l e g i s l a t i o n si m p r o v e m e n t f o rr u r a l cr e di tc o o p e r a t i v e 學位論文原創性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是本人在導師的指導下， 獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經注明引用的內容 外，本論文不含任何其他個人或集體已經發表或撰寫過的作品成 果。對本文所涉及的研究工作做出重要貢獻的個人和集體，均已 在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律責任由本 人承擔。 特此聲明 學位論文作者簽名：誣 矽必年l - 月弓眇日 論文 印刷 并采 權提 校有 以贏 容用 矽，口年矽月勰日 3 , ol o 年鑼月呢日 妒 傻l 7 ，轢南 簽 一 者作 ： 文 名 論 簽 位 師 學 導 捅要 農村信用社是我國農村合作金融市場的主力軍，在為在農村經濟的全面發展 提供金融支持的過程中，農村信用社發揮著主體性和基礎性的作用。農村信用社 的健康發展，對促進農業發展，增加農民收入和加快農村經濟發展，建設社會主 義新農村具有重要意義。然而，自我國農村信用社建立以來，經歷了近6 0 年曲 折的發展過程，卻仍未找到一條健康可持續發展的道路。究其原因，其中很大程 度是因為我國至今仍未有針對農村信用社等農村合作金融的專門法律。要突破目 前農村信用社改革的瓶頸，加快農村信用社立法是必然之舉。將農村信用社的改 革發展納入法制化軌道才能為農村信用社的健康發展和新一輪農村信用社改革 提供強有力的保障，這也成為本文努力研究的方向。 本文分為兩部分，共六章。第一部分是基礎部分，包括前三章。第一章是論 文引言，第二章是我國農村信用社的發展概述，農村信用社的概念、基本特征、 其發展歷程等基本性問題在本章中進行了闡述。第三章是考察研究了相關的國際 經驗，分別是代表發達國家做法的美國經驗，及代表發展中國家做法的孟加拉國 經驗。第二部分是主體部分，包括后二章。第四章主要闡述了我國農村信用社發 展中存在的法律問題及其原因分析。首先，概括出了農村信用社當前發展中存在 的幾個主要問題( 即產權不明析、所有者虛置、法人治理結構不完善、管理體制 不順暢、業務范圍混亂，外部監管與自律有待完善) ，然后具體分析了其成因及 改革的難點。第五章是在比較和借鑒研究的基礎上，針對我國農村信用社立法存 在的問題提出了本人關于我國農村信用社立法的粗淺建議。最后一章是本文的結 論。 本文的創新之處在于：本文既有對發達國家美國經驗的分析研究，又充分借 鑒研究了發展中國孟加拉國鄉村銀行的發展經驗，經過對倆種經驗的比較借鑒研 究，試圖得出更加適合我國國情的立法建議。 關鍵詞：農村信用社，農村金融體系，農村信用社法律制度完善 a b s t r a c t a st h em a i nb o d yo fo u rr u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c es y s t e m ，r u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v ep l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nm a i n t a i n i n gr u r a lf i n a n c em a r k e t ，s u p p o r t i n g a g r i c u l t u r eb yc r e d i ta n dc o n n e c t i n gp e a s a n t sf i n a n c i a l l y h o w e v e r , a na p p r o p r i a t e d e v e l o p m e n tm o d eh a ss t i l ln o tb e e nf o u n ds i n c et h ef o u n d a t i o no fr u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v ef i f t yy e a r sa g o t h ek e yo b s t a c l ei st h ed e f i c i e n c yo fr e l e v a n tl a w f i n a n c i a ll e g i s l a t i o nc a ni m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v ea n d e l l s u r et h er e f o r mo fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ip e r s o n a l l yt h i n kf i n a n c i a ll e g i s l a t i o n i sv e r ye s s e n t i a