體企業,投資建校等等.(3)充分發揮民主集中作用,向本組村民傳達鄉(鎮)政府,村委會的有關決定,收集并反映意見和建議,宣傳國家的法律政策,做好團結工作.(4)依村民委員會組織法第21條規定,各村民小組有權推選村民代表召開村民代表會議,以討論決定村內重大公共事務和制約,監督村民委員會.村民自治的組織系統是一個不可分割的有機整體,由村民會議,村民代表會議,村民委員會和村民小組四部分組成,各級自治組織各司其職,分工配合,相互制約和監督.其中,由全體村民組成的村民會議是村民自治的最高組織形式,是村最高權力機構;不召開村民會議時,則由村民代表會議代行村民會議職權:村民委員會和村民小組是執行機構,負責具體落實村民會議和村民代表會議的決定.可見,村民小組是村民自治系統的基礎結構,是村民自治活動的最小單位,處于上通下達的一個關鍵位置.而且我國的村民自治是在政府引導下進行的基層民主改革,村黨組織(黨支部)按照法律和黨章進行工作,在村民自治中居于領導核心地位.鄉,民族鄉,鎮的人民政府是國家在農村的基層行政機關,依法對村級自治組織的工作給予指導,幫助.村民委員會和村民小組同時還肩負著協助鄉,民族鄉,鎮的人民政府開展工作(包括救災救濟款物的發放,水電費的收繳,公共衛生和計劃生育工作等)的職能.二,村民小組與村民委員會:相對獨立,分工協作的制衡關系依憲法,村民委員會組織法的規定,村民委員會是村民自我管理,自我教育,自我服務的農村基層群眾性自治組織,一村設一個村民委員會.法律授權它行使村級集體資產的所有權和經營管理,負責本村的公共服務,農業服務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,以及協助基層政權一鄉(鎮)政府有效地開展工作,維護村民的合法權益等等.脫胎于人民公社時期生產大隊的村民委員會,屬于村級集體經濟組織,是一級重要的村民自治組織,由其法定職責不難看出,它事實上是一個行政機構和政治組織的混合體,帶有半官半民性質,可以將其看作準政治組織.在民事領域里,村民委員被歸為”非法人組織”,具作者簡介:齊欣,安陽工學院人文社會科學系講師,碩士研究生,研究方向:民商法學.2ll2010年7月(下)LegaISernAndSocietylI占缸會有民事主體資格.而在行政法學者看來,村民委員會屬于一種“法律,法規授權的組織”,當其行使行政職能時,即享有行政主體的資格.建設新農村,實現村民自治的關鍵在于理順農村組織結構上,否則名不正言不順,責,權,利不明確,維護農民權益也就成了一句空話.在村莊治理過程中,村民小組直接聯系農戶,在村民委員會與村民之間起著重要的橋梁,紐帶作用,是黨和政府聯系農民群眾的一個重要環節.正確,穩妥的處理村民小組和村民委員會的關系,牽涉到農民集體利益之維護和農村社會的穩定大局,是當前村民自治運作機制中的一個關鍵問題.但從現行法的角度很難找到處理實際問題可供參考和引用的制度依據.村民委員會組織法僅有兩處提及村民小組,似乎將村民小組擺在了一個可有可無的位置.正是由于村民小組的主體資格以及其所享有的相對獨立的自治權未能獲得明確的法律支持和普遍尊重,現實中一些村,鄉(鎮)或其他組織將村民小組看作一個單純的隸屬性機構,否認其獨立活動能力,侵犯村民小組合法權益的事件時有發生,司法實務中對于村民小組是否有主體資格爭議頗大.司法救濟在村民小組問題上遭遇”瓶頸”,后果嚴重,有時甚至會引發農民采取上訪,圍攻政府鬧事的非正常途徑,激化社會矛盾.筆者認為,村民委員會和村民小組分屬于村民自治系統內不同級別的自治組織,村民小組有相對獨立自治權,村民委員會的決定要靠村民小組來具體落實,村民委員會依法對村民小組的工作進行監督,指導.二者之關系,好比”農場”和”分場”的關系,農場之內設若干分場,分場有自己的人,財,物,相對獨立于農場.畢竟,村民自治組織的自主性與獨立性是村民自治的核心內容,能否保持這種獨立性是能否有效實現村民自治的首要標準.