行政學原理授課教師 范民英電話Q 278625466 使用教材 1 行政學原理 丁煌主編 武漢大學出版社 2007年11月第1版 行政學原理 課程教學大綱 課程名稱 行政學原理課程學時數 36授課對象 行政管理專業學生 教學目的和要求 學習本課程的目的 通過學習行政學的有關基本理論知識 幫助學生全面了解行政系統的產生 運行 發展以及與外部環境的相互作用 以便使學生對紛繁復雜的行政現象和行政活動過程有一個清晰 深刻的理解 學習本課程的要求 一方面要深入理解基本理論 明確各種理論的主要內容 價值意義以及其在整個行政管理活動中的地位和作用 另一方面要堅持理論聯系實際的原則 有意識地將所學理論應用于我國行政管理現實問題的分析和解決 從而使學生理論與實踐能力同步增長 考核方式 平時成績 課堂出勤情況參與課堂討論和辯論的情況作業的完成情況期末成績 課程內容 導論行政學的產生和發展一 行政學在西方的產生二 行政學在西方的發展三 行政學在中國的博興四 行政學的研究內容與學習目的 一 行政學在西方的產生 一 行政學在西方的產生 行政作為一種管理活動由來已久 在概念上 行政 又稱 行政管理 它是英文 PublicAdministration 一詞的漢譯 傳統上亦稱 公共行政 或 公共行政管理 作為一種專門以社會公共事務為管理對象的社會管理活動 行政管理如同其他社會管理一樣 具有十分悠久的歷史 無論是在東方國家 還是在西方世界 自古都不乏行政管理的思想 但是 這些早期的行政管理思想因缺乏系統化和理論化而尚未成為一種專門的學科 行政管理成為一門獨立的學科 是19世紀末20世紀初的事情 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 1 行政管理實踐發展的需要 2 科學管理運動的興起 3 相關學科理論的發展 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景作為一門獨立的學科 行政學正是在上述深刻的社會歷史背景下于19世紀末20世紀初首先在美國產生 然后迅速擴及到西方各國 行政學在美國產生的公認標志是曾任普林斯頓大學校長的美國第28屆總統伍德羅 威爾遜于1887年在 政治學季刊 上發表的 行政學研究 一文 在該文中 他主張政治與行政分離 第一次明確地提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究 行政學為什么19世紀末20世紀初首先在美國產生 行政學于19世紀末萌芽到20世紀初誕生于美國 是有歷史必然性的 19世紀末和20世紀初 美國經濟發展到更高階段 上層建筑也隨之發生了重大變化 就政府行政活動的變化而言 主要有 1 政府職能由政治統治擴大到對經濟和社會事務的管理 由消極放任 守夜人 變成積極干預社會生活的 行政國家 2 行政職能加強和行政活動范圍擴大 使行政機構迅速增加 行政人員隊伍日益壯大 而 功績制 的實施和 政治中立 原則的確立 更促使行政成為 非政治化 的管理領域 3 行政機構臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風 妨礙了資本主義商品經濟的發展 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 1 行政管理實踐發展的要求在奴隸社會和封建社會中 社會生產力低下 社會生產和社會關系比較簡單 與此相適應 國家事務和社會公共事務都不太復雜 行政管理還不可能成為一門獨立的學科 即使是到了資本主義發展的初期 各國普遍奉行的是消極主義和放任主義政策 政府職能十分有限行政管理也尚缺乏作為一門獨立學科產生的必要條件 西方資本主義國家發展初期的放任主義政策 放任主義又稱自由放任 自由放任主義或無干涉主義 意思就是政府放手讓商人自由進行貿易 這一詞首先在18世紀由重農主義在字典里使用 以反對政府對貿易的干涉 這一詞到了19世紀早期和中期成為了自由市場經濟學的同義詞 自由放任主義反對政府對經濟的干涉 并且反對政府征收除了足以維持和平 治安和財產權以外的稅賦 自由放任的經濟理論被認為是純粹的 經濟上的自由意志主義的市場觀點 主張讓自由市場自行其道是更適當而更迅速的方法 將能省去任何由政府運作所造成的效率不彰 主張政府對于民間經濟如價格 生產 消費 產品分發和服務等的干預越少 將能使經濟運作的更好 更有效率 自由放任經濟體制基本特征 1 自由競爭經濟運行主體是為數眾多的私人小企業 生產和經營的決策由私人資本家根據市場供求關系變動狀況制定 私人資本家可以自由參加或退出各種行業的經濟活動 市場上價格的形成是自發的 它反映供求狀況的變化 可將稀缺的資源分配給生產者 也可把商品和勞務分配給消費者 