收稿日期 2009 04 30 作者簡介 丁建福 北京師范大學經濟與工商管理學院 首都教育經濟研究院 博士生 基金項目 2008年教育部人文社會科學研究一般項目青年項目 義務教育財政制度公平性研究 08JC880004 義務教育財政效率評價 方法及比較 丁建福1 成 剛2 1 北京師范大學 經濟與工商管理學院 首都教育經濟研究院 北京 100875 2 北京師范大學 教育學部教育經濟研究所 北京 100875 摘要 效率財政 是各國政府所追求的目標 義務教育財政投入應該和教育產出尤其是 教育質量的提高聯系在一起 如何準確地計量義務教育財政效率近年來成為國內學術界一個熱 點難點問題 主要的評價方法有指標法 教育增值法和前沿效率分析方法 這幾種方法具有不同 的適用性條件和優缺點 比較而言 指標法適于對政府評價 而教育增值法和前沿效率分析方法 更加適合對學校的評價 教育增值法因其有許多優點 將是未來學校效率研究的一個熱點 應該 得到更多的關注 關鍵詞 義務教育 財政效率 評價 教育增值法 中圖分類號 F08 G402054 文獻標識碼 A 文章編號 100220209 2010 022 0109209 一 引言 充足 公平與效率是評價教育財政制度的三個標準 義務教育投入的規模和結構是由政府通過公共 財政安排而實現的 與其他公共支出一樣 義務教育支出也必須符合效率的原則 幾乎所有的研究表明 當前各國的學校教育體制是在無效率的狀態下運行 資源利用缺乏效益 對學生成績和表現的提高毫無作 用 Hanushek 1995 長期以來 我國教育資源浪費嚴重 利用效率不高的問題一直存在 沒有得到很好 的解決 因此需要建立客觀的投入績效評價標準和以績效評價為基礎的激勵機制 無論是以政府部門還 是學校作為評價對象 究竟有沒有一些科學的方法能夠較為準確地測量教育財政效率 一直是學術界探討 的一個難題 從以往的研究來看 人們對教育財政效率內涵的理解并不是十分清晰透徹 從而導致在所使 用的評價方法上的混亂 本文以義務教育財政效率為研究對象 從對教育財政效率內涵的理解出發 分析了不同的評價方法的 適用性條件及優缺點 二 義務教育財政效率的內涵 經濟學上將效率的標準界定為帕累托最優狀態 也稱帕累托效率 它是一種理想的資源配置狀態 如 果改變這種狀態 就會在至少一個人的處境改善的同時使任何其他人的處境變得更壞 財政效率應該包括經濟效率即資源配置效率和社會效率兩個方面 其中社會效率是指由于財政經濟 效率的提高 社會的發展環境得到改善 社會整體福利得到提高 而財政的資源配置效率主要體現在三個 方面 第一 彌補教育市場失靈 矯正外部性 為全社會提供充足的公共物品 第二 政府通過財政手段調節 維護公平競爭環境 第三 按照低投入 高產出的目標實現資源合理配置 因此 財政學界對財政效率 經 901北京師范大學學報 社會科學版 2010年第2期 總第218期 濟效率 的評價主要從宏觀 中觀和微觀的層次上體現以上三個方面的內涵 宏觀上是指根據 需要 和 可能 的原則提供適度規模的公共品滿足社會的需求 中觀上是指財政結構的合理確定 微觀層次的財 政效率是指具體的環節上遵循經濟效率的原則 少投入 多產出 義務教育財政是政府通過財政手段提供義務教育服務的行為 其職能和目標主要在于兩個方面 一是 為培養社會發展所需要的各級各類合格人才提供資金支持 二是要通過政府的教育投入保障教育公平 作為公共財政的一部分 義務教育財政的效率分析也應該在上面的框架中進行 包括兩個維度 三個層次 就義務教育財政資源配置效率而言 宏觀上是指義務教育財政要能夠為實現教育發展目標提供足夠的資 金支持 中觀層次是指教育投入的配置結構應該合理 這包括在經費結構 層次結構和區域結構上的資源 合理配置 義務教育財政效率的微觀層次主要強調在具體的投入環節上要注意經濟效率 以最小的投入 完成既定產出或者以同樣的投入實現最大的產出 主流的教育財政學專門研究者通常在微觀層次上理解教育財政效率 把效率理解為狹義上的投入產 出關系 并將效率與充足 公平并列作為評價教育財政體系的三個標準 這與財政學界對財政效率的界定 有差異 實際上后者涵蓋了充足 公平與效率三個標準 這直接造成教育財政學界與財政學界在教育財政 