lt oi m p r o v et h em a n a g e m e n to fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e s ot h i s s u b j e c tw i l lb ed i s c u s s e di nd e t a i li nt h ep a p e r t h ep a p e rd i s c u s s e st h i si t e mi nt w os e c t i o n sw i t hs i xc h a p t e r s t h ef i r s tp a r ti s t h e b a s i so ft h ep a p e r , c o n t a i n i n gc h a p t e ri i a n dc h a p t e ri i i c h a p t e ri i i st h e s u m m a r yo fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v eo fo u rc o u n t r y , w h i c ha i m st oi n t r o d u c et h e c o n c e p t ，b a s i cc h a r a c t e r i s t i c ，d e v e l o p m e n to f r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v ei no u rc o u n t r y t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v ei no t h e rc o u n t r i e s i n c l u d i n gt h eu n i t e ds t a t e s a n db a n g l a d e s hw a sa n a l y z e di n c h a p t e ri i i t h e s e c o n dp a r ti st h em a i nb o d yo ft h ep a p e rw h i c hc o n s i s t st h el a t t e rt w oc h a p t e r s t h e m a i np r o b l e m se x i s t i n gi nc u r r e n tr u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v ea n dt h ec o r r e l a t e dc a u s e s w e r ei n t r o d u c e da n dd i s c u s s e di nc h a p t e ri v t h em a i np r o b l e m s ( s u c ha su n c l e a r p r o p e r t yr i g h t ，i n e x i s t e n to w n e r s ，i n c o m p l e t ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e ， u n s u i t a b l em a n a g e m e n ts y s t e m ，a n de t c ) w e r es u m m a r i z e da n da n a l y z e db a s e do n t h ec u r r e n tc a s e s c h a p t e rv a n a l y z e dt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nl e g i s l a t i o no fr u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v eb a s e do nt h ec o m p a r i n ga n dr e f e r e n c i n gt oo t h e rc o u n t r i e s m o r e o v e r , s o m ep r o p o s a l sf o rt h eg u i d i n gi d e o l o g yo fl a wc o n c e r n e dw i t ht h er u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v e sw e r ep u tf o r w a r dt o c h a p t e rv ie x i s t sa st h ec o n c l u s i o n t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e ri s ：t h ec o n c l u s i o no ft h ep a p e rw a sd r a w no nt