企業之間自由地競爭 2 消費者主權消費者也是經濟運行的主體 消費者主權表明 私人資本家在協調生產和經營決策時 必須根據和考慮消費者的偏好 根據消費者在市場上 投貨幣票 消費者使用自己手中的貨幣來購買自己喜歡的產品 這也是一種變相的 投票 的數量 了解社會消費趨勢和動向 并以此為根據 配置人力 物力 財力資源 生產和滿足消費者所需要的產品 達到實現最大利潤的目的 消費者也正是通過對某些商品和勞務的偏好起指導經濟活動的作用 3 政府的天職是 守夜人 自由放任的經濟活動和資源的配置完全由市場機制來推動 國家或政府的經濟職能僅限于保護自由競爭 保障私有財產 建立某些必要的公共事業和公共設施 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 1 行政管理實踐發展的要求但是 隨著資本主義由自由競爭向壟斷過渡 由生產和資本集中所引起的壟斷統治逐漸形成 在這一時期 不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使政府管理社會經濟的任務越來越繁重 而且社會關系的日益復雜化也帶來了一系列帶有公共性的社會問題 各種社會矛盾和沖突甚至演變成為一種普遍的社會現象 為了解決這些矛盾和問題 政府開始轉變過去那種消極 被動的狀態 進而積極 主動地干預社會公共生活和處理社會公共事務 行政管理活動變得越來越重要 自由資本主義 自由資本主義是指以自由競爭為特征的資本主義 是資本主義發展過程中的第一階段 為壟斷資本主義的前身 亦稱 壟斷前資本主義 在自由資本主義階段 資本主義企業主要由資本家獨自經營 沒有壟斷組織 不存在國家對經濟的干預 企業之間自由地開展競爭 資本主義競爭有兩種形式 同一部門內資本家之間為了攫取超額剩余價值而進行的競爭 表現在每個資本家都為了使自己在競爭中處于有利地位 而不得不改進技術 提高勞動生產率 不同部門資本家之間為了爭奪更有利投資而進行的競爭 表現在資本可以在各部門之間自由轉移 部門之間競爭的結果 使利潤率平均化 從而形成平均利潤率 價值轉化為生產價格 在資本主義條件下 平均利潤率有下降的趨勢 為了彌補這個損失 又會驅使資本家瘋狂地卷入競爭的旋渦 自由競爭促進了資本主義生產的發展 這一進步的歷史作用突出地表現在以機器生產代替手工勞動 以機器大工廠代替手工工場的產業革命過程中 產業革命為資本主義生產創造了現代化的技術基礎 使資本主義社會的生產力獲得了空前的提高 可見 處于自由競爭階段的資本主義 屬于向上發展時期 它的生產關系基本上是適合生產力發展要求的 生產社會化和資本主義私人占有形式之間的矛盾是資本主義社會的基本矛盾 它從資本主義制度確立時起即已存在 隨著自由競爭的發展而發展 具體表現在 無產階級與資產階級的矛盾不斷發展 個別企業的有組織性同社會生產無政府狀態的對立 以及生產無限擴大的趨勢同勞動人民購買力相對縮小之間的矛盾日益激化 最后導致爆發周期性的生產過剩危機 第一次普遍性的生產過剩危機發生在1825年 波及英國的主要工業部門 到19世紀中葉 由于世界市場的形成 經濟危機便發展成為世界性的生產過剩危機 在經濟危機期間 整個社會經濟處于極度的震蕩和混亂之中 生產力遭到巨大破壞 這一事實表明 自由資本主義有其很大的歷史局限性 壟斷資本主義 壟斷資本主義即帝國主義 是資本主義的壟斷階段 也是資本主義發展的最高階級和最后階段 隨著生產力的發展和生產社會化程度的提高 資本關系的社會化隨之發展 資本主義生產關系發生新的變化 壟斷組織的統治成為經濟生活的基礎 資本主義就從自由競爭階段進入壟斷階段 壟斷資本主義是資本主義發展的最高階段 它是在資本主義生產力和生產關系的矛盾進一步發展的基礎上 在生產和資本加速集中的過程中 于19世紀末20世紀初形成起來的 19世紀后半期 各資本主義國家都出現創辦股份公司的高潮 英國新創辦的股份公司在1893年為2515家 1897年達5184家 這也加速了生產和資本集中的趨勢 到20世紀初 發達資本主義國家生產和資本的集中 已經達到了驚人的程度 1 壟斷資本在國內統治的確立生產和資本集中達到一定規模必然造成壟斷 必然出現由大企業之間協議或聯合組成的壟斷組織 2 資本主義世界經濟體系的形成金融資本和金融寡頭在國內的統治 加劇了政治經濟矛盾 加強了壟斷資本的對外擴張 使資本主義發展成為世界體系 由于對生產和市場的控制 形成了大量的 過剩 資本 資本主義為了消化大量的過剩資本 逐漸形成了國際壟斷同盟 國際壟斷同盟 主要采取國際卡特爾的形式 即各國壟斷企業之間簽定瓜分市場 確定價格 規定商品銷售量等的協定 或共同組織統一的銷售機構 在國際壟斷同盟從經濟上瓜分世界的同時 帝國主義國家還在政治上結成各種聯盟 從領土上瓜分世界 