效率評價方法上的差別 為了不引起混亂 本文遵循教育財政學主流 在微觀層次上把握義務教育財政效 率的內涵 歸納和比較不同的微觀評價方法 三 義務教育財政效率的評價方法 對于義務教育而言 財政效率的評價主要以各級政府部門或中小學校作為評價對象 而評價的目的 主要有兩個方面 一是為政府部門提供分析報告 以便政府掌握教育資金使用的效益情況 為下一步的政 策制定和改進提供現實依據 二是比較各學校的資源利用效率水平 通過各學校效率的比較找出改進的辦 法 依據評價對象和目的的不同 應該選擇在不同層次上運用相應的方法進行評價 一 綜合指標體系評價法 簡稱 指標法 指標法 是評價財政效率的一個基本方法 財政績效評估首先應明確財政支出績效評價的對象 在 此基礎上建立科學的績效評價指標體系 指標體系的建立應遵循短期效益和長期效益 定性與定量 統一 與專門指標相結合的原則 陳學安 2004 對于義務教育而言 教育財政支出的績效評價主要以各級政府 和學校為對象來進行 在早期的研究中 研究者使用生均經費或生均培養成本度量教育資源利用效率 王善邁 1985 在 教育投資必須保證生均教育投資逐步增長 一文中就使用這個指標度量教育資源使用效 率的局限性做出詳細的論述 認為只有在同等條件下比較才有意義 國家教育發展研究中心 1989 對我 國地區義務教育辦學效益進行研究 使用 效益系數 來度量總體辦學效益 其計算方法是 某屆學生按時 畢業者所用學年數除以該屆所有學生 含輟學生及留級生 實際花費的學年總數 有的研究使用升學率 輟學率等產出質量指標以及生師比 生均圖書冊數等投入要素指標度量辦學效率 王善邁 1996 較為系 統地論述了教育效率問題 并按照投入要素的使用效率構建了三類指標 即人力 物力 財力資源使用效率 指標 李福華 2002 以高等學校為評價對象 運用 逐項指標法 在人力 財力 物力和人才培養質量四個 方面構建了高等學校資源利用效率的評價指標體系 值得一提的是 袁連生 1991 在 教育投資內部效率探討 一文中對教育內部效率的分析體現了 教育 增值法 的某些內涵和思想 可以說是我國 教育增值法 研究的源頭之作 他將教育產出定義為 某一級 教育的知識量或貢獻量 用統考分數代表知識量 用總體 如K個學校所有學生 平均分作為一個標準 學生的分數 然后根據某一個學校學生的入學或畢業時該校總分便可計算該校入學和畢業時的標準學生 數 對入學和畢業時期的標準學生賦予不同的知識水平系數 加權后兩者相減便是某一學校某一級教育 的知識貢獻量 增量 最后計算產出與投入之比得到內部效率值 標準學生數 的概念實質上代表了某 一學校學生成績在總體中的分布 或相對位置 具有比較的意義 同時還控制了入學成績的影響 該方法 只是代數運算 因而并不能控制更多其他影響成績的因素 這需要借助基于生產函數計量模型的現代教育 011北京師范大學學報 社會科學版 2010年第2期 總第218期 增值法 若以各級政府作為評價對象時 指標法 比較適用 但需要選取合適的指標 表1歸納了一些代表性 文獻中所使用的評價指標 指標法雖然也被廣泛地用來評價學校 但具有明顯的局限性 英國學者Jill Jones 2004 對利用指標法對學校進行效率評價提出批評 認為 學校是在不同的約束條件和環境下運行 而評價指標過于簡單化 不能反映這些環境和條件差異的影響 由于學校是利用多種投入實現多種產出的 組織 某一指標只能反映學校運行的局部而非整體的效率 由于 指標法 的局限性 在實踐中日益被其他 方法如基于生產函數的教育增值法 前沿效率分析等方法所取代 表1義務教育財政效率評價指標 代表性研究文獻指標說明 國家教育發展研究中心 1989 效益系數 某屆學生按時畢業者所用學年數 該屆所有學生 含輟學生及留級生 實 際花費的學年總數 100 李偉 1992 生均經費教育經費總額 學生人數 王善邁 1996 人力 物力 財力資源利用指標 如 生師比 專任教師利用率 教室利用率 教學儀器設備利用率 年生均教 育經費等 李福華 2002 人力 物力 財力資源利用率 人才培養質量指標 其中的人才培養質量指標如生均校舍面積 生均圖書冊數 生均高級教師 數等 袁連生 1991 投入產出之比 教育內部效率 產出 投入 