我國戶籍制度的問題和改革來源：中國論文下載中心 06-02-06 16:41:00 作者：周鴻飛 編輯：studa9ngns 我國的戶籍制度是在建國以后逐漸形成的一套戶口管理制度。戶籍制度在身份證明、保持社會穩定、經濟建設方面起過十分重要的作用。但是隨著社會的發展，特別是社會主義市場經濟的逐步完善，戶籍制度的局限性也越來越突出，以致影響了我國的經濟發展，因此有必要探討我國的戶籍制度改革問題。 一、我國戶籍制度的發展過程 我國的戶籍制度有一個歷史的發展過程。1951年7月16日，公安部頒布實施了城市戶口管理暫行條例，主要對城市戶口進行管理，規定了對人口的出生、死亡、遷入、遷出以及變動進行管理的一系列辦法。1955年6月9日，國務院發出關于建立經常戶口登記制度的啟示但是當時進行戶籍管理只是一個登記的手續，其目的主要是為了掌握全國的人口及其變動情況，為國家的經濟計劃提供準確的數據。 1958年1月9日中華人民共和國戶口登記條例，該條例的出臺就是為了限制所謂的“農村盲流”進城，該條例和1957年底制定的臨時工招聘規定，以及1959年初制定的戶口登記制度一起，標志著全國城鄉統一的戶籍制度正式形成。這時，這一制度的目的就不僅僅限于統計數字，更多地是針對“大躍進”帶來的城市人口的快速增加，而出臺的一個限制人口流動的規定，在城鄉之間搭建了一道人為的遷徙壁壘。 1960年開始的“三年自然災害”引發了商品糧供應全面緊張，因此國家開始全面壓縮城市人口。為配合這一行動，1963年，公安部依據是否吃國家計劃供給的商品糧，將戶口分為“農業戶口”和“非農業戶口”，使得這個制度具有了真正的操作依據。1964年國務院批轉公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)，進一步劃分了城市之間人口遷移的界限。 但是城鄉之間的遷徙壁壘并沒有隨著糧食商品供應的充裕而逐漸弱化，相反卻在不斷的加強。1975年通過的憲法，取消了關于遷徙自由的條款，1977年，為規范戶口遷移制度，公安部發布了一個戶口遷移規定。第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，使城鄉間城市人口遷移的限制達到了頂峰。從此農民被牢牢地限制在土地上，還被嚴格限制戶口遷移和“農轉非”指標，農民進城的路子被人為地堵死。于是，城里人和農村人形成了兩個不同的陣營。形成了一個城市人與農村人的“二元結構”。 80年代后，中國的戶籍制度在遷移方面的限制稍稍放松了一些。國務院于1984年發出了關于農民進入集鎮落戶問題的通知，準許自籌資金、自立口糧，在集鎮有固定住所、有經營能力、或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民及其家屬進入城鎮務工經商，公安部門準許落常住戶口，發給自理糧戶口簿，統計為非農業人口，糧食部門提供議價糧油供應，地方政府為他們建房、買房、租房提供方便。這是中國自1958年實行限制自發性人口遷移政策以來對戶口遷移政策所進行的最重大調整，但仍然附加了一定的限制條件，一是只允許有條件的民工遷入;二是只允許遷入到縣城以下的集鎮中來。1988年，中國的糧油及副食品價格逐步放開，以戶口為基礎發放的各種票證被取消，戶口對從農村流入人口的限制作用也隨之減少，導致城市中長期暫住人口的大量增加。據有關部門統計，目前中國大陸城市暫住人口和流動人口約在一億二千萬左右，其中80%屬于民工。