展開了爭奪殖民地的激烈斗爭 列強之間在經濟實力和世界領土瓜分上的不平衡發展 終于導致了1914年爆發的帝國主義重新分割世界的世界大戰 壟斷資本主義時期 資本主義的基本矛盾趨于深化 并引起三個主要矛盾的激化 具體表現在 第一 壟斷資本主義國家內部無產階級和資產階段的矛盾加劇 第二 壟斷資本主義國家與發展中國家的矛盾開始不斷加深 第三 壟斷資本主義國家之間的矛盾日趨尖銳化 為了解決各種社會矛盾 維護社會的穩定和發展 政府開始轉變過去在自由競爭資本主義時期那種消極 被動的政府管理模式 開始積極 主動干預社會公共生活和處理社會公共事物 行政管理活動變得越來越重要了 一 行政學在西方的產生 在這種背景下 原有的行政管理方法已經不能適應時代發展的要求 迫切需要有一門科學從理論上來指導國家的行政管理活動 以使政府能夠更好地履行其職能和完成其使命 于是 行政學應運而生 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 2 科學管理運動的興起19世紀末 在以美國為代表的資本主義發達國家 工業的進一步迅速發展面臨著一系列新的矛盾和問題 這些矛盾和問題歸結到一點 就是要建立適應社會化大生產迅速發展的管理制度和管理方法 這一時代 在管理理論研究方面最著名的人物是美國的泰勒 泰羅 泰勒所開創的科學管理理論主要探討的是如何在工廠企業推行 科學管理 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 2 科學管理運動的興起1911年 泰勒出版了 科學管理原理 一書 提出了 全面的智力革命 的問題 他認為他的管理原理適用于一切管理問題 一切管理問題都可以而且應當通過科學的辦法加以解決 他把管理職能歸納為 以科學的方法對工人進行嚴格挑選和培訓 發揮他們的最大能力 整理收集企業的經驗數據來發展科學管理方法 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 2 科學管理運動的興起 在工人與管理者之間提倡對話 培養合作精神 保證工人采取科學的方法工作 在工人與管理者之間進行明確的 適當的分工 以保證管理程序的進行 泰勒制費雷德里克 泰羅在20世紀初創建了科學管理理論體系 他這套體系被人稱為 泰羅制 泰羅制的主要內容包括 1 管理的根本目的在于提高效率 2 制定工作定額 3 選擇最好的工人 4 實施標準化管理 5 實施刺激性的付酬制度 6 強調雇主與工人合作的 精神革命 7 主張計劃職能與執行職能分開 8 實行職能工長制 由于泰羅制的實施 當時的工廠管理開始從經驗管理過渡到科學管理階段 泰羅科學管理的特點是從每一個工人抓起 從每一件工具 每一道工序抓起 在科學實驗的基礎上 設計出最佳的工位設置 最合理的勞動定額 標準化的操作方法 最適合的勞動工具 例如他在某鋼鐵公司進行的搬運生鐵和鏟鐵試驗中 就具體規定了工人所鏟物資的輕重不同 所用的鏟子大小也應該不同 為此 他專門設立了一個工具室 存有10種不同的鏟子 供工人們在完成不同作業時使用 泰羅的科學管理系統將工人的潛能發揮到無以復加的程度 有人形容 在實行泰羅制的工廠里 找不出一個多余的工人 每個工人都像機器一樣一刻不停地工作 泰羅制將整個社會的生產效率提高到前所未有的程度 但是當時卻遭到來自各方面的非議 工會和社會工作者說泰羅制把工人變成了奴隸 讓資本家最大限度地榨取血汗 而一些依靠經驗不學無術的管理人員則抱怨科學管理取代了他們的作用 讓他們面臨失業 盡管有這樣那樣的不同意見 但是泰羅制還是以不可遏制的勢頭在全世界推廣開來 在泰羅以后 科學管理理論得到不斷補充和完善 但是泰羅制的局限性也逐漸顯現出來 泰羅理論的前提是把作為管理對象的 人 看作是 經濟人 利益驅動是該學派用以提高效率的主要法寶 科學管理學派研究的重點是管理的科學性 嚴密性和紀律性 很少去考慮人的因素 以美國為例 在泰羅制被廣泛推廣的20世紀初 美國的經濟和社會發生了巨大的變化 除了經濟的高速發展以外 職業經理人開始出現 構成了美國中產階級新的中堅力量 從此 美國的所謂 白領 由以律師 記者 醫生為主體逐步轉向以經理人員為主體 計劃與執行的分離 使藍領和白領形成不同的社會群體 而所有者退出經營管理 又使公司治理結構產生了重大變化 所有這些 正是由于泰羅制強調科學知識在生產經營過程中的運用 用科學知識和相應的組織制度來規范和引導個人或集團的社會行為 從而為資本主義生產和社會運行提供了新的整合方式 從此出發 泰羅制在企業經營體制上進行的微觀變革 靜悄悄地演變成為社會結構的宏觀變革 在技術創新與社會變遷的互動過程中 管理創新起著重要的中介作用 成為推動社會轉型的重要力量 事實上 也許通過從微觀上的管理體制的變革來實現社會結構的宏觀上的變遷 