100 其中的產出指標是以某一級教育相 對于低一級教育所貢獻的知識增量來度量 二 基于教育生產函數的 教育增值法 Educational Value added Measurement 傳統的對學校績效和效率的評價 是以平均成績和升學率作為衡量標準 然而 影響學生成績的因素 是多方面的 學校只是其中的一個因素 單純的成績加總指標并不能作為學校表現的衡量指標 教育增 值法 解決了傳統評價方法不科學的缺陷 它通過相關的統計分析技術 把學校對學生發展的影響從諸多 相關因素中分解出來 特別是強調控制生源因素 以及學校環境特征的影響 從而實現對學校教育教學效 果 凈 影響的評價 教育增值評價方法的價值一方面在于它的科學性 準確地計算出學校對學生成績變化的凈影響 正 如英國學者桑德斯 L Saunders 2001 所言 在學校層面 教育增值法是測量學校績效 教育質量 的最 準確的方法 國外對學校效率計量方法的研究主要散見于對學校效應的研究文獻中 為了保持概念的嚴 謹性 下文將沿用學校效應的概念 1 學校效應的概念和分類 勞登布什等 Raudenbush 另一方面 Raudenbush和Willms 1995 提出該模型只控制了學生層面自變量X 的影響 沒有控制學校環境的特征 如平均成績或平均社會經濟地位 X 是學校不能控制的變量 所得到 的是學校的 總體效應 包含了一部分學校不能控制的效應 模型2 均值對均值 模型 Means on Means Regression yi Xi i i N 0 2 n i 學校效應ei yi Xi 該模型比較簡單 便于操作 受到不少研究者的青睞 Marks et al 1983 Prais 1983 但是該模型 的缺陷也是十分明顯的 只代表了自變量在學校之間變異的影響 并沒有代表學校內的變異程度對被 解釋變量的影響 Raudenbush 學校層 學校的部門特征 即教會或公立 Maximum Like2 lihood ML Goldstein 1997 Model4 1 48所初中的728名學生的數 學成績 無ML Kennedy 學校層 平均成 績 享受免費或減價午餐學生 比重 ML Tekwe et al 2004 Model4 2 美國佛羅里達州某學區22所 小學1998 1999學年3到5 年級學生閱讀成績 學生層 起點成績 少數民族 貧困生 起點成績與少數民族 的交叉項 學校層 平均成績 少數民族和貧困生及流動的 學生比例 Iterative Re2 strictedML based Estimated GSL EGSL Tekwe et al 2004 Model 5 同上無EGSL 馬曉強 2006 Model4 2 河北省保定市90所高中2005 年高考成績和2003年中考成 績 學生層 學生背景變量 學校 層 學校生源等級 Iterative GLS 需要再次指出的是 對教育管理者而言 他們更關注的是B類效應的度量 以此來衡量學校教師和管 理者的績效 回歸模型中應該控制 學校不可控制因素 的影響 三 數據包絡分析法 DEA 和隨機邊界分析法 SFA 為了克服線性回歸模型在計量學校效率上的缺陷 近年來人們開始使用前沿效率分析方法 前沿效 率分析是基于前沿生產函數進行效率測算的方法 前者反映了 平均 意義上的投入與產出關系 而理論 上的生產函數是給定要素價格不變的條件下投入和最大產出水平的關系 一般線性回歸模型的 最佳擬 合 性質與隨機邊界法的 邊界 性質對比明顯 前沿效率分析使得經驗分析中的生產函數和理論中的生 產函數性質相一致 隨機邊界法更加適合生產函數的估計 根據是否需要估計前沿生產函數中的參數 可 分為參數方法 SFA 和非參數方法 DEA 隨機邊界分析方法 SFA 是運用較多的參數方法 該方法事先依據假設建立生產函數的形式 然后 對參數進行估計 誤差項通常分為兩部分 一為對稱分配的隨機誤差 代表廠商無法控制的外在干擾因 素 如政治局勢等 另一部分為單邊分配的隨機變量 代表廠商無效率因素 非參數方法主要是數據包絡分析法 DEA 該方法是在Farrell的基礎上 以單輸入單輸出的效率概 念為基礎發展起來的評估具有多輸入多輸出同類型決策單元 Decision