暫住人口在目的地的居留與工作均屬暫時性質，他們不享受當地城市居民在住房、教育、社會福利等各方面的優惠政策，因此形成一種特殊的暫住人口群體。 其實戶籍制度并非中國的獨創，國外也有類似的管理制度，只不過是名稱不同而已。比如，日本也叫戶籍管理、法國叫民事登記，瑞典叫人口登記等。在登記的內容上，國外的“民事登記”登記內容大多包括，人口出生登記、死亡登記、婚姻登記等，和我國的所登記的內容大同小異。但是和國外登記制度相比較，中國的戶籍制度除了擔負基本的登記功能，提供比較準確的人口數據外，還有一個重要的功能，那就是和不同的戶口性質相配套實行不同的福利待遇，以及通過戶籍管理來達到限制人口的遷徙的目的。這是中國的戶籍制度所獨有的。 中國戶籍制度的附加功能并不是孤立的，而是和我國的選擇的經濟發展模式相適應的，是在當時的條件下的一種必然的選擇。 新中國成立后，我們選擇了優先發展重工業的發展戰略，要再最短的時間內建立比較完善的現代工業體系。但是，建國初期我國是一個典型的農業社會，1949年時中國的城市化水平只有10.6%。在這樣的條件下，如何獲取發展重工業所必需的資本原始積累就成為新政權必須首先考慮的重大問題。中國的社會主義性質使中國完全脫離了以美國為首的西方資本主義世界。當時，只有前蘇聯能夠提供中國工業化的資本。從五十年代開始，前蘇聯的援助成為中國工業化資本的主要來源。但是到了六十年代，中蘇關系開始惡，工業化積累的外部資本來源完全斷絕，迫使中國在工業化初期，就必須將工業化的資本來源完全建立在內部的積累上。此時，中國工業化原始資本積累的來源，只能來源于農業。我們就采取了工農業“剪刀差”的方式，把農業中的剩余資金輸入到城市。如果不限制人口的城鄉流動，城鄉之間的利益差別就可能會吸引農村人口大量的流向城市，造成城市人口的暴漲。工農業產品“剪刀差”所形成的流入到城市的資金也有可能被遷徙到城市的人口所蠶食掉。因此城鄉間不得不用戶籍制度，人為的搭建了一個遷徙壁壘。而進入八十年代后，中國在經歷了一段時間的發展，資本積累增加，工業體系基本建立，不再需要從農村向城市注入大量的資金，因此在人口遷移方面的限制比六、七十年代放松了一些，但是仍然沒有實現完全意義上的人口自由流動。按照這個邏輯可以判定，戶籍制度實質上是一個限制城鄉人口流動的制度，其核心標志是將人口劃分為吃商品糧和不吃商品糧兩大類。從歷史的角度來看，戶籍制度不是限制人口遷徙的原因，而是它的結果。從上面的分析可以看出，戶籍制度并不是計劃經濟的必然產物，而更主要是在當時的條件下的一種必然選擇。二、現行戶籍制度已經不適應經濟和社會發展的需要 不可否認戶籍制度在我國歷史曾經起過一定的積極作用。它有力保證了國家利用城鄉價格剪刀差，積累財富，迅速建立了較為完備的工業體系。同時為政府制定國民經濟和社會發展規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料，而且戶籍制度在維護治安、打擊犯罪方面也起到了巨大的作用。但是隨著市場經濟的發展，戶籍制度在限制人口流動的同時也限制了經濟的發展，并且進一步加劇了城鄉差別。 我國的戶籍制度并不僅僅是一個簡單的登記制度，它承擔著一些其他的社會功能：區分了城鄉戶口的差別、對人口的流動，尤其是農村到城市、小城市到大城市的人口流動進行限制、和不同的戶口類別相對應，有不同的福利標準。正是戶籍制度的這些附加功能使得戶籍制度現代經濟的發展越來越越不相適應。 （1）現行的戶籍制度和市場經濟的發展要求不相適應。