嘉興發展民營養老產業 SWOT 分析 開題報告一 引言 當前，我國已邁入老齡化社會，“老有所養”問題成為全社會必須直面的一道難題。然而，依照目前我國“未富先老的國情，政府難以獨力承載養老服務供給輸送的負荷，加之老齡化、人口流動以及家庭規模小型化等因素削弱了家庭養老功能，傳統的養老服務供給體系已不能滿足日漸增長的養老服務需求。盡管居家養老是中國絕大多數老年人首選的生活方式，但隨著傳統社會向現代社會的變遷，人口的高老齡化趨勢日益明顯，家庭結構的小型化發展，家庭養老功能的不斷弱化，越來越多的老年人需要由社會資源來提供生活照料和健康護理。針對這一形勢，只有廣泛動員社會力量參與養老服務供給，才能有效緩解養老服務供需矛盾。民營養老福利機構作為一種活躍的社會力量，由此進入人們養老的選擇視野。在我國全面建設小康社會，構建和諧社會的進程中，有必要積極探索推動民營養老福利機構發展的戰略，使民營養老福利機構真正成長為多元化養老服務供給主體中的重要一員。發展民營養老產業的已經關系到我國社會的安全和穩定，我們要了解養老產業的發展過程和它將會面臨的機會和挑戰。 二 主體 （一）社會福利中養老“民營化”的發展 在國外，養老產業被稱之為“銀色產業”，起步早、發展快、相當成熟，如日本銀色產業1998年產值3100多億美元。預計到2025年將達到7000億美元，2005年韓國銀色產業產值27萬億韓元（潘海生 何一楓 曹小鋒 2009）。 我國養老產業研究起步于 20 世紀 90 年代后期，養老產業概念提出以來對其概念的定義，普遍認為是一個專門為老年人提供產品和服務的行業。養老產業化是市場經濟條件下的產物，養老產業是養老事業適應市場經濟的表現形式，但是養老的產業化發展并不意味我國養老事業的完全產業化，不管產業化如何推進、如何發展，養老作為社會福利中的重要部分，會一直存在著。但由于長期受計劃經濟觀念的影響，對發展養老產業缺乏足夠的認識，民營養老機構建設未得到應有的重視；國辦養老機構改革滯后，人員包袱重，社會效益和經濟效益不高；國家有關促進養老產業發展的政策落實不到位，投入養老產業發展的社會資金不足；對老年人的社會化服務水平低，難以滿足人民群（劉力丹 2005）。 養老民營化是經過了時間考驗的。20 世紀 80 年代以來，西方發達國家因經濟危機引發對福利國家的質疑，政府為了應對福利國家危機，以市場化和多元化為主要方向進行社會福利改革，大幅削減公共服務和福利開支，非國有部分提供的福利急劇增加。福利支出和經濟增長的矛盾成為社會政策制定中的基本問題（Taylor，2004），國家福利被指責為高成本的原因（Beresford，2005）。西方福利國家的改革中，“民營化”占有相當重要的地位并成為主要的改革方向。 無論何種說法，其基本內涵是一致的，即指政府將社會福利的供給，完全或部分轉移到民營部門，同時引進市場經營規則，以價格機能調節供需，重視成本回收，并強調使用服務者的購買力和受益者付費等措施，以分配并有效利用服務的資源（陳武雄，1999）。其理念是相信自由市場價格功能和利潤功能對社會福利服務市場的調整與激勵作用，它一方面可以使服務或經營變得更有效率，另一方面也可以避免由政府包攬社會福利服務的一些弊端。其方式可以歸結為以下幾類:服務承包、補貼制度、市場、志愿服務、自助勝服務、憑單購買、提高申請福利服務資格的標準、收費制度、設立配套資金、出售公共資產和鼓勵競爭等（張學泰，2001）。 西方福利國家的民營化基本上是朝三個方向發展:l逐漸降低對政府撥款補助的依賴，回歸到以私立機構為服務供給的主體。2慈善事業逐漸增加商業的色彩，以一種更具有營利性的風氣來經營服務的供給，伴隨而來的績效效應就是營利的福利機構漸漸增加。3強調使用服務者付費，使社會福利原有的利它動機逐漸被取代（陳武雄，1998）。在英國有所謂的“福利的政治經濟或混合式經濟” 在美國有所謂的 、 “共同生產” 權力下放，在歐洲其他國家則有“福利組合”、“社會經濟”，在新西蘭與澳大利亞則有“從福利國家到福利社會”等觀念與政策的產生（易松國，2006）。 在西方，對民營化的效果，不同的研究得出了不同的結論。