社會進步的成本更小一些 社會結構轉型的效果也更好一些 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 2 科學管理運動的興起泰勒所倡導的科學管理理論最終形成了一場對美國乃至整個西歐工商企業管理界均具有重要影響的科學管理運動 盡管科學管理理論最初是針對企業而提出的 但它同時也為政府的行政管理改革提供了線索和方法 正是在科學管理運動興起之后 一些行政學家便開始重視通過科學管理來尋求政府行政效率的問題 以美國為代表的許多西方國家的政府也將科學管理運動提供的科學原理和方法應用于政府的行政管理 精簡政府 調整機構 促進了政府工作的改革 提高了行政效率 一 行政學在西方的產生 行政學產生的社會歷史背景 3 相關學科的理論發展西方近代史上的政治學 君主制時代德 奧兩國的官房學以及資產階級革命以后形成的行政法學 是西方行政學的理論淵源 尤其是政治學 它是行政學的直接理論基礎 人們常把這兩門學科比作根與樹 花與果的關系 即行政學之樹源之于政治學之根 行政學之果結之于政治學之花 從學科發展歷史來看 行政學也是從政治學中分離出來而成為一門獨立學科的 在行政學產生以前 其有關內容就包括在政治學之中 官房學派產生于17 18世紀 當時德國有一批學者被國王選為財政金融顧問 作為國王的 智囊團 經常參加在王室私人議事室召開的會議 討論有關國家的財政金融事務 這些學者被稱為官房學者 其學派被稱為 官房學派 又稱作重商主義的官房學派 是重商主義的一種形式 強調促進國家福利狀況 認為增加國家的貨幣財富能增強國家的經濟力量 官房 在歐洲的中世紀原指國家的會計室 中世紀以后指國庫或泛指國王的財產 官房學是有關政治 經濟知識的總稱 包括財政學 國民經濟學 私經濟經營學和產業行政學等科學 當時德國各大學設官房學一科 主要是培養財務行政官吏和君主的財政顧問 故名官房學派 而德國的官房學派一直被認為是重商主義在德國的變種 德國官房學派以1727年在哈雷大學和奧德大學設立官房學講座為界限 分為舊官房學派和新官房學派 16 17世紀的德國處于封建國家向近代的統一國家過渡的階段 由于各大小諸侯國和自由城市的各自割據 進行土地兼并與爭奪城市的戰爭 德國經濟遭到破壞 皇帝在政治經濟上的實權 受到極大的限制 為了加強國家對財政經濟活動的管理和控制 擴大財政收入 促進經濟發展和國家富強 官房學派以重商主義的經濟思想 闡明財政與國富有不可分割的聯系 與英法重商主義思想有所不同 其基本思想是用政治權利謀求國家的經濟統一 增加財政收入和增加國家經濟實力 行政法學是以行政法以及行政相關的社會關系為研究對象的一門法律學科 作為一門獨立的法律學科 行政法學主要研究行政法產生和發展的規律 行政法的本質 內容和形式 行政法的地位和作用 國家行政管理關系以及在這種關系中當事人的地位 由此確立行政法的原則 原理和理論體系 政治學一個以人類社會的政治現象 政治關系或政治實踐作為研究對象的學科領域 它涉及國家 政府 政黨 權力 政策 統治 管理和價值分配一類的主題 近代伊始 文藝復興 宗教改革等運動使政治學研究逐步擺脫基督教神學的束縛 轉入對現實政治問題研究 比如洛克 孟德斯鳩 盧梭等人的天賦人權論 社會契約論三權分立思想 把政治學理論推到了一個新的發展階段 為資產階級國家政權體制的建立奠定了理論基礎 天賦人權 天賦人權 源于拉丁文 譯為自然權利 中國早年譯成 天賦人權 后一直沿用 近代自然法學派的一個重要概念 意指人具有天生的生存 自由 追求幸福和財產的權利 人是一個客觀的存在 每一個存在物都有自身的價值 同時都有自己的權利 這種權利不是上帝賦予的 也不是國王賜予的 而是與生俱來的 這種與生俱來的權利 就是自然的權利 隨著西方文明的擴張和滲透 歐美的天賦人權說演變成了世界性的口號 當第三世界人民反對外來殖民主義和反對內在專制主義的時候 天賦人權說成了喚醒民主 自由意識的法寶 在中國清末民初的時候 天賦人權說有了古代 王侯將相寧有種乎 的震撼力 戊戌變法和辛亥革命的思想領袖們或多或少地利用了這套理論 天賦人權 觀在人類歷史上第一次提出了具有普遍意義的 人權 概念 對資產階級革命的勝利起過積極作用 也為全世界被壓迫民族和人民利用這一概念 并引申出符合自身要求的人權內容提供了基本前提 天賦人權思想在它產生之初就如影隨形的附帶了人本主義思想 隨著時間的推移 發展成了認為世界是以自我或者以我這個群體為中心的 為了我或者我這個群體的生存而發展 而可以枉顧他人的利益 對周圍的環境予取予求 正如 我們今天所看到的大量的森林被砍伐 大量的水源被污染 大量的動植物被滅絕 究其原因 就是西方所謂的天賦人權思想因為其片面的強調了人的權利 而忽略了自然環境 所造成的今天這樣局面 