市場經濟要求自由，要求各種生產要素能夠自由的流動。價格是生產要素在不同部門、不同城市間相互流動的調控因素。人是最重要的生產要素，人力資源的配置也應該有價格來實現才是最有效率的。人力資源也應該有其價格，這不是貶低人的尊嚴，而恰恰是尊重人的價值。傳統計劃經濟體制不承認勞動力的市場價格，表面上把人同商品區別開來，維護了人的尊嚴，但實際上剝奪了人的選擇自由，把人才限制在一個單位或一個地區內，人才成了戶口和檔案的附屬物。這造成了很大的人力資源浪費。因在我國現行的戶籍制度下，對人口的遷徙進行限制，人為的劃分城市和農村兩個人力資源市場，從而使得價格調整人力資源配置方面的作用弱化，降低了經濟的效率。人口不能自由流動，實際上是提高了勞動力的使用成本。一般而言，本地人的薪金要求在同樣條件下要高于外地人。人口不能自由流動，就是強令單位使用本地人，相對提高了用人單位勞動力使用成本。在美國，每年有近1/5的人口在搬遷，各類技術人才和大批年輕勞動力源源不斷地自由流動，是美國能夠保持全球第一經濟大國地位的重要原因；在日本，這一比例是20%；法國、德國、瑞典等國家每年的人口遷移率也超過10%，而中國至今只有0.5-3%。市場經濟的發展，以及勞動力資源的合理定價和優化配置，需要以人口的遷徙自由來保證。 （2）從結構優化的角度看，戶籍制度限制人口自由流動也不利于產業結構的升級。包括產業結構在內的經濟結構調整是新世紀初我國經濟改革的主線，但產業結構調整客觀上要求包括勞動力在內的各種要素，能夠不斷地從第一產業轉移到第二、三產業中，以推動產業的升級。而現行的戶籍管理制度卻限制了勞動力的自由流動。產業結構的優化需要打破現有的戶籍制度，實現人力資源的自由流動。 （3）現行的戶籍制度不利于增加農民的收入。西方經濟學的一個基本的原理就是邊際收益率遞減，也就是說在一種生產要素數量不變情況下，連續追加另外一種生產要素的投入，則另外這種生產要素的邊際回報率似遞減的。具體到我國農村來看，我國農村人口眾多，全國人口的71%之多是農民，并且農村勞動力總量仍然以每年1%左右的速度增長。而中國的土地尤其是耕地面積確實在不斷的減少的，中國歷來就是這樣一個人多地少的現實。勞動力的聚集與有限的耕地面積使得人均耕地資源相對匱乏。例如，我國農戶總數1996年約為24438萬戶，農戶平均經營耕地規模只有10.2畝，而農業勞動力平均規模只有4.4畝。這樣的現實，注定了農村的經營模式時勞動密集型的，不可能實現大規模的農業生產。這種勞動密集型的小規模生產，因為勞動的邊際回報率很低，所以會造成低效率，阻礙了農民收入的提高。因而，在這樣的一種背景下，農業基本上是一種無法盈利的產業。結果是在以農業為主的農村中形成一種普遍的貧困化。所以在中國人多地少的這種條件下，僅僅依靠糧食和農業，是不可能解決大多數農民收入的增長問題的。從實際數字來看，我國收入水平上的城鄉分化的二元結構已經是不爭的事實。1999年，農村居民家庭人均純收入是2210.3元，城鎮居民的人均可支配收入是5425.1元。2000年，農村居民家庭人均純收入是2253.4元，城鎮居民的人均可支配收入是6280元。2001年，農村居民家庭人均純收入是2366.4元，城鎮居民的人均可支配收入是6859.6元。這種差距還呈現出擴大的趨勢。而解決這一貧困化的問題，及時轉移農村剩余勞動力是一個必要的途徑和選擇。只有減少農村勞動力的儲量，才能徹底改變農村勞動力邊際回報率低的現實。這些農村剩余勞動力不轉移，農民就富裕不了。