發達國家建設工程安全生產管理概述工業發達國家在安全和建設工程安全管理方面已經有一百多年的歷史，也是幾經反復才發展到了今天的規模和水平，現已形成了比較科學的符合市場經濟條件的機制和制度，在法律手段、經濟手段等各方面積累了不少經驗，這些經驗與制度包含著千百萬勞動人民的鮮血和汗水，也應當將其視為人類文明的共同財富。 每一個國家建設工程安全的現狀和發展都與其歷史文化傳統、經濟發展以及技術管理水平有著十分密切的關系。研究和了解各國的不同做法和特點，有利于我們更加深入和全面地理解建設工程安全管理的目的與意義，有利于我們在汲取經驗和教訓的基礎上探索自己的發展道路。 安全問題是伴隨著社會生產而產生和發展的。只要有生產就會有不安全的因素，就會有防止危害、保護勞動者安全的要求。我國作為世界四大文明古國之二，有關建筑業勞動保護的記載已經有2000多年的歷史。不過，現代的安全管理活動是從18世紀中葉英國的工業革命開始的。傳統的手工業勞動逐漸被大規模的機器生產所代替，雖然生產率得到了空前的提高，但同時也大大增加了傷害的可能。加上資本家為了賺取最大利潤，采用提高勞動強度、延長勞動時間等手段殘酷剝削工人，致使工人的勞動條件十分惡劣，傷亡事故頻繁發生。為了維護自身的安全和健康，工人用各種手段和資本家進行斗爭，譬如罷工，甚至破壞機器，迫使資本家和政府不得不適當改善勞動條件，開始進行安全管理。 從18世紀中葉到現在，美國和英國等發達的資本主義國家，在建設工程安全管理方面都已經有了長足的發展，并且取得了巨大的成功。由于安全管理和安全技術在本質上的一致性，因此，研究和借鑒發達國家的歷史經驗可以使我國在建設工程安全管理方面少走許多彎路，也可以在此基礎之上完善我國的建設工程安全管理模式，減少各類事故的發生。 1 美國的建設工程安全管理 美國的建筑業一直以相當快的速度和規模進行包括道路、橋梁、大樓、廠房等等的建設。1999年建筑業從業人員共計850萬人，約占全美總就業人口的65。美國建筑公司的規模一般都比較小，80的建筑工程都由僅占建筑公司總數10的較大的公司承擔。2001年建筑業工人共死亡1225人，工人的10萬人死亡率為144，建筑業的死亡人數占所有行業死亡總人數的208。圖1所示為美國1975-2001年建筑業從業人員數和死亡率、傷殘率的統計數據。根據美國1993年的統計數據，建筑業雇傭的勞動力相當于美國全國總勞動力的5，但是卻有11的致殘事故和18的死亡事故發生于建筑業內。由于建筑事故所造成的經濟損失已經占建設項目總成本的79或者以上。圖1 美國1975-2001年建筑業從業人員數量及死亡率、傷殘率的變化 美國沒有獨立的建設行政主管部門，政府對建筑活動的管理，與對其他商業活動的管理一樣，主要是通過法律手段實現的。美國專門針對某一行業或市場的法規很少，企業行為的基本規則一般都受綜合性經濟法規的制約。建筑管理也不例外：主要是通過綜合性法規、行業技術標準和規范進行管理。 美國建設工程安全管理屬于整個職業安全與健康管理的一部分。政府對職業安全與健康非常重視，把通過各種努力保證全國每個勞動者的健康和安全作為安全管理的最終目標。在策略方面，美國把制定“職業安全健康標準”作為職業安全健康工作的基礎與核心，強調根據嚴謹而詳盡的法規標準和技術條例對雇主的活動進行嚴格的檢查、幫助和處罰。盡管OSHA贊同有針對性的工作現場的安全與健康計劃是預防傷害事故的根本措施，并且努力促進安全計劃的發展和實施，但是又強制要求雇主不打任何折扣地執行0S-HA制定的各種標準。 美國的建設工程安全相關法律屬于整個職業安全與健康法律體系的一部分。美國目前的職業安全與健康法律體系分為三個層次：第一層是基本法職業安全與健康法，明確了職業安全與健康的各項基本原則，成立了管理機構體系；第二層是OSHA制定的嚴格、細致的各項標準，不但明確了安全與健康措施的各個細節，甚至對各行業應該采取的不同的工程措施也做了詳細規定；第三層是OSHA標準的行動指南。 