Making Units 簡稱DMU 相對有 411北京師范大學學報 社會科學版 2010年第2期 總第218期 效性的效率評估體系 與前沿生產函數的參數方法相比 非參數方法的最大特點是無需對生產系統輸入 輸出之間進行明確的生產函數表達式的假定 僅僅依靠DMU的實際觀測數據 利用線性規劃方法將有效 的DMU線性組合起來 構造出 懸浮 在整個觀測樣本點上的分段生產前沿面 并由此來評估DMU的相 對效率 國內運用DEA及SFA方法研究高等教育辦學效率方面的文獻很多 韓海彬等 2009 田東平等 2005 成剛等 2008 而運用這些方法研究義務教育投資效率 胡詠梅 杜育紅 2008 比較缺乏 四 不同方法之間的比較 一 評價的對象和目標不同 對義務教育財政效率的內涵的理解決定了我們應該在什么層次上運用相應的方法對特定的對象進行 評價 本文只討論了微觀層面上的指標法 事實上 在宏觀和中觀層面上 指標法也是比較合適的 義務教育財政效率評價的對象主要是各級政府和學校 指標法既可以用來評價某一級政府 也可以 評價學校 這取決于我們對教育產出的界定 衡量教育產出有數量 如在校生數或畢業生數 和質量兩方 面的指標 雖然數量指標與財政投入有一定的直接關聯 而質量指標當以知識 技能等衡量時 是由學校的 資源投入 教學和管理共同控制 并不直接由政府財政投入決定 在強調以教學質量作為教育產出的衡量 標準的情況下 指標法通常用來評價學校 其他的一些質量指標如畢業率 鞏固率 完成率等可以用來評 價政府 因此 運用指標法評價政府和學校時要注意使用不同的關聯指標 正如前面所論述的 用指標法 評價學校存在一定的局限性 相比之下教育增值法 DEA SFA方法更加適用于對學校的效率分析 在評 價目標上 如果評價的目標在于發現影響學校效率的因素 改進學校辦學效率 教育增值法是一個很好的 方法 二 效率 含義差異 在經濟學上 狹義的效率是指投入產出的對比關系 對指標法來說 許多指標是效率的替代性指標 雖能反映一定的投入產出關系 但畢竟不是嚴格的投入產出之比 與經濟學上的效率概念和測量方法不 同 前沿效率分析是把單個學校與處于教育生產可能性邊界上的學校進行比較 得出每個學校的相對效 率值 由于該種方法建立了投入與產出之間的比較關系 因而更貼近經濟學上對效率的定義 而且它比 一般教育生產函數的期望值回歸分析更加具有政策意義 區分出處于邊界線上的 最好的學校 以及不同 學校效率水平的相對差異 教育增值法衡量的是在控制所有學校所不能控制的因素 如生源和學校環境特征 后 學校教育教學 對學業成績的 凈 影響 因而 教育增值法所計算出來的 學校效率 更加接近作為產出的 績效 的概念 三 投入產出的因果關系 DEA和SFA所計量的是學校之間的相對效率水平 并不能揭示投入與產出的因果關系 如果要揭 示這種因果關系 需要將效率值作為因變量對投入變量進行回歸分析 在教育增值法的擴展模型中 包含了學生層面和學校環境的自變量 參數的回歸結果可以揭示這些自 變量對學業成就的影響 通過對學校效率 平均教育增價值 進行因素分解 在學校層面上建立回歸模型 可以計量出學校投入要素對學校效率變異的影響 需要著重強調的是 教育增值法計量出的 學校效率 是學校資源投入和制度結合在一起共同作用的結果 正如德國慕尼黑大學經濟學教授沃思曼 Wob2 mann 2003 所說 教育的投入必須與以激勵為導向的學校管理制度結合起來才能大幅度提高成績 四 對數據的要求和處理 運用指標法進行評價時 基本上可以通過官方統計年鑒和其他官方途徑獲取所需數據 無需進行抽樣 調查 而在DEA SFA以及教育增值法等微觀分析方法中 投入產出數據往往需要通過大量的抽樣調查 獲取 511丁建福 成剛 義務教育財政效率評價 方法及比較 指標體系評價法通常易于理解和應用 不需要復雜的數理模型和統計技術知識 但由于指標往往較 多 評價者很難分清楚孰輕孰重 利用層次分析法可以比較客觀地確定各指標的相對重要程度 但是層次 分析所使用的權重的數據依然來自人為的主觀判斷 使用教育增值法應該要滿足以下幾個條件 1 要獲取學生的起點成績 最終成績 背景變量以及學校 或地區 層面的變量數據 采集成績時最好使用標準化測驗試卷 