h e f o u n d a t i o no fa n a l y z i n gn o to n l yt h ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p e dc o u n t r y , t h eu n i t e d s t a t e , b u ta l s oo fa n a l y z i n gt h ee x p e r i e n c eo fd e v e l o p i n gc o u n t r y , b a n g l a d e s h k e yw o r d s ：r u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ，r u r a lf i n a n c i a ls y s t e m ，t h ei m p r o v e m e n to f l e g i s l a t i o nc o n c e r n e dw i t ht h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e n 第1 章 第2 章 2 1 2 2 第3 章 3 1 3 2 3 2 3 孟加拉國鄉村銀行( g b ) 模式的基本特征1 4 3 2 4 孟加拉國鄉村銀行法律制度的研究及借鑒1 5 第4 章我國農村信用社存在的法律缺陷及原因分析17 4 1 城鄉二元經濟結構下的立法現狀1 7 4 1 1 從法律角度看法律農村信用合作社的管理權缺陷1 8 4 1 2 從法律角度看農村信用合作社的治理結構缺陷1 8 4 1 3 從法律角度看農村信用社金融業務中的法律缺陷2 0 4 2 我國農村信用社發展中存在法律問題的原因分析2 l 第5 章完善我國農村信用社法律制度建議2 3 5 1 明確我國農村信用社的法人地位與法律屬性2 3 5 2 完善相關農村信用社股權設置法律制度2 5 5 3 完善法人治理結構，提高治理效率2 5 5 4 規范對信用社經營業務范圍的法律監管2 6 5 5 完善農村信用社的自律機制與外部監管機制2 7 5 6 明確規定國家對農村信用社的各種優惠扶持義務2 8 5 7 建立農村信用社風險的法律防范機制2 9 第六章結論3 0 參考文獻3 1 致謝3 3 個人簡歷3 4 i i i 第1 章引言 改革開放以來，中國的農村金融體制發生了巨大變化，形成了由商業金融機 構、政策性金融機構和合作金融機構三部分組成的農村金融體系。農村信用社作 為農村合作金融的主體，奠定了其在農村金融體系中的基礎地位。農村信用社是 農村金融的主力軍和聯系廣大農民群眾的金融紐帶，在支持農民、農業和農村經 濟中發揮著重要的作用，黨中央，國務院一直十分重視農村信用社的深化改革問 題。黨的十六屆五中全會提出了構建社會主義新農村建設的宏偉藍圖，確定了“生 產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主”的目標和要求，掀起了農 村建設的新熱潮。作為農村金融市場的主力軍，應抓住機遇，迎接挑戰，深化改 革繼續發揮農村主力軍的作用。然而，中國農村信用社自建立以來，經歷了5 0 多 年發展，基于產權不清、所有者虛位、法人治理結構不完善、管理體制不順暢、 資產質量差以及歷史包袱沉重等等原因，其發展現狀不容樂觀。農村信用社難以 發揮其應有的作用，使農村金融成為制約農村經濟發展的“瓶頸”。因此，深化 農村信用社改革，改進農村金融服務，關系到農村信用社的穩定健康發展，事關 農業發展、農民增收、農村穩定大局。為此，中央從2 0 0 3 年丌始了新一輪農村 信用社試點改革，截至2 0 0 9 年1 0 月已在全國3 0 多個省、市展開。學者亦對 此進行了大量的研究，研究成果可謂“汗牛充棟”，但從法律角度進行系統深入 研究尚不多見。如何對信用社的地位、性質、管理體制、內部治理結構等做出法 律上的定位，如何將信用社的發展納入法制化軌道，如何完善我國農村合作金融 法規等等問題，是當前的一項緊迫任務和重要課題，需要認真探討。基于這樣考 慮，本人選擇了這一題目。筆者希望通過這一課題的研究，并結合我國國情，對 完善我國合作金融立法提出自己的立法思考，供有關立法部門參考。本文在寫作 過程中，采取歷史分析方法、國內外比較研究的方法。本文認為，農村信用社改 革，必須堅持繼續走合作金融的道路，堅持農村信用社的獨立法人地位，堅持為 “三農服務的方向。為此必須進一步完善我國的合作金融立法，將農村信用社 納入社會主義法制軌道。 第2 章我國農村信用社的基本概況 在新中國成立后，在中國人民銀行的指導下，我國的農村信用社得以迅速建 立和發展起來。1 9 5 6 年，我國農村基本上實現了信用社合作化，絕大多數地區 實現了“一鄉一社 ，與逐步建立和發展起來的生產合作、供銷合作經濟一起， 在改造小農經濟、實現農村合作化和集體化、發展農村生產力等方面發揮了重要 作用。中共十一屆三中全會以后，農村信用社隨著農村經濟的發展，不斷發展壯 大，同時也在支持農村發展市場經濟、促進農村經濟規?；?、產業化、社會化等 方面發揮了重大作用。 2 1 農村信用社的定義及起源 一，農村信用社的定義 農村信用社是農村金融機構的一種，是自主經營，獨立核算，自負盈虧，自 擔風險的企業法人。