村民小組對于屬于村內組級農民集體所有的土地依法擁有完整的所有權和使用權,包括對該組織成員的宅基地使用權申請的受理,征地補償款的分配權,有權對外簽訂承包合同.村民委員會不得濫用職權或者超越職權范圍,非法干預村民小組組內事務,侵犯村民小組的合法權益.2004年11月關于加強農村宅基地管理的意見中規定:”農村村民建住宅需要使用宅基地的,應向本集體經濟組織提出申請,并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布.公布期滿無異議的,報經鄉(鎮)審核后,報縣(市)審批.經依法批準的宅基地,農村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布.”可見,如果村民申請宅基地,無須提交村民委員會討論通過.為保障權力的正確行使,筆者建議,村民小組內部也需要建立起一套合理,配套的管理和責任追究機制.村民小組應設組長和副組長作為負責人,二者由該村民小組內有選舉權的村民直接民主選舉產生,任期宜與村民委員會的主任,副主任相同,即每屆任期三年,屆滿應及時舉行換屆選舉,連選可以連任.值得注意的是,我國物權法第59條,第62條,第63條規定在對村民小組所有的財產作出重大處分時,比如對外發包土地,征地補償款的分配,承包地塊的調整等,必須按照法定的民主程序辦理:村民小組還需建立集體財產的公示制度.禁止任何單位和個人侵占,212哄搶,私分,破壞村民小組的集體財產,如果村民委員會或其負責人以及村民小組負責人的所作所為侵害村民小組利益的,該組內成員可以尋求司法救濟.三,完善相關法制,明確村民小組的獨立主體地位筆者認為,從行政法的角度分析,村民小組應歸屬于”法律,法規授權的組織”.村民小組依法設立,有自己的名稱,組織機構和場所,更為重要的一點是它擁有獨立于村民個體的財產,能夠以組級集體財產承擔獨立的責任,村民小組在社會活動中的主體地位和訴訟主體資格應得到法律的明確承認.在訴訟活動中,村民小組可直接作為當事人,村民小組長作為負責人,代表村民小組進行訴訟活動.涉及村民小組的訴訟活動通常比較復雜.例如行政訴訟中,村民小組和村民委員會的訴訟主體地位的確定爭議較大,具體來說就是二者是共同參加訴訟還是單獨參加訴訟,以及責任的承擔形式的問題.筆者認同司法實務中曾經運用過的,以行使行政職權,作出具體行政行為的組織為被告的認定規則.以司法實踐中常見的村民與村自治組織之間征地補償款分配糾紛為例,應按照款項的實際持有和分配決定權的具體情況來確定被告.即如果款項由村民委員會持有并由其制定分配方案,以村民委員會為被告:款項和分配決定分別由村民委員會,村民小組把持,應以二者為共同被告,承擔共同責任:如果是村民小組持有并制定分配方案,則應以村民小組為被告.審議中的村民委員會組織法(修訂草案)有兩個條文涉及村民小組,第3條第3款規定,村民委員會可以根據村民居住狀況,集體土地所有權關系等分設若干村民小組.第26條增加了村民小組會議制度,即召開村民小組會議,應當有本組l8周歲以上的村民過半數,或者本組三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應當經到會人員的過半數同意:村民小組組長由村民小組會議推選,任期3年,可連選連任:屬于村民小組的集體所有的土地,企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理,由村民小組會議依法討論決定,所作決定及實施情況應及時向本組村民公布.綜上,村民自治制度是中國特色的社會主義民主政治的重要組成部分.現在農民的維權主要維的是政治上,法律上的權利,比如選舉和被選舉權,農村民主政治,農業集體組織權益等等.在眾多紛繁復雜的糾紛中,涉及土地承包經營,征地補償款分配的糾紛越來越多,可以說,農村土地糾紛正在成為當前影響農村社會穩定和發展的首要問題.這些糾紛的主要