因而，促使農村勞動力收入水平提高的有效途徑是農村勞動力從事非農生產，讓農村人口自然的流往城市，農業剩余資源得以重新配置，提高了非外出農村勞動力的邊際生產率，就可以提高其收入水平。 我國目前的戶籍制度，強化了城里人和鄉村人的身份等級色彩。這種限制不僅不是市場化改革的任何制度創新，而只能是戶籍制度和就業體制改革進程的一種倒退。它直接惡化了外來勞動力所處的城市制度環境，使進城農民的就業由公開轉入地下，成為打“黑工”。建立的勞動關系無法受到法律保護，因而很難通過加強公共管理來規范。在這種情況下，勞資雙方的正當權益都容易受到傷害，尤其是外來工的合法權益更容易受到侵犯，這些情況在阻礙著農村人口向城市的自然流動，人為的把數量眾多的農民圈在了農村，嚴重阻礙了農民收入水平的提高，和農村環境的改善。 （4）對城鄉區別對待，實行不同的福利待遇實際上是不公平的。很多的福利待遇往往是只是針對城里人的，相對貧困的農民卻被排除了在了福利保障之外。具體來看： 城鄉居民失業解決措施不平等。政府對城市勞動力的失業問題高度重視，解決其就業問題一般會成為城市政府的“一號工程”或“首要工程”。然而相對來說，對農村長期存在的失業問題，難以排上重要的議事日程。只認定城市職工下崗是失業，不明確農村也存在嚴重的失業問題。按照保守估計，我國現有耕地最多只需2億勞動力，這就意味著現有7億左右的農村勞動力至少有一半以上處于失業狀態或潛在失業狀態。這些人中少部分無序地“盲流”到城市，但許多城市對使用外來民工至今仍有各種限制。首都北京市勞動局200年限制的行業和工種有103個。而且會對進城民工收取各種五花八門的費用。 城鄉居民稅費負擔不平等。新中國建立以后的很長一段時間，城市居民個人所得收入從不納稅，只是從1994年才明確對月收入超過800元的部分，按照累進稅率征收個人所得稅。可是，農村居民從新中國建立以來一直就要交納名目繁多的各種稅費。不管種地是否虧本、養豬是否病死，水產是否有收，照樣都要交各種稅負和人頭稅。改革開放以來，農民的負擔由500億斤糧食增加到現在的3000多億斤，農村吃稅吃費的隊伍擴大了許多倍。究竟為什么要讓農民承受那么重的負擔呢？人們可以說出這理由、那理由，但本質的理由是他們沒有真正成為與城市人平等的“公民”，而是一群長期被忽略、被歧視、被限制的“二等公民”。 社會保障制度方面不平等。改革開放以前，城市居民一直享受著計劃經濟供給制社會保障。生、老、病、死，衣、食、住、行，無一面不受到計劃經濟的厚待。改革開放以來，以“個人一點，企業拿一點，國家拿一點”籌措資金的形式而立起來的失業保險、醫療保險、養老保險制度日趨完，城市居民最低生活保障對象已做到應保盡保。可是，農村居民從來就沒有什么社會保障，他們所賴的是個人保障和家庭保障。許多地方的農民小病忍，大病拖著，往往患大病就不治而亡，或者因治病而負債累累。在改革開放的今天，我國農村大部分地區仍見不到建立以“讓農民拿一點，集體拿一點，國家拿一點”籌集資金的方式而建立社會保障制度的跡象。有人認為土地就是農民的保障。所以不需要在農村再建設社會保障體系。我認為土地不是農民的社會保障。社會保障提供的是一種分擔風險的功能，因此社會保障本身必須是穩定的。以最低生活保障為例，城市的居民即使沒有了工作，也可以領取社會保障金，靠這筆收入來維持生活。但是農民耕種土地，必須繳納各種費用。前面講過由于中國人多地少的特點，農村勞動力的邊際回報率很低，在特殊的情況下，有可能出現入不敷出的狀況，靠這種有著經營風險的土地來提供保障是不現實的。 