否則還需要將不同標準的測驗分數轉化 為標準分 在學生背景變量中 要重點獲取學生家庭社會經濟地位數據 2 在學生 學校 地區層面通過 建立方差成分模型對數據的多層次結構進行分析 在分析學校效率時通常分析學生 學校兩個層次 3 要注意控制住學校環境特征變量的影響 出于管理者的評價目的 計算出B類效應 4 此外 在各個層面 上 要注意分析解釋變量之間的交叉作用 在地區層面上 要考慮學校變量參數的隨機性 在學校層面上 要考慮學生變量參數的隨機性 五 優點和局限 指標法通常易于理解和應用 不需要復雜的數理模型和統計技術知識 正如前面所論述的 它的缺點 也是非常明顯的 指標法尤其不適合用于對學校的效率分析 某一指標只能反映學校運行的局部效率而 非整體效率 對不同指標的加權更加令學校效率的計量結果模糊不清 前沿效率分析方法 DEA SFA 是微觀的投入產出分析方法 DEA的方法在教育領域使用得更為廣 泛 與隨機邊界分析相比 最大的優點是在進行分析時不必事先預設函數形式 避免了模型設定的問題 同時 DEA可以處理多產出與多投入的效率評估問題 并且在投入產出之間 毋須決定其相對的重要性 解決了比值分析法主觀權數的決定與加總問題 非參數法也存在著幾大缺陷 一是忽略隨機誤差的存在 直接將所有偏離效率邊界的狀況均視為無效率 可能會導致效率程度的高估或低估 二是該方法沒有直 接考慮價格因素 僅限于測度機構的技術效率而忽略了測度配置效率 三是缺乏統計特性 教育增值法以學生成績增長為評價的理念基礎 評價學校在為促進學生成績增長方面的作用和貢獻 是一種更加公平和科學的評價方法 因而它得到越來越多的重視 是學校效率評價的發展方向 在美國 大部分州 英國 新加坡以及我國香港等國家和地區得到廣泛使用 正如桑德斯 Lesley Saunders 1999 所說 教育增值法的引入掀起了人們討論學校績效評價方法的高潮 而教育增值法可以涵蓋學校教育的過 程和質量標準 桑德斯 L Saunders 2001 認為在學校層面 教育增值法是測量學校績效的最準確的方 法 教育增值法也存在一些局限性 首先 這種方法計算出的 學校效應 更接近績效或產出的概念 第二 只考慮學生的學業成績 而不考慮其他形式的教育產出 第三 模型復雜 對實施評價的管理者來說比較難 以操作 需要具備統計學專長的學者的支持性工作 同時還需要質量較好的調查數據 這是該方法在實際 運用中所面臨的條件限制 參考文獻 陳學安 2004 建立我國財政支出績效評價體系研 究 財政研究 第8期 成剛 孫志軍 2008 我國高校效率研究 經濟學 季刊 第3期 杜育紅等 2007 學校效率研究計量方法的新進展 東北師大學報 哲社版 第4期 國家教育發展研究中心 1989 義務教育效益研究 北京 人民教育出版社 韓海彬等 2009 基于AHP DEA高校投入產出效率 評價研究 復旦教育論壇 第1期 胡詠梅 杜育紅 2008 中國西部農村小學資源配置效 率評估 教育與經濟 第1期 李福華 2002 高等學校資源利用效率研究 北京 北 京師范大學出版社 李偉 1992 80年代我國基礎教育內部效率的實證分 析 教育研究 第11期 馬曉強等 2006 學校效能的增值評價 教育研究 第10期 田東平等 2005 基于DEA的我國高校科研效率評 價 理工高教研究 第4期 王善邁 1985 教育投資必須保證生均教育投資逐步 增長 教育與經濟 第2期 王善邁 1996 教育投入與產出 石家莊 河北教育出 版社 611北京師范大學學報 社會科學版 2010年第2期 總第218期 袁連生等 1991 教育投資內部效率探討 教育與經 濟 第2期 Aitkin Longford 1986 Statistical Modeling Issues in School Effectiveness Studies Journal of Royal Statisti2 cal Society Series A 149 1 Coleman et al 1966 Equality of Educational Oppor2 tunity U S Department of Health Education and Wel2 fare Office of E