事實上這就形成了人與環境的一種對立 這樣的例子太多了 就如美國枉顧地球上絕大多數人的利益悍然于 年拒簽控制全球二氧化碳排量的 京都議定書 這就是一個最明顯的例子之一 社會契約論又譯 民約論 或稱政治權利原理 是法國思想家讓 雅克 盧梭于1762年寫成的一本書 社會契約論 中主權在民的思想 是現代民主制度的基石 深刻地影響了逐步廢除歐洲君主絕對權力的運動 和18世紀末北美殖民地擺脫英帝國統治 建立民主制度的斗爭 美國的 獨立宣言 和法國的 人權宣言 及兩國的憲法均體現了 社會契約論 的民主思想 社會契約論的主要表述是探究是否存在合法的政治權威 人是生而自由的 但卻無往不在枷鎖之中 他所說的政治權威在我們的自然狀態中并不存在 所以我們需要一個社會契約 在社會契約中 每個人都放棄天然自由 而獲取契約自由 在參與政治的過程中 只有每個人同等地放棄全部天然自由 轉讓給整個集體 人類才能得到平等的契約自由 三權分立 三權分立制度就是國家的立法 行政 司法三權分別由三個機關獨立行使 并相互制衡的制度 三權分立制度是根據近代分權學說建立起來的 近代分權學說由英國的J 洛克倡導 由法國的孟德斯鳩完成 它建立的根據是英國的君主立憲制 理論基礎是與社會契約論相結合的近代自然法學說 三權分立制度為絕大多數的資本主義國家所采用 是資本主義國家的國家機關組織與活動的基本制度 但因各國國情不同而有不同的形式 三權分立制度優劣勢三權分立制度在反對封建勢力復辟 建立資本主義民主制度的斗爭中發揮過重要作用 但是 這個制度在實踐中和理論上逐漸受到巨大沖擊 由于政黨政治的發展和影響 國家機關之間分權與制衡關系已經表現為執政黨內部的權力分配與協作關系 以及各政黨之間為爭奪權力而進行的斗爭與妥協的關系 由于行政權力的不斷擴大 行政權對立法權和司法權的牽制力量隨著擴大 而立法 司法兩權對行政權的牽制力量相應削弱 它們之間相互平衡關系已被破壞 同時 國家權力能否分割 權力分立有無確切含義 司法審查有無道理等問題 在理論界一直爭論不休 沒有定論 從而使三權分立制度的權威性受到損害 盡管如此 這個制度迄今仍然是資本主義國家機關進行組織與活動的一項基本制度 美國是實行三權分立制度的典型國家 美國1787年憲法規定 立法權屬于由參 眾兩院組成的合眾國國會 行政權屬于美國總統 司法權屬于最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院 三個權力部門之間相互制約 根據三種權力相互制衡的原則 美國憲法還規定 國會有權要求總統陳政策以備審議 批準總統對外締結的條約 建議和批準總統對其所屬行政官員的任命 通過彈劾案撤換總統 有權建議和批準總統對聯邦最高法院法官的任命 宣告懲治叛國罪 彈劾審判最高法院法官 總統對國會通過的法案擁有有限的否決權 副總統兼任參議院議長 總統還擁有特赦權 對最高法院法官的提名和任命權 最高法院法官在總統因彈劾案受審時擔任審判庭主席 此外 根據慣例 最高法院有權解釋法律 宣布國會制定的法律違憲無效 實行總統制的資本主義國家一般都采用這種形式 二 行政學在西方的發展 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創作為一門獨立的學科 行政學起源于19世紀末20世紀初 它是在威爾遜 古德諾等人的政治與行政二分法和韋伯的官僚制理論基礎上 經過泰勒的科學管理理論和法約爾的一般管理理論等工商企業管理理論的推波助瀾 最終通過懷特的系統化理論框架而逐漸創立起來的 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 1 政治與行政二分法 1881年美國發生了一件震驚政壇的事件 新當選的加菲爾德總統被一位絕望的求職未遂的官職追逐者開槍射殺 這起事件也使美國民眾回想起另一位因接待數不勝數的求職者而導致心臟衰竭的總統 這些嚴重的政治事件將美國社會長久以來對政黨分贓制的不滿轉化為一種制度改革的要求 尤其是對官吏制度的改革 這種改革要求成為了政治與行政分離思想產生的前提 也是傳統公共行政學產生的社會基礎 資產階級革命前的西方國家 在官吏制度上一般實行恩賜官職制 即所有官員都由國王任免 官職是國王恩賜的結果 官員也是國王的奴仆 在資產階級革命以后的西方國家一般實行政黨分贓制 即行政官職由競選獲勝的執政黨壟斷占有 官員隨政黨的進退而進退 政黨分贓制深深植根于西方社會的民主觀 即政府官吏不能常任 人民應該輪流任官 而且 因為行政任務簡單 任何有理智的人都可以擔任行政工作 因此 競選獲勝的政黨擁有分配官職的權力最符合民主的精神 政黨分贓制實際上將官職作為戰利品 合法 公開地進行分贓 給政府帶來了一系列問題和惡劣影響 結構性的腐敗 周期性的政治動蕩 