社員是農村信用社的股東，信用社為社員提供金融服務。目 前，信用社是中國農村會融服務的主要提供者1 。 二，農村信用社的起源 現代農村信用合作社制度源自1 9 世紀初的空想社會主義思想。空想社會主 義的代表人物在抨擊資本主義社會的同時，對未來社會提出了種種設想。對于未 來的社會主義制度，傅立葉稱之為“和諧制度 ，圣西門稱之為“實業制度”，而 歐文將其稱之為“共產主義公社”。雖然他們的思想未能說明社會主義社會的本 質，但是他們的合作思想成為了當時的世界性思潮，為后來的合作制度，包括現 在的農村信用合作社制度，奠定了思想基礎2 。 圣西門等人的合作思想很快在歐洲各國傳播開來，并為廣大小生產者所接 受。1 8 4 4 年底，英國出現了第一個消費合作社，其后，在法國出現了其他類型 的合作社。世界最早倡導合作的是法國的蒲魯東( 1 8 0 9 - - 1 8 6 5 年) 3 蒲魯東認為， 貨幣信用社是當時社會剝削關系存在的根源。他的思想對于后來信用合作社的產 生和發展具有一定的影響。世界第一家信用合作社誕生于1 8 4 9 年的德國，德國 也因此被全世界公認為是信用社的發源地，是合作事業發展的前驅。 三，農村信用社的特點 農村信用社屬于合作金融的范疇，與其相對應的商業金融與政策金融相比， l 陳珉：“農村信用社在新農村建設過程中面臨的機遇和挑戰”，中國信用合作社，2 0 0 6 年第二期，第1 6 頁。 2 劉玲玲，楊思群：中國農村金融發展研究，清華大學出版社，2 0 0 7 年一版，第2 - - 3 頁。 3 周脈伏：農村信用社制度變遷與創新，中國金融出版社，2 0 0 6 年一版，第1 1 頁。 2 具有以下特點： 1 農村信用社本質上屬于互助金融，具有非盈利性 從本質上看，農村信用社主要是為其社員服務。社員有余款時存到農村信用 社，需要時則向農村信用社借貸。農村信用社利用資金余缺的時間差，調劑其社 員資金余缺，實現互助互利。農村信用社在向其他金融機構借入資金時，以全體 社員信用作擔保，即使無須用款的社員也需承擔責任。農村信用社的業務風險， 也需要由全體社員承擔。農村信用社之間進行資金融通，亦不以盈利為目。評價 農村信用社業績的標準是它為社員提供服務的質量，而不是盈余。4 2 農村信用社是經濟上弱者采用合作形式經營的金融組織 在商品經濟條件下，人們經濟地位是不平等的。一部分在經濟生活中處于弱 勢地位的群體，因其難以滿足商業銀行的貸款條件而無法從商業銀行獲得貸款， 抑或只有極少數人能夠獲得貸款。而向高利貸借貸，又難以承受高利的盤剝。故 這些弱者便按照合作原則，組織自己的金融機構一農村信用社或合作銀行，集中 分散的資金用以發展生產，改善生活，從而實現資金的互助融通。所以，從農村 信用社的主體來看，它是弱者的聯合或合作。 3 農村信用社是人的結合而非資本的結合 農村信用社是社員的組織，社員的合作是其基礎。農村信用社的聯合組織， 其成員雖是基層農村信用社，但仍未改變該特點。農村信用社實行一人一票，強 調社員的地位，因為它本來就是弱者為互通有無而進行的聯合。農村信用社的出 資者也是其資金的使用者，主體與客體合一，社員對農村信用社的要求是為之提 供更多更好的服務。各國對信用社認股的最高金額大都有限制性規定，有別于公 司法中按股投票的相關規定。 、 4 農村信用社以業務交易量作為評定其社員權利的標準 農村信用社以為其社員提供服務為宗旨，主要為其社員與農村信用社的資金 業務往來提供服務，社員的存貸款往來量大即說明其得到的服務多。接受服務多 的社員應該對農村信用社的資金源負有較多的責任和義務，故有些國家便規定了 社員交納股金額須與其交易額成正比，對交易量特別多的人，在一人一票之外還 另增加了其表決權。5 5 農村信用社強調道德的要求 經濟上的弱者為了發展生產、改善生活，產生資金需求，但除了擁有勞動能 力和少量的生產資料外，他們別無他物可以在借貸時作抵押，除了正直勤勉和忠 實可信的人格。因此，農村信用社在吸收社員時，特別注重其人格和道德水準。 但是盡管農村信用社的宗旨是互助互利，具有精神的和道德的成分，但并不具有 4 周脈伏：農村信用社制度變遷與創新，中國金融 乜版社，2 0 0 6 年第一版，第1 1 頁。 5 周哲：“信用社法律探討問題：特點、運行機制、借鑒與啟示”，金融探索，2 0 0 8 年第ll 期，第2 5 頁。 3 慈善性質。 6 農村信用社需要得到政府扶持 鑒于農村信用社是經濟實力弱小者的聯合，無論是出于社會穩定，還是經濟 持續發展的考慮，政府都須予以扶持。在過去只有少數國家如此，現已是多數國 家的通行做法。6 政府對農村信用社的支持，具體則體現在長期低息貸款，協助 設立信用聯社，以及稅收財政上的優惠。 2 2 我國農村信用社的發展概況 我國現代農村信用合作社的源頭可以追溯到2 0 世紀2 0 年代初期，河北省香 河縣成立的信用合作社，其可被稱之為我國近代最早的信用合作社。3 0 年代初 期，鑒于當時國統區農村發生經濟危機及大批農戶破產的嚴重局面，在一些相關 公益性社團開展的農村金融救濟活動的示范及推動下，部分商業銀行參與了向農 村放貸的“資金歸農”行動，由國民黨執政的中央和地方政府也設立了專門的職 能部l l 矛u 金融機構向農村實行救濟及放貸，這些行動在幫助農民還債、贖回土地、 購買必需的生產及生活資料等方面，取得了一定效果。