部分研究發現社會福利服務“民營化”以后，服務使用者的確有了更多的選擇，服務的效率也逐漸提高。但部分研究卻發現，社會福利服務“民營化”以后，服務質量下降，使用者卻要多付費用，而一些急需服務的人士卻得不到協助周永新，1998。英美等國家福利制度改革的過程顯示了民營化的效果并不如理論上的預期，不僅有許多缺點存在，而且所謂市場的優點也并未全然浮現:首先，雖然政府合同外包之后可以節省一些服務成本支出，但商業性的服務機構在獲取利潤的前提之下絕不可能以低于成本的價格提供服務，其結果不是縮減服務項目，就是降低服務質量，甚至于裁員，造成失業率的提升，這樣反而增加了社會安全支出，對于總體財政的影響也未必是福。其次，即便是服務外包了，責任卻仍然留在政府。因此，除非政府馬虎或放棄監督的職責，否則政府仍然需要編制預算、招募人力，成立另外一套有效的監督機制以嚴格控管外包的服務運作；而且，政府的此項監管作業也往往又需要受制于上一級政治人物或民意代表的政治監督，形成政治的干預（袁華明 2005）。如此，雖然服務的成本節省了，但行政費用與政治成本卻升高了，相比之下，未必有助于政府總支出成本的控制與節約。第三，有效的市場競爭需要足夠多數的供給者與充分資訊的消費者，但政府內部市場的服務供給者經常無法構成有效的多數，難以滿足具有充分資訊消費者的選擇欲望；而福利需求最殷切的弱勢群體卻又往往得不到適當的資訊供應，無法享受較佳的服務供給（龔曉潔，2006）。 “民營化”作為一種變革戰略，在實踐中的地位毋庸置疑。西方 綜上所述，的民營化實踐很好地說明了福利服務提供者和福利服務生產者的角色是可以分開的，這無疑對中國的社會福利制度改革具有啟示意義。我們要看到，任何改革都有積極和消極的兩個方面，民營化也不例外，但總體來說，其帶來的積極效應遠大于消極效應，如何在民營化過程中最大程度地降低其消極效應是值得思考和研究的問題。 （二）民營養老福利機構參與社會養老的養老的現實需求 1.“國家單位保障制”遭遇挑戰 “國家單位保障制”是在計劃經濟體制下建立起來的。它利用以下運作機制提供養老服務：政府一方面通過單位向那些有單位的老年人提供養老保障，另一方面通過公辦養老福利機構供養城市“三無”老人和農村“五保”老人，然而，隨著經濟體制改革的深入及政府機構改革的逐步推進，這種依托“國家單位保障制”實行的養老服務供給模式遭遇嚴峻挑戰（鄭功成 2002）。然而，傳統的單位包辦觀念已不適應現代社會的需要。一方面，我國靈活就業人員越來越多，這些人在年老之后不可能通過傳統的“單位獲得養老服務；另一方面，單位為了降低成本以適應激烈的市場競爭也在力求擺脫職工養老的包袱。單位正漸漸從包攬職工生老病死的重負中解脫出來。 2、公辦養老福利機構的內在缺陷 這種活動非產業化、機構行政化、經費供給化、資源配置非社會化、運行機制非效率化的發展格局，在實行社會主義市場經濟的今天暴露出很多問題。一是因為經濟水平的提高帶來人們對高質量、多元化養老服務的需求，公辦養老福利機構很難包辦并滿足不同類型、不同層次的公民養老需求；二是公辦養老福利機構在不同程度上存在著服務差、效率偏低等官僚化現象，由于缺乏外在的約束和激勵機制，公辦養老福利機構容易陷入低效率與低質量的困境，這給民營養老福利機構的生存發展留下了空間。 3、家庭養老功能弱化 作為贍養長輩、撫育晚輩的基本體制，家庭是人們完成代際交換、代際繼承的基本所在，在照顧老年人方面作用重大。（穆光宗 2000）但隨著計劃生育政策的全面推行和現代化程度的大幅提高，我國家庭的平均人口規模越來越小，核心家庭比重劇增。傳統的養老服務供給模式面臨嚴峻挑戰，難以有效應對老齡化危機。因此，要在強調家庭養老功能的基礎上，打破原先對“國家單位保障制”的過度依賴，充分挖掘與利用政府、單位與家庭之外的各種社會資源，構建起一種多形式、多層次的養老服務供給模式。作為非營利組織的民營養老福利機構，是一種活躍的社會力量，理所當然地應成為這一模式的有益補充。 （三）民營養老機構的SWOT模型分析 SWOT分析法（也稱TOWS分析法）即態勢分析法，20世紀80年代初由美國舊金山大學的管理學教授韋里克提出，經常被用于企業戰略制定、競爭對手分析等場合。