公職隊伍素質低下并缺乏公益性 政府中充斥大量無能之輩使得行政效率極其低下等等 由于政黨分贓制的人事制度植根于西方社會的民主觀念之上 簡單地否定政黨分贓制將會受到民主觀念的反對 對其的改革必須有先行的思想或理論突破 政治與行政分離的思想正好適應了這種要求 政治與行政的分離思想 首先由威爾遜在其論文 行政學之研究 1887年 中提出 并隨后在古德諾的著作 政治與行政 1900年 中得到了充分的闡述 針對政黨分贓制的弊病 威爾遜提出應在政治與行政之間做出一定的區分 即政府官員的任命應建立在公正和功績而不是黨派意見的基礎上 行政科學應以一種管理的科學為前提并與傳統的政治相分離 政治是政治家的特殊活動范圍 而行政管理則是技術性職員的事情 政治與行政二分的思想 企圖將政黨因素和政治因素排斥在行政之外 這種思想在制度上的結果主要是西方國家的文官制度和文官政治中立原則 主要內容包括 在官員的錄用上堅持以專業能力和業績取向為基礎的功績制 推行政務官和業務官的分途治理 業務類公務員奉行政治中立原則 在行政過程中要超然于政黨政治和個人政治理念之外 不以行政權力偏袒某個政黨 政治團體或利益集團 應以客觀公正公平的態度推行政府政策 不介入政治紛爭和派系政治 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 1 政治與行政二分法行政作為一種管理活動人們早已司空見慣 但是 行政作為一個科學范疇提出并受到人們的關注 則得益于在國家活動領域中將政治與行政做出區分 由此導致公共行政概念的出現 對政治與行政的區分做出重要貢獻的是威爾遜和古德諾 威爾遜的著名論文 行政之研究 1887 和古德諾的名著 政治與行政 1900 中提出的政治與行政二分法觀點 被公認為開創了行政學的傳統 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 1 政治與行政二分法威爾遜和古德諾在對政治與行政加以區分中指出了行政活動的特征 表述了行政概念的基本含義 威爾遜認為 與制定法律的組織 程序 過程相關的政治領域屬于 國家意志的表達 主要關注 重大而帶普遍性的事項 與執行法律政策的機構 程序 過程相關的行政領域則屬于 國家意志的執行 它主要是 國家在個別和細微事項方面的活動 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 1 政治與行政二分法古德諾的表述是 政治是國家意志的體現 行政是國家意志的執行 政治在決定政策 行政在執行政策 行政是 政府官員推行政府功能的活動 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 2 韋伯的官僚制行政組織理論德國著名社會學家馬克斯 韋伯被稱為 組織理論之父 于20世紀初提出了官僚制理論 在馬克斯 韋伯看來 官僚制是指一種以分部 分層 集權 統一 指揮 服從等為特征的組織形態 是現代社會實施合法統治的行政組織制度 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 2 韋伯的官僚制行政組織理論所謂 官僚 是指這種組織的成員是專門化的職業管理人員而言 并不含有一般語境中使用 官僚 一詞的貶義 為了避免誤解 有些學者把韋伯所說的官僚組織 改稱科層組織 韋伯認為 在近代以來的資本主義社會中 官僚組織是對大規模社會群體進行有效管理的基本形態 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 2 韋伯的官僚制行政組織理論官僚制具有如下基本特征 合理的分工 在組織中明確劃分每個組織成員的職責權限并以法規的形式將這種分工固定下來 層級節制的權力體系 在組織中實行職務等級制和權力等級化 整個組織是一個層級節制的權力體系 依照規程辦事的運作機制 在組織中任何管理行為都不能隨心所欲 都要按章行事 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 2 韋伯的官僚制行政組織理論 形成正規的決策文書 在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形式下達 下級易于接受明確的命令 上級也易于對下級進行管理 組織管理的非人格化 在組織中管理工作是以法律 法規 條例和正式文件等來規范組織成員的行為 公私分明 對事不對人 合理合法的人事行政制度 量才用人 任人惟賢 因事設職 專職專人 以及適應工作需要的專業培訓機制 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 2 韋伯的官僚制行政組織理論 