在共產黨執政的中央蘇區 及后來的各個革命根據地，則先后建立了許多農村信用合作組織，大體上滿足了 農村的金融需求，為根據地的鞏固和發展做出了貢獻。 新中國成立后，我國農村信用合作社的發展大體上可分為以下五個時期。 ( 一) 興起期( 1 9 4 9 1 9 5 7 ) 這一時期農村信用社的發展特征是：規模較小， 管理有待完善，但合作性質得到了較充分的體現，總體上發展也比較健康。 新中國成立之初，全國共有8 0 0 多家農村信用合作組織。在1 9 4 9 1 9 5 3 年期 間，在政府的大力提倡和推動下，農村地區廣泛試辦農村信用合作社。到1 9 5 3 年底，全國共有農村信用合作社9 8 4 1 個，并建立了相對完整的民主管理制度。 農村信用社以鄉或行政村為范圍，農民入社時交納一定的股金，年終時按股金分 紅。此外還有一些附設在供銷社內部的信用部或信用組。從1 9 5 5 年開始，隨著 生產、供銷、信用三大合作運動在各地農村的迅速開展，農村信用社也得以加速 發展。到1 9 5 7 年底，全國8 0 的鄉都建立了農村信用社，農村信用社總量達到 了8 8 3 6 8 個，吸收存款2 0 6 億元，社員股金3 1 億元。8 ( 二) 發展停滯期( 1 9 5 8 1 9 7 6 ) 該段時期農村信用合作社的發展總特征 是：農村信用合作社的干部隊伍建設、資金安全和業務活動均受到嚴重損害，很 6 史紀良：美國信用合作社管理，中國金融出版社，2 0 0 4 年第一版，第2 7 5 頁。 7 成思危：改革與發展：推進中國的農村金融，經濟科學i b 版社，2 0 0 5 年第一版，第2 1 5 頁。 8 楊小玲：“建國以來農村信用社發展歷程回顧一基于經濟發展的角度”，理論學刊，2 0 0 9 年第1 0 期， 第2 3 頁。 4 多地方的農村信用合作社幾乎到了破產邊緣。 1 9 5 8 年，農村信用合作社被下放給人民公社管理，1 9 5 9 年進一步下放給生 產大隊管理。在極“左路線的影響下，合作制遭到嚴重扭曲。農村信用社的財 務管理和業務經營主要由生產大隊領導，盈虧由生產大隊核算，進而喪失了其獨 立自主的經營地位。更嚴重的是，由于正常的信用關系被破壞，資金被肆意挪用， 存款迅速減少，總量從1 9 5 8 年底的2 0 億元銳減至1 9 6 2 年底的9 7 億元。盡管 農村信用合作社的獨立地位在1 9 6 2 年得以恢復，其業務由中國人民銀行領導。 然而，隨著1 9 6 5 年1 2 月中國農業銀行的第三次被撤銷，農村信用合作社于1 9 6 6 再次被下放至人民公社、生產大隊管理。 ( 三) 恢復時期( 1 9 7 6 1 9 8 5 ) ，這個時期農村信用社的發展特征是其業務得 到一定的恢復和發展，但逐漸失去自主權，走上了“官辦”的道路。 1 9 7 7 年，國務院頒發了關于整頓和加強銀行工作的幾項規定，明確“農 村信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”，并規定農村信用 社由中國人民銀行進行管理。1 9 7 9 年2 月2 3 日，國務院在【1 9 7 9 】5 6 號文關 于恢復中國農業銀行的通知中規定，中國農業銀行的主要任務是統一管理支農 資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用社，發展農村金融事業；同時還規定農 村信用社既是集體所有的金融組織，又是中國農業銀行的基層機構。由于中國農 業銀行全盤負責財政性撥款管理、商業性信貸業務經營和合作制金融組織管理， 從而確立了中國農業銀行在農村金融中的“官辦”性質及壟斷地位。1 0 ( 四) 發展時期( 1 9 8 5 - - 1 9 9 5 ) ，這一時期的總特征是：農村信用社的業務 體制、管理體制建設取得一定成效，農村信用社逐漸恢復了生機。 國務院1 9 8 4 年頒發的1 0 5 號文轉發了中國農業銀行關于農村信用社管理 體制改革的意見，提出把農村信用社辦成“自主經營、自負盈虧的群眾性合 作金融組織。之后，中國農業銀行著手對農村信用社在民主管理、業務管理、組 織建設等方面進行了一系列改革，農村信用社事業得到蓬勃發展。1 9 9 5 年底， 全國共有獨立核算農村信用社5 0 2 1 9 個，縣級聯社2 4 0 9 個，所有者權益達6 3 2 億元。其中實收資本3 7 8 億元，總資產9 8 5 7 億元；各項存款余額達7 1 7 3 億元， 其中儲蓄存款6 1 9 6 億元，吸收了6 0 以上的農村儲蓄；各項貸款達到了5 1 7 6 億 元，占整個農業生產貸款的6 0 以上，農戶貸款的8 0 以上，鄉鎮企業貸款的7 0 以上。“ ( 五) 改革時期( 1 9 9 6 年一至今) 改革初見成效，但歷史遺留難題逐步暴 露 9 楊小玲：“建國以來農村信用社發展歷程回顧基于經濟發展的角度”，理論學刊，2 0 0 9 年第1 0 期。 l o 周脈伏：農村信用社制度變遷與創新，中國金融；f 版社， 2 0 0 6 年第一版。第1 5 頁。 l l n n 犬農村信用社制度變遷與創新，中國金融出版社，2 0 0 6 年第一版。第1 5 頁。 