一般被分成了；兩種形式，以資源學派學者為代表，將公司的內部分析（即20世紀80年代中期管理學界權威們所關注的研究取向，以能力學派為代表）與產業競爭環境的外部分析（即更早期戰略研究所關注的中心主題，以安德魯斯與邁克爾.波特為代表）結合起來，形成了自己結構化的平衡系統分析體系。使用SWOT模型有助于確認組織當前的戰略與特定的優勢、劣勢之間的關系程度，從而處理和組織好應付環境變化的能力，幫助組織找出制定戰略的新發現（王革非 2002）。 1、 民營養老福利機構的優勢 廈門大學社會保障專業的碩士林立認為民營養老福利機構的優勢主要有三點：首先是自主管理，民營養老福利機構運作所需的經費主要來自自己的服務收費，而非政府的財政撥款，這一點保證了它在管理上的自主性。它有足夠大的權力空間，完全可以依靠自身需要，安排各項活動，行使獨立的財務權、人事聘任權、活動決策權，真正做到了機構內部的事務自主決定。還有就是嚴格的成本核算，一般來說，老年人收入比較微薄，抬高入住費用無異于將其拒之門外。沒有政府資助的民營養老福利機構只能實行嚴格的成本核算，精打細算各項支出，爭取用最少的錢辦最多的事。最后也是最重要的市場反應靈敏度，公辦養老福利機構只能用一個高度統一的模式來提供養老服務，不能及時回應社會需求。而民營養老福利機構誕生于基層，貼進人們的生活，具有一種本能的適應市場和靈活多變的能力。它能夠根據市場需求，迅速做出反應，形成一條與公辦機構相比，更靈活和更個性化的養老服務輸送渠道，尤其是當它作為一個整體向社會提供的養老服務時，可以兼顧到不同需求者的不同消費偏好，能夠滿足需求特殊人群和需求較高人群的利益訴求，彌補了政府對養老服務供給整齊劃一的內在不足，真正體現了以人為本。 2、 民營養老福利機構的劣勢 （1）資金不足 究其原因，主要有以下兩點：一是養老服務業屬于新興的公益性服務行業，其特性是投入大、收益薄、收效慢。如果單純按照成本核算，民營養老福利機構在創辦初期基本處于虧損狀況（劉霞 2002）。投資回報率不高，自然難以對社會資本產生很強的吸引力。二是民營養老福利機構的資金來源非常有限。一般來說，機構的資金來源愈多，穩定性愈強，運轉就愈順暢。因為資金來源多的機構比資金來源少的機構更具有彈性，失去某一資金來源不會直接危害到組織的生存能力（陳金貴 2002）。 （2）缺乏專業人才 對于組織來說，人才就是一筆寶貴的人力資源。缺乏有競爭力的專業人才必然會阻滯組織的發展，民營養老福利機構也不例外。 3、民營養老福利機構的機會 (1)需求的拉動 在選擇入住養老福利機構的比例上，有學者根據西方國家5的經驗數據及東方國家和地區日本和香港2的經驗數據，結合民政部在廣州與天津兩地的調研情況，推算出3的數值（唐鈞，王嬰 1999）。2006年底，我國老年人口為149億，以3的比例來計算就意味著有意愿入住養老機構的老年人為447萬人，與現有各種養老福利機構所能提供的1497萬張總床位數相比，供給缺口巨大。公民對福利服務需求的變化可以說是非營利組織發展中最為活躍的因素（李芹，孫艷艷，崔巖 2002）。人民群眾急劇增長的養老服務需求與實際供給嚴重不足之間的矛盾給民營養老福利機構的產生與發展創造了條件。作為一種自下而上產生的非營利組織，民營養老福利機構在滿足多層次群體的養老服務需求方面顯示出強大的生命力。事實上，養老福利機構主要由非營利組織承辦，這在國際上早已是公認的事實。以日本為例， 90年代初期，日本的非營利性養老福利機構中只有20屬于公辦，80由民間社會福利團體自辦或接受政府委托經辦（沈潔2005）。 (2)政策的推動 近年來，政府加大了對老齡產業的投入力度，制定了一系列促進以養老服務為重點的社會福利社會化政策措施，積極動員各種社會資源投入于福利服務，初步形成了與社會主義市場經濟體制和社會發展相適應的老齡產業運行機制，促進了老齡產業的發展（陸杰華 2002）。1999年底，民政部出臺社會福利機構管理辦法，對審批、管理、法律責任等做出規定。2000年2月，民政部等11個部委聯合下發關于加快實現社會福利社會化的意見。2006年9月，全國老齡委發布中國老齡事業發展“十一五規劃2006-2010年，明確提到“優先發展養老服務業，鼓勵吸引社會力量投資興辦不同檔次的養老服務機構”。 