過分強調專業分工和職能權限的劃分 忽視了宏觀協調以及消除本位主義的問題 過分強調人員的穩定性 無過失便終身任職的制度 最終造就出不求有功但求無過的管理人員 造成管理人員得過且過混日子的狀況 1 2行政學在西方的發展 1 2 1行政學在西方的初創 3 泰勒的科學管理理論 4 法約爾的一般管理理論法國的亨利 法約爾在1908年就提出了一般行政管理的原則 首創經營管理理論 1916年 他出版了 工業管理和一般管理 一書 第一個提出了 管理的要素 并論述了經營的六種職能活動 即技術活動 商業活動 財務活動 安全活動 會計活動和管理活動 對管理活動 又提出 計劃 組織 指揮 協調 控制 五種因素 在對這些因素進行詳細論述后 他提出了十四條管理原則 作為管理教育的內容和管理企業的指導方針 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 5 懷特的理論框架1926年 美國學者懷特的 行政學導論 出版 該書全面反映了傳統時期行政學的理論觀點 懷特指出 行政管理是在完成國家的各個目標過程中對人與物的管理 他把公共行政的目標明確表述為 公共行政的目的 就是在官員和雇員的處置下 對各種資源加以最有效的利用 良好的行政所追求的是 消除浪費 保護材料和資源 迅速而圓滿地完成公眾的目標 二 行政學在西方的發展 一 行政學在西方的初創 5 懷特的理論框架懷特所關注的是影響行政效率的組織 人事 財務及法規 因此行政組織 人事行政 財務行政和行政法規構成了懷特行政學理論體系的基本內容 懷特把效率作為行政學追求的目標 除了受到泰勒 韋伯效率理論的啟示外 也反映了當時政府自身管理狀況與公眾對政府要求之間的矛盾 二 行政學在西方的發展 二 行政學在西方的演進以政治與行政二分法為前提 以效率目標為基本點建立的行政學理論 既反映了傳統時期行政學的理論貢獻 但又帶有那個時期不可避免的缺陷 它將政治與行政截然分開 忽視了政治因素對行政過程的影響 它用封閉 靜態的研究方法研究組織結構 忽視了組織與環境的關系 它過分推崇效率原則而忽視了行政活動中公平 公正的最高價值取向 美國學者文森特 奧斯特羅姆在他具有影響的 美國公共行政的思想危機 一書中 將傳統行政學思想稱之為威爾遜 韋伯范式 并指出其基本特征是 單一權力中心 層級 等級 結構 二 行政學在西方的發展 二 行政學在西方的演進 政治與行政的嚴格分離 隨著社會變遷和行政學的進一步發展 威爾遜 韋伯范式的弊端逐步暴露出來 受到越來越多的批評以至激烈抨擊 到20世紀60年代后 威爾遜 韋伯范式逐步為一種新的范式 民主行政范式 所取代 二 行政學在西方的發展 三 行政學在西方的深化20世紀60年代后的行政學擺脫了長期以來對政治科學的過分依賴 由純粹理論研究轉向應用研究 許多相關學科的理論方法和研究成果紛紛被引入到公共行政學的研究 不僅衍生出了諸如行政生態學 比較公共行政學 政策科學以及新公共行政學等公共行政學的新興分支學科和理論流派 而且使公共行政學在研究視野和研究內容上均得到了進一步的深化 進而成為一門融多學科的理論與方法于一體的綜合性學科 二 行政學在西方的發展 三 行政學在西方的深化 新公共行政學基于此 新公共行政學提出了研究公共行政領域的一種全新的視角 其基本思想是 以社會公平作為核心的價值 建構一種入世的 改革的 具有廣泛民主的新行政學 新公共行政學的理論主張對于行政學的發展有著重要影響 尤其是關于公共行政的價值觀 道德觀和關注現實政策的主張 一直是當代公共行政的中心議題 二 行政學在西方的發展 三 行政學在西方的深化 新公共行政學新公共行政學也稱為新公共行政運動 主要是針對傳統行政學的理論而提出的 新公共行政學對政治與行政二分表達了強烈的不滿 認為傳統的行政研究由于是在政治與行政二分觀念的指導下進行的 從而將行政研究局限在一個非常狹隘的領域內 行政研究只關注諸如預算 人事 組織以及大量其他中性問題 強調以國家為中心來提高管理的效率 經濟和效果 卻很少重視政策制定和政策分析等研究 使公共行政遠離社會危機處理的需要 二 行政學在西方的發展 三 行政學在西方的深化 新公共行政學主要觀點 1 新公共行政理論在批評主流行政學的效率經濟觀的基礎上提出價值考量 2 主張社會正義和社會公平 3 主張改革的 入世的 與實際過程相關的公共行政學 4 主張構建新型的政府組織形態 5 主張突出政府行政管理的 公共 性質 6 提出民主行政的理念 二 行政學在西方的發展 四 行政學在西方的拓展進入20世紀八九十年代以來 隨著西方國家政府再造運動的興起和公民社會的不斷發育 西方公共行政管理出現了一些新的發展特點 一方面 在新管理主義思潮的影響下 許多在工商企業管理領域行之有效的新管理理論與方法又一次被引入公共行政管理領域 