我國城市里的福利待遇的資金來源是政府財政。但是政府在給城市提供資金的同時，給與農村的卻很少，而且供給城市的那些資金的一部分也是來源于農村的。眾所周知，建國后國家采取了優先發展重工業的發展戰略，發展重工業的資金來源就是利用剪刀差的方式從農村拿走的，在建立了相對完整的工業體系后，本應該實現工業對農業的反哺，但是我們國家卻是不但沒有反哺，反而一直從農村索取。據中國經濟時報1998年7月8日的一篇文章透露，從財政渠道看，僅1985年至1994年，凈流出農村的資金就累計達到3057億元，年均300億元。這部分國民收入本是農民創造的，但也被城市部門無償地使用了。更為奇怪的是，在農村吸收的存款，卻未能充分運用到農業生產和農村經濟發展上。有人估計，僅在19781994年的17年間，通過各種渠道從農村凈流出資金近1000億元。農業投資在整個國民經濟總投資中的比重呈下降趨勢。“一五”至“五五”期間，農業投資所占比重一般穩定在10%左右，但從1981年起，這個比重逐年下降。農村的資金流到了城市，城市建立的相對完善的社會保障制度和基礎設施。現在的戶籍制度卻認為的把一個國家的人劃分為兩個等級，限制了從農村到城市的流動，不讓農村人享受本應該享受的待遇，對廣大農民是一種嚴重的不公平。三、戶籍制度的改革方法 戶籍制度本身其實是一種人口的登記制度，但是在我們國家戶籍制度被賦予了很多其他的含義，因此戶籍制度改革的方向必須要弱化戶籍制度的附加內容，使戶籍制度成為一個單純的人口登記制度。戶籍制度的附加內容主要有兩個，一是確立了城鄉戶口的差別、二是對城鄉不同的戶口實行不同的福利待遇。這兩個方面的是相互聯系的，如果城鄉實行不同的福利待遇標準，就必須明確哪些人應該享受高福利，哪些人應該享受低福利，因此就必須對戶籍進行城鄉的區分。從前面的分析知道，市場經濟的發展以及農民受辱的提高都要求城鄉人口的自由流動，因此我覺得戶籍改革的目標應該是取消城鄉的戶口差別，實現人口的自由流動，但是做到這一點的前提是弱化城鄉的福利待遇的差別，只有逐步取消了城鄉福利待遇的差別，才能逐步消除城鄉戶口的差異，實現人口的自由流動。具體來看要注意四個方面的問題： （1）戶籍和社會待遇脫鉤。戶籍徹底和社會待遇脫鉤，恢復戶籍的本來面目，消除戶籍所引起的社會公平問題，促進城市化的發展。我國目前的現實是是城市的待遇高于的農村的待遇。要消除城鄉的差別，不外乎兩個方法：或者減弱城市的福利待遇，或者加強農村的福利待遇。第一種方法實際上是在剜肉補瘡，不可取。因此努力的目標應該是在經濟發展的過程中逐步提高農民的福利待遇，把農民納入國家的社會保障體系中來。 （2）集中人口管理權，成立統一的管理部門，減少人口管理的雜亂無章、政出多門的情況。目前我國由計劃生育委員會控制人口的出生，統計育齡婦女數及人口的生育狀況；公安部門管理戶口登記，控制人口的遷移，每五年、十年進行一次人口統計；國家統計局進行人口抽樣調查；國家計委管理“農轉非”計劃；國務院還直接領導全國的人口普查。如此的政出多門，自然會出現一些不協調的地方，造成社會資源的浪費，增加社會成本。因此，有必要成立統一的人口管理部門，統籌全國的人口管理和戶籍工作管理工作。這樣可以加強人口統計，統一協調管理人口的自然變動、機械變動和社會變動。 （3）實行統一的戶口，取消城鄉的戶口差別，取消戶籍的區域歧視，解決“人戶分離”的問題。在我國目前的戶籍制度下，由各種戶籍模式，比如農業戶口和非農業戶口，暫住戶口，藍印戶口等等，這樣的戶籍政策