1970年頒布的職業安全與健康法(OSHAct)是美國現有的職業及建設工程安全法規體系的基礎。該法案適用于制造業、建筑業、海運、海洋工業、農業、法律、醫藥、慈善事業、有機構(項目)的勞動者和私立學校等。但是不適用于：個體戶、只有家人自己工作的農場以及受其他聯邦法律特殊規定的社會成員。 職業安全與健康法(OSH Act)賦予了職業安全健康局(OSHA)制定標準的權力。OSHA標準中既有屬于一般安全與衛生管理原則的規定，又有各行業技術細節的要求，內容完善、覆蓋面廣。FederalRester(聯邦注冊)是查找關于OSHA標準的信息的最好資源，因為所有的標準一旦通過、修訂或廢止都要在那里發表。 OSHA標準可以分為四個主要類別：一般行業(29CFRl910)；建筑(29CFRl926)；海事(造船、海運油庫、港口29CFR 191519)和農業(29CFRl928)。有些標準只適用于該類別，另外一些則通用于所有的行業。 2 英國的建設工程安全管理 2001年，英國建筑業從業人員超過190萬人，有20萬個建筑公司，其中85的公司雇員少于5人。盡管英國建筑業的安全狀況在歐洲位居前列，但是英國所有行業的死亡事故中大約有13發生在建筑業。20002001年度英國建筑業的10萬人死亡率為60，是所有行業平均死亡率的6倍。圖2所示為1981-2001年的所有產業的10萬人死亡率和建筑業的10萬人死亡率的統計數據。 英國作為市場經濟發達的資本主義國家，與美國的狀況相似，政府主要通過法規手段規范建筑市場。英國的建設工程安全管理也屬于職業健康與安全管理體系的一部分，而英國健康與安全法律的悠久傳統已經有150多年歷史了。 政府安全管理的目標是：保證職業工人的健康、安全和福利；保證可能會受到生產影響的公眾的健康和安全；控制危險物質。英國對職業健康與安全的管理策略可以概括為兩個方面，一是通過健康與安全法律及輔助法規體系的作用提供一個良好的法律環境，使得各行業和各企業在其中負起各自應該的安全與衛生責任。這也就是“自我規管”(Self regulation)的概念。二是通過各種手段鼓勵雇員的參與，也就是說安全不僅應該是雇主和高級管理人員的責任，也應該是實際參與工作的雇員的責任。 英國現有的健康與安全法規是在1974年勞動健康安全法(HSWAct)引入的靈活的法規體系的基礎上發展起來的。其法規體系可以分為四個層次，第一層是基本法勞動衛生安全法，明確了雇主和其他干系人的基本安全責任，并且成立了管理機構體系；第二層是行政法規，通過設立標準的形式明確了各行業各企業所應該達到的安全管理目標，但并沒有規定為了達到目標而需要采取的措施；第三層是官方批準的實踐規范，由各行業自己起草，詳細描述并推薦行業中能夠達到法律要求的比較好的安全實踐形式的各個方面，但并不做硬性要求；第四層是指南和標準，作為雇主采取安全措施時的建議和指導。 在這個體系中，勞動健康安全法(HSWAct)是由RobertsCommittee作出的關于健康和安全主要工作回顧的基礎上發展來的，提出了著名的Robens理念”，即用成文法典作為基礎來代替零散的工作現場的安全與衛生標準以改變人們對安全的態度。它的適用范圍包括管理層、雇員、自由職業者、雇員代表、現場管理者和工廠設備材料的制造者。該法案也保護公眾的安全，因為這些公眾可能被工人的活動影響到。圖2 19812001年英國所有產業和建筑業的10萬人死亡率 此外，英國法律的發展受歐盟法律的影響很大。歐盟法律要求每個成員國要“特別注意鼓勵改善工人，特別是工作環境的健康與安全”。大部分歐盟法律的實施是通過“歐盟指示”(EuropeanDirectives)的形式實施的，要求所有成員國遵守。