5 1 9 9 6 年8 月國務院頒布了國務院關于農村金融體制改革的決定，提出了 對農村金融體制進行重大改革的意見，要求農村信用社首先要與中國農業銀行脫 離行政隸屬關系，在此基礎上把農村信用社辦成農民入股、社員民主管理、為入 股社員服務的、真正意義上的合作金融組織。1 2 1 9 9 6 年底，全國共有農村信用社 基層社4 9 5 3 2 個，聯社2 4 0 9 個；各項存款8 7 9 4 億元，其中，儲蓄存款7 6 7 1 億 元；資產達到1 4 4 5 0 億元，各項貸款6 2 9 0 億元，其中農業貸款1 4 8 7 億元，新增 農業貸款占全部貸款的比例達到4 0 。當年年底就基本上就完成了“脫鉤 工作， 從而使農村信用社歷史上積聚的信貸質量差、虧損嚴重、資不抵債等潛在風險逐 步暴露出來。 從上述的歷史演變不難看出，我國農村信用社的發展歷程曲折迂回。5 0 多 年來，雖然農村信用社來在支持“三農”發展過程中起到了不可忽視的作用，但 是，農村信用社從來沒有體現過真正意義上的合作制特征?？偟膩碚f，農村信用 社目前存在的問題很多，其作為農村經濟發展潤滑劑的功能未能很好地實現，進 而影響了我國“三農 的健康可持續發展。因而我國農村信用社急需改革造血， 否則農村信用社就沒有出路，這一點已基本形成了共識。 1 2 周脈伏：農村信用社制度變遷與創新，中國金融出版社，2 0 0 6 年第一版，第1 5 頁。 6 第3 章農村信用社國際經驗借鑒研究 經過近1 0 0 年的發展，美國的信用合作社已形成了一套極為完善的體系，特 別在相關法律制度領域頗有建樹?；仡櫰浒l展歷史，分析研究其成功法律制度經 驗，并從中借鑒適合我國國情的精華部分，將有助于為我國農村信用社改革的進 一步深化提供法律保障。此外，2 0 0 6 年度諾貝爾和平獎獲得者盂加拉國的穆罕 默德尤努斯( m u h a m m a dy u n u s ) 及其創建的孟加拉鄉村銀行( 也稱格萊珉銀行， g r a m e e n b a n k ) 創建的小額信貸模式，比較成功地在為窮人提供有效信貸服務、且 同時實現信貸機構自身持續發展中實現了平衡，小額信貸一直是我國政府和學術 界關注的焦點，但基于種種原因，小額信貸在我國的發展一直較為平緩。本部分 集中對孟加拉國鄉村銀行的法律制度特征進行分析研究，以各將來我國相關立法 借鑒之用。 3 1 美國信用社發展概況及其制度借鑒 經過近1 0 0 年的發展，美國的信用合作社已形成了一套極為完善的體系，尤 其在相關法律制度領域頗有建樹。 3 1 1 美國信用社發展概況 美國的信用社發展迅速，規模龐大，據有關統計，信用社遍布全美各州，且 信用社的數目與經濟發達程度成正相關。從資產規模看，全美信用社6 3 5 的 資產掌握在6 7 的信用社手里，9 3 7 的信用社資產規模在1 億美元以下， 其中還有6 1 3 的信用社資產規模達不到1 0 0 0 萬美元。1 3 由此可見。美國信用 社普遍存在資產分散和小規模經營的特點。自1 9 9 3 年到現在，美國信用社社員 人數、資產總額、存貸比率等指標，均呈平穩增長趨勢，沒有出現大起大落現象。 美國信用社具有鮮明的非營利性，其只為社員服務的宗旨，吸引了大批志愿 者( 約占員工總數的一半) 為信用社無償工作，社員和員工背景的多元化有力地促 成和完善了美國信用社的民主管理體制。信用社除了為社員提供住房貸款( 占全 美信用社貸款總額的3 4 ，占全美住房貸款總額的1 2 4 ) 和汽車貸款( 占全美 信用社貸款總額的4 0 ，占全美汽車貸款總額的2 2 4 ) 以外，還向社員提供 股票、年金、基金和財務計劃等投資服務。貸款和投資分別為美國信用社創造了 6 8 9 和2 1 1 的收入份額。除貸款、投資兩大主業外，美國信用社還為社 1 3 史紀良：美國信用合作社管理，中國金融出版社，2 0 0 4 年第一版，第3 7 5 頁。 7 員提供保險、信用卡、電子商務、 信用社在美國得到了政府政策 并在社會上成功營造了其優于銀行的公眾形象。政府的大力支持是美國信用社得 以生存和發展的土壤，而自身的良好公眾形象則有助美國信用社實現成功的營銷 管理。美國信用社旗幟鮮明地宣傳自身與銀行之間的差別?！安灰誀I利為目的， 為社員服務”、“通過創新，人幫人”、“人比財富重要 等以人為本的理念，或隱 或現地見諸于美國信用社的營業場所、宣傳折頁、網站或郵件等公眾可以接觸到 的各種場合和媒體。1 5 此外，美國信用社還享有免稅等優惠政策，使其能以優惠 利率和服務手段爭取社員。優惠的扶持政策，促進了美國信用社的穩健發展。但 同時也招致了美國銀行家的強烈反對。在歷史上，美國信用社曾利用立法優勢成 功擊退了銀行家的三次攻擊，從而保證了其在美國金融界作為銀行對手的地位。 這三次大的反擊分別是2 0 世紀6 0 年代維護免稅優惠政策、7 0 年代爭取支票存 款業務、9 0 年代擴大社員資格解釋。1 6 3 1 2 美國信用社的特征 1 基本宗旨。從成立伊始，美國信用社就將合作金融的核心非盈利性作 為其發展的基本宗旨，其主要目的是通過傳授金融知識，幫助無資格獲得商業銀 行正規金融服務的工薪階層和低收入家庭培育良好的金融意識和理財能力，從而 幫助其提高生活水平，促進社區合作和經濟發展。 2 服務對象與范圍。美國信用社服務的對象主要是工薪階層和低收入家庭， 為這部分經濟弱勢群體提供小額消費性貸款。