國家制定各項優惠政策鼓勵、引導和支持社會力量參與養老服務的供給。在上述政策法令強有力的拉動下，民營養老福利機構面臨極佳的發展契機。3、 民營養老福利機構的威脅 (1) 競爭環境不公平 民營養老福利機構與公辦機構共同處于養老服務市場之中，由于二者提供的是同質產品，未有明顯的功能劃分，因此競爭相當激烈。然而，這種競爭卻是在不公平的環境下展開的。對民營養老福利機構而言，這是一種非常態的生存和競爭環境（易松國 2006）。第一， 社會上，包括政府部門、公辦養老福利機構和普通民眾都對民營養老福利機構存在不同程度的偏見。據有關數據顯示，與公立 13 47的同類機構相比， 8的民營養老福利機構有明顯的被不平等對待之感， 2的機構認為“有一些”（ 金燕嬌，張永理 2005）。第二，公辦養老機構由政府投資興建，環境優美、設施精良，空間開闊：能享受到政府所有的優惠政策，每年還能得到相應的政府財政支持。 (2) 老年人有效需求不足 在對大連和青島居家老人的調查中，大連高達72、青島高達68的老人在回答“如果因為某種原因您必須入住養老院，那么您選擇養老院時，最先考慮的因素是什么”時，答案是收費的高低，收費水平對入住意愿的影響可見一斑（常宗虎 2000）。根據整理自中國老齡科學研究中心編著的中國城鄉老年人口狀況一次性抽樣調查數據（2003）分析顯示，沒有存養老錢的老人占了82.1，42.4的老年人認為養老錢不夠養老。 三 評論 本文希望在會福利社會化背景下研究養老產業發展的社會經濟環境研究，討論嘉興在中國老齡化的背景下是否有機會抓住這一“朝陽產業”機遇。 對民營養老機構發展的研究，有助于我們全面準確地認識民營養老機構面臨的實際困境，分清政府、市場、社會和個人在社會福利社會化過程的責任。社會福利政策與養老機構發展之間的互動辯證關系，打破了宏觀與微觀的隔閡，說明了政策因素對養老產業發展的重要影響。 發展民營養老產業是我國的經濟新形勢，它的體民營養老機構在中國是新生事物，發展仍在進行中，相關資料和文獻都比較匱乏，甚至對民營養老機構發展的背景社會福利社會化的界定也沒有完全統一。浙江省民營養老機構的發展狀況也不能完全代表不同地區民營養老機構的發展狀況。具體的研究工作復雜而長期的，本文只是初步研究，社會福利社會化該如何推進，民營養老機構該如何發展，仍需要我們繼續對其深入探討。 2009 年 7 月天聲湘家蕩頤養中心揭牌，它位于七星鎮湘家蕩湖畔，總規劃用地 380 畝，計劃用三四年時間，一次規劃分三期建設。設計總床位2000 張，按照三星級賓館設施內裝修，按花園式園林環境布景，同時以適宜老人生活和學習功能的要求配備各項設施，與市級醫院合作并提供全面的康復醫療服務。其總建筑面積 6.8 萬平方米，綠化率達 80。不久前已經向外營運，它的推出受到了市民的歡迎，相信在嘉興的養老產業大有可為。 參考文獻 1 田凱國外非營利組織理論述評J學會.2004，10：6-11 2 王紹光多元與統一 第三部門國家比較研究M杭州:浙江人民出版社，1999 3 鄭功成等.中國社會保障制度變遷與評估M北京：中國人民大學出版社，2002 4 穆光宗中國傳統養老方式的變革與展望J北京：中國人民大學學報. 2000，5：39-44 5 王革非戰略管理方法M北京：經濟管理出版社，2002:75 6 保羅C納特，羅伯特W巴可夫公共和第三部門組織的戰略管理：領導手冊M北京：中國人民大學出版社，2001:150 7 陳金貴非營利組織的產業發展臺灣新世紀文教基金網20020730-16 8 劉霞 養老機構運行機制市場化的思考J江南論壇，20025：38-39 9 唐鈞，王嬰 中國老年福利服務改革.調查與思考J 中國人口科學，1999，3:26-31 10 李芹，孫艷艷，崔巖探索民間福利組織運行模式J 社會福利，2002，10：35-42 11 沈潔日本老人福利制度M上海：上海遠東出版社，1997:125-126 12 宋坤非營利組織 在社會保障中的參與研究D2005 13 陸杰華我國老齡產業研究評述及展望J北京大學學報哲學社會科學版，20021：135-140 14 易松國社會福利社會化的理論與實踐