而另一方面 在新一波的民主政治思潮的推動下 出現了一些更加關注公共行政管理的公共本質 更加強調公民參與的新型公共行政管理理論 二 行政學在西方的發展 新公共管理運動由于各國具體實踐的差別 對于新公共管理有諸多定義 比如 經濟合作與發展組織所作的界定是 1 企業管理技術的采用 2 服務及顧客導向的強化 3 公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入 盡管表述不同 但各種定義的基本取向是一致的 即新公共管理是一種以采用商業管理的理論 方法及技術 引入市場競爭機制 提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義 二 行政學在西方的發展 新公共管理運動20世紀70年代末80年代初 一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內掀起 在西方 這場行政改革運動被看作一場 重塑政府 再造公共部門 的 新公共管理運動 這場20世紀80年代后期和90年代初期席卷發達國家和發展中國家的公共部門管理變革運動有諸多稱呼 管理主義 新公共管理 以市場為基礎的公共行政 后官僚制典范 或 企業型政府 到90年代后期 人們越來越傾向于使用 新公共管理 的概念 二 行政學在西方的發展 新公共管理運動出現的原因第一 新公共管理運動 是被財政危機逼出來的 第二 新公共管理運動 是被 信任赤字 逼出來的 第三 新公共管理運動 是被理論危機逼出來的 第四 新公共管理運動 是被科技革命逼出來的 第五 新公共管理運動 是被經濟全球化逼出來的 第六 新公共管理運動 是被公共管理對象逼出來的 二 行政學在西方的發展 新公共管理運動的內容 1 政府角色定位 2 專業化管理 3 企業管理方法的引入 4 績效管理 5 產出控制 6 競爭引入 7 以顧客為中心 三 行政學在中國的勃興 1 古代中國 在兩千多年的封建社會中 逐步形成了一套以大一統的國家行政組織體制 官吏制度和監察制度為主要內容的行政管理制度 2 近代中國 西方行政學被介紹 引入 出版了一些學術著作 提出了一些行政管理思想 并且還開設了行政學課程 創辦行政學刊物 建立行政學會 3 現代中國 行政學是伴隨著中國改革開放的進程而勃興的 三 行政學在中國的勃興 行政學于20世紀80年代初在我國恢復研究以來 在20多年間得到了很大的發展 學術界根據我國行政學科本身發展和社會進步的需要 在行政理論和行政發展方面進行了廣泛研究 其現狀如下 1 業已建立起行政學的體系架構 2 行政學理論研究有了較大的進展 3 應用行政學得到了較大的發展 4 分支行政學在不斷開拓 5 突破單一的運用理論方法來研究行政學的局限 四 行政學的研究內容與學習目的 一 行政學的研究對象和研究內容 二 學習和研究行政學的目的 統治行政 管理行政與服務行政 1 統治行政行政作為國家運行的基本內容 在一個很長的歷史時期中 是與國家統治聯系在一起的 是統治階級用以提高統治能力的工具 在農業社會的歷史條件下 行政是國家實現其階級政治統治的手段 國家對社會的管理主要表現為 集權管理 權治 管理強制管理 一 行政學的研究對象和研究內容 一 統治行政 管理行政與服務行政 2 管理行政近代社會 在社會分化的總體歷史趨勢中 國家自身也發生了分化 不僅國家的部門 權力和職能發生了分化 而且 國家原有的政治與行政的混沌狀態開始打破 出現了政治與行政的分化 在這種分化的歷史趨勢中 國家的統治職能和管理職能處在一種此消彼長的進程中 近代社會行政發展的趨勢是告別傳統的統治行政而走向現代的管理行政 一 統治行政 管理行政與服務行政 3 服務行政人類社會的發展經歷了由農業社會到工業社會再到后工業社會的變遷 相應地 其社會治理模式也由統治型社會治理模式演變為管理型社會治理模式 并將走向服務型社會治理模式 服務行政是服務型社會治理模式的一個重要組成部分 服務行政的特征 1 服務導向而非控制導向 4 開放式行政而非封閉式行政 2 公正導向而非效率導向 5 德治和法治的有機結合 3 公民本位而非政府本位 一 行政學的研究對象和研究內容 行政活動是政府管理公共事務的一種 國家的組織活動 行政學則是以政府管理活動為基礎而形成的系統化的理論體系 它是研究國家行政系統對國家事務 社會公共事務及自身事務進行有效管理的規律的科學 行政學的研究主要包括以下方面 1 行政學史 研究行政學學科的發展歷史 了解行政學的起源 形成 發展和改革的全過程 從中總結規律以借古鑒今 2 行政環境 凡是對行政系統發生作用 并為行政系統的反作用所影響的條件和因素 都屬于行政環境的范疇 一 行政學的研究對象和研究內容 3 行政職能 即行政機關在管理活動中的基本