歐盟指示規定了所要達到的目標，而具體的途徑和辦法可以由各成員國自行制定。近些年來，英國大部分健康與安全方面的法規已經要求遵守“歐盟指示”。 建筑安全法規 1994年頒布的建筑(設計與管理)條例Construction(DesignandManagement)Regulations：CDM是針對工作安全與健康管理條例在建筑業方面有關雇主、計劃總監、設計者和承包商的責任和義務進行的補充和完善。針對安全與健康，重新考慮了雇主、計劃總監、設計師和承包商應承擔的責任和義務，并對影響項目的各個方面，從項目立項到交付使用的各個階段，詳細闡述了各方的具體責任和義務。它主要具有以下一些基本原則： （1）應該從建設項目開始階段一步一步地、系統地考慮安全； (2)建設項目上的所有人員都應該對安全與衛生有所貢獻； (3)從項目開始階段就應當對安全與衛生管理進行適當的規劃和合作； (4)對項目安全問題的規定和控制應當由可以勝任的人員完成； (5)應當保證項目所有參與各方的充分交流和信息共享； (6)對于安全信息必須做正式記錄以備將來使用。 1996年英國又頒布了(建筑(健康、安全和福利)條例Construction(Health，Safetyand Welfare)Regulations：CHSW96L該條例旨在通過對雇主及所有影響工程施工各主體的法律約束，保護建筑工人和可能受工程影響的人員的安全。其中特別強調了兩個以上雇主在同一個施工現場工作時，必須相互確認其各自所承擔的責任和義務。這一點特別適用于建筑業多個承包商共同工作的特點，比如總包商很容易忽視其腳手架分包商的搭建和拆除工程的安全控制。 3 對我國建設工程安全生產管理的啟示 在經過對美國、英國基本情況和法律法規體系的簡要對比后，可以引申得到以下一些結論和啟示。 (1)統計數據對安全管理的發展有重要的推動作用，而這些統計數據的來源包括大眾傳媒、政府統計機構(如勞工統計局)和一些研究機構。當統計數據通過傳媒引起社會公眾的廣泛關注后，就可以促使政府就相關問題積極立法，從而推動管理的發展。 (2)20世紀70-80年代，人們開始意識到施工安全管理的成功往往取決于隱藏在管理制度和組織結構之下的安全文化。安全文化的發展與社會法制和經濟激勵機制的發展密切相關。發達國家的政府也越來越重視在建筑業中應用安全文化的手段來促進建筑安全狀況的改善。文化手段在政府安全管理中正變得越來越重要。美國和英國的安全管理機構正在越來越清醒地意識到改善社會、行業和企業的安全文化才是提高全社會安全水平的最有效手段。因此都非常重視教育培訓、宣傳、現場安全管理計劃和體系，以及其他可以促進安全文化的活動，努力培養一種政府與雇主、雇主與工人等等各方協調合作的氛圍，從而最終形成一種可以改變所有從業人員安全工作的態度及方式的安全文化o (3)美、英兩國的法律體系都屬于基于職業安全與健康基本法律基礎之上的綜合安全法律體系，避免了各法規之間的內容重疊或不統一，形成了清晰的法規層次體系和功能體系。都設立了以主要安全管理機構為基礎，重視制衡和輔助功能的完善的安全管理機構體系。兩國進行安全監察的基本手段大致相同，還都非常重視數據統計和分析在監察中的作用。 (4)以人為本。這種安全管理目標并不是從來就有的，而是隨著社會經濟技術水平的發展逐漸形成的，社會的倫理道德需求也對目標的形成有重要作用。 (5)美國和英國都有關于勞動安全的基本大法：美國的OSHAct和英國的HSWAct。兩部法律都是授權法，即該法授權給一定的機構或國務大臣根據需要制定從屬法規的權力。這些機構可以直接制定法規，而不用再經過國會審議等繁雜立法手續。這樣可以加速立法進程，及時發揮法律效力，解決存在的問題。經過30年左右的發展，美國和英國都已根據職業安全衛生基本法律的要求制定了輔助的條例、標準、規范等，從而形成了比較完整的法規體系