但是，美國信用社對其服務的社員 有一個基本要求共同聯合要求( c o m m o nb o n dr e q u i r e m e n t ) ，這一要求規定 信用社必須建立在某種共同聯合關系的基礎上，也就是說，凡是加入同一個信用 社的社員之間都必須存在著某種共同的聯系，如同屬一個雇主的職業型 ( o c c u p a t i o n a l ) 信用社，同屬一個組織或宗教的社團型( a s s o c i a t i o n a l ) 信 用社，同屬一個社區的居住型( r e s i d e n t i a l ) 信用社等。1 7 信用社僅向符合本信 用社的共同聯合要求的社員提供服務，因而屬于一種相對封閉的金融組織。與一 般的金融機構不同，美國信用社主要是為其杜員提供各種便捷廉價的服務，這些 服務是其他商業銀行所不愿或無法提供的。對社員來說，它不僅具有代理融資、 投資的中介功能，還具有改善生活和促進社區發展的社會功能。此外，信用社還 1 4 史紀良：美國信用合作社管理，中國金融出版社，2 0 0 4 年第一版，第3 7 5 頁。 1 5 工鑫，梁希震：“美國信用合作社的發展及經驗借鑒”，湖南人學學報，2 0 0 2 年第三卷第四期，第l o 頁。 1 6 王鑫，梁希震：。美國信用合作社的發展及經驗借鑒”，湖南大學學報，2 0 0 2 年第三卷第四期，第l i 頁。 1 7 史紀良：美國信用合作社管理，中國金融出版社，2 0 0 4 年第一版，第3 7 5 頁。 提供自動提款機( a t m ) 、信用卡及旅行支票等金融服務。這些服務不僅能大量節 省社員的時間和精力，減少因拖延時間而損失的收益，而且還有助于培育金融意 識和理財能力，改善生活質量，促進社區的和諧發展。 3 分散小型化的資產規模及其來源 從資產規模看，全美9 3 7 的信用社資產規模都在1 億美元以下，其中有 6 1 3 的信用社資產規模達不到1 0 0 0 萬美元。與銀行相比，信用社本身的經營 規模就比較小。美國銀行的平均規模接近1 0 億美元，而信用社的平均規模只有 6 6 0 0 萬美元。1 8 美國信用社的資金主要源自其社員的儲蓄性股份( s a v i n g s s h a r e ) 。在共同聯合要求的限制下，美國信用社接受符合信用社要求的社員存款， 并自動將其轉為儲蓄性股份。這些股份最初大多采用常規的銀行存折儲蓄賬戶的 形式，但自7 0 年代起，尤其是在1 9 8 0 年頒布了存款機構放松管制和貨幣控制 法案( d i d m c a ) 之后，信用社就開始采用多種儲蓄形式，包括：可開支票股份 匯票賬戶( 類似其他商業銀行的付息n o w 賬戶) ，貨幣市場股份( m o n e ym a r k e t s h a r e ，類似m m d a 賬戶) ，股份憑證( 類似商業銀行的定期存款單) 以及i r a 或基奧計劃退休儲蓄賬戶。舊作為一個互助型的金融組織，信用社擁有的儲蓄性 股份在其資產負債表中是列在負債一方的，因此，其資本中不包含一般股份制機 構所共有的股東權益，而只由儲備、公積金和未分配的盈余這三部分組成。2 0 由 此可得出，這些股份在本質上與儲蓄無異，但它同時又具有某些股份的性質。一 方面，這些投入信用社的資金既被稱為股份，其獲得的收益亦稱之為“紅利”而 非利息，從而避免了社員繳納利息所得稅；另一方面，社員將資金投入信用社， 除了可擁有固定的“紅利 回報和剩余利潤分配權，還能行使參與經營管理決策 的表決權。 4 民主的管理機制 信用社對于會員的財產要求不高，每個會員只需要認購最少5 美元的信用社 股份，就可以成為信用社的會員，享受信用社為其提供的金融服務。同時，信用 社享有入會與退社自由。在信用社的由全體會員平等參與的民主管理框架下，實 行“1 人1 票 制，即會員不論股份多少或與該信用社的交易量有多大，每個社 員都只能獲得一票表決權，都享有平等的投票權和參與信用社的決策權。此外， 信用社堅持執行非歧視性原則，對所有會員一視同仁，不因種族、膚色、性別、 宗教及生理障礙，或因家族地位及政治立場等而區別對待其會員。信用社的所有 管理機構，均由全體社員組成的社員大會選出。在社員大會上，任何人都無權壟 1 8 姚文英，時彥民：美國的合作社農村合作經濟經營管理，中國金融出版社，2 0 0 2 年第一版，第4 3 - 4 4 頁。 1 9 劉達：“美國的農業金融及其借鑒意義”，中國農村經濟，2 0 0 3 年第6 期，第6 1 - 6 3 頁。 2 0 劉達：“美國的農業金融及其借鑒意義”，中國農村經濟，2 0 0 4 年第6 期，第6 l _ 6 3 頁。 9 斷策的制訂，所有與社員相關的決策，都必須在全體社員的集體表決下產生與通 過。為了有力地支撐這個民主管理體制，信用社建立了有效的內部操作體系，形 成會員大會、理事會、監理會三會制衡機制。2 1 5 信用社內部體系。經過近9 0 年的發展，美國信用社已形成了一套復雜 而完善的組織體系，由美國中央信用社、4 4 個州中央信用社和遍布全國各地的 信用杜構成。各基層信用社將其剩余資金存放在其相應的州中央信用社，形成州 中央信用社的儲蓄性股份，存入州中央信用社的資金有倆種用途，一是進行投資 或向有流動性需求的信用杜補充流動性。二是被存放于美國中央信用社，從而成 為美國中央信用社的社員。美國中央信用社因此借由4 4 個州中央信用社向全國 的信用社提供流動性，或直接向各信用社提供流動性。由于美國中央信用社在堪 薩斯州有商業銀行的經營許可，所以它可以商業銀行的身份進入全國票據清算系 統，并從事多種投資業務，這就使得各信用社的資金得以跨越州界而相互流動。 2 2 此外，美國中央信用社還可代表其社員向由全國信用社管理局( n c u a ) 運作的 中央流動性便利( c l f ) 借款，從而使信用社的流動性獲得了國家資金的支持。 6 信用社外部雙軌監管。美國信用社的監管機構具有雙軌制：一是全美信 用社管理局，負責監管在聯邦政府注冊的9 0 0 0 多家信用社；二是各州政府的信 用社監管機構，負責對監管在州政府注冊的4 0 0 0 多家信用社。美國信用社的設 立可以分別透過兩種機構完成：或是按聯邦法設立，由全國信用社管理局 頒發執照；或是按各州立法設立，由州政府信用社管理局頒發執照。在美國信用 社體系1 0 0 0 0 家信用社中，6 0 申領了聯邦的執照，4 0 領取的是州政府的執照。 最初，美國的信用社都是由各州獨立批準設立和監管的，自1 9 3 4 年聯邦信用 社法案經國會通過以后，信用社被納入了聯邦的監管體系中。此后的幾年內， 由于種種因素，監管人先后換了幾次，分別包括聯邦存款保險公司、聯邦安全局 以及健康、教育和福利部。直至1 9 7 0 年全國信用社管理局( n a t i o n a lc r e d i t u n i o na d m i n i s t r a t i o n ，n c u a ) 成立，信用社才有了一個較穩定的全國性監管 機構。 7 稅收待遇。美國信用社的迅速發展在很大程度上還得益于它的優惠稅收 待遇。由于信用社是一個非盈利性的合作互助組織，其收入均用于幫助社員提高 生活水平與促進社區的合作與發展，因此它的收入可以免征聯邦收入所得稅。而 且，社員存放在信用社的資金在名義上仍被稱為“股份 ，所以社員的股份收益 被稱為“紅利 ，得以免征個人利息所得稅。這兩大免稅特點使信用社迅速成為 最受歡迎的金融機構，而社員規模的不斷龐大又進一步增強了信用社的政治影響 力，使信用社在與商業銀行的關于稅收待遇的長期斗爭中( j o h n s o n ，1 9 9 7 ) ， 2 l 姚文英，時彥民：“美國的合作社”，農村合作經濟經營管理，2 0 0 6 年1 0 期，第5 5 5 7 頁。 2 2 史紀良：美國信用合作社管理，中國金融出版社，2 0 0 4 年第版，第2 0 5 頁。 l o 能避免儲蓄與貸款協會及儲蓄銀行的待遇，而始終享有其稅收優惠。2 3 8 行業自律組織。美國信用社有影響的行業自律機構主要有兩個，一是 總部在華盛頓的聯邦信用社全國協會( t h en a t i o n a la s s o c i a t i o no ff e d e r a l c r e d i tu n i o n s ，n a f c u ) ，代表聯邦信用社的利益，另一個是總部設在阿靈頓的 州信用社全國協會( n a t i o n a la s s o c i a t i o no fs t a t ec r e d i tu n i o n ，n a s c u s ) ， 是州信用社的代言人。它們為其成員提供信息、教育、援助以及有關信用杜發展 的論壇。這兩個行業協會的一個重要的目的就是對有關信用社經營發展的立法 ( 包括監管法規) 施加影響。如聯邦信用社全國協會自1 9 6 7 年成立以來，運用 其影響力，實現了下列目標：設立一個單獨的監管機構，即n c u a ；為流動性之 目的而設的中央銀行，即中央流動性安排；擴大了信用社的權力，如提供按揭貸 款、股份匯票，可變利率賬戶；擴大了信用社會員的領域，以及減輕信用社監管 負擔等。2 4 9 監管法規。美國信用社立法經過多年的發展，已形成了一套相對完善 的法規體系，最主要的法律是1 9 3 4 年通過的聯邦信用社法( t h ef e d e r a l c r e d i tu n i o na c t ) ，最近的一次修訂是1 9 9 8 年。該法規定了聯邦信用社管理局 的職能與作用、信用社股份保險以及中央流動性安排等具體內容。而信用社管理 局1 9 9 8 年修訂的準則與規章則對信用社的具體運作做了十分詳盡的規定。 3 1 3 美國信用社法律制度的研究及借鑒 自新一輪農村信用社改革啟動以來，我國農村信用社改革已經取得了階段 性成效，農村信用社以及在其基礎上組建的其他農村金融機構發展迅速，耿得了 良好的經濟效益和社會效益。但目前農村信用社的發展仍面臨以下主要問題，表 現在信貸資產質量差，經營管理落后，財務狀況不佳，結算渠道不暢，技術裝備 落后，粗放式的網點以及低素質的員工，管理體制未理順等。中美兩國的信用社 有不同的發展背景與不同的國情，我國農村信用社在規范發展時也不可能照搬美 國的經驗，但美國在信用社發展合作金融方面、特別是一個不以贏利為目的的金 融機構方面的出色成績可以為我國在相關立法中所借鑒。 1 準確定位。在相關的專項立法中應明確農村信用社的非營利性質和合作 性，而非商業性或政策性。目前相當部分的信用社商業化的色彩較為濃厚，贏利 動機十分強烈。但我國的農村信用社如繼續按照一個贏利性的金融機構去辦，與 現代商業