摘要 改革開放以來 伴隨著社會主義市場經濟的迅速發展 貧富分化現象開始出現并不 斷加大 尤其是廣大農村地區 滯后的經濟發展速度所造成的城鄉收入不均 更成為了 一系列社會不穩定因素的重要根源 在這一背景下 作為有效改善農村居民生活水平 控制兩極化趨勢的制度性保障 農村社會保障制度的重要性更加突出 而目前 農村社 會保障制度的發展和落實仍面臨著許多困難和挑戰 諸如制度體系建設嚴重滯后 有關 法律不健全 管理混亂 資金缺乏等問題依然存在 而其中最關鍵的問題 則是政府在 履行其社會保障職能的過程中對于農村社會保障制度的在定位 規劃 執行和監管等環 節還存在著不明確 不科學 不合理和不健全等現象 隨著黨和國家對 三農 問題的 日益高度重視 建設社會主義新農村 更成為當前政府工作的核心目標 因此 積極 探索和改進農村社會保障制度建設 使之在規劃中更具合理性 執行中更具可操作性 評估中更具科學性成為政府部門的重要任務和目標 同時也是改善農村落后局面 有效 緩解貧富差距 建設和諧社會的必然選擇路徑 經過思考和研究 筆者認為 為使農村社會保障制度更趨科學合理 我國政府應在 以下諸方面做足工夫 要結合國外政府的經驗和我們的具體國情 探索我國社會保障制 度的科學發展模式 加快促進相關立法的制定 積極促進完善的社會保障制度的建立和 完善 加強制度建設 規范和引導政府行為 提高政府執行效率 充分調動社會各方面 力量 多管齊下 發揮聯動作用 保障這一制度的貫徹執行見實效 大力進行監管評估 體系建設 編織縝密的社會監督網絡 保證各項監管措施落實到位 促進農村社會保障 中政府責任的有效履行 農村社會保障制度建設是關系國計民生的一項重要系統工程 在其制定和貫徹的路途中 政府任重而道遠 關鍵詞 農村社會保障 政府責任 路徑選擇 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p a l o n g i t l lt h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y t h ep h e n o m e n o no fr i c h p o o rp o l a r i z a t i o nc o m e su p a n dc o n t i n u e st oi n c r e a s e e s p e c i a l l yi nr u r a la r e a s i n c o m eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a so na c c o u n to fl a g g i n g s p e e do fe c o n o m i cd e v e l o p m e n th a sb e c o m e a ni m p o r t a n tr o o to fas e r i e so ff a c t o r so f i n s t a b i l i t y i nt h i sc o n t e x la sai n s t i t u t i o n a ls u p p o r tt h a tc a ni m p r o v et h el i v i n gs t a n d a r d so f r u r a lr e s i d e n t sa n dc o n t r o lt h et r e n do ft h ep o l a r i z a t i o nb e t w e e nt h e r i c ha n dt h ep o o r e f f e c t i v e l y t h es i g n i f i c a n c eo fs o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a sh a sb e c o m em o r ep r o m i n e n t a t p r e s e n t t h ed e v e l o p m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi ss t i l lf a c i n g m a n yd i f f i c u l t i e sa n dc h a l l e n g e s s u c ha st h el a g g i n gc o n s t r u c t i o no fi n s t i t u t i o n a ls y s t e m t h e i n a d e q u a t el a w t h em a n a g e m e n to fc o n f u s i o n l a c ko f f u n d sa n do t h e ri s s u e ss t i l le x i s t h o w e v e r o n eo ft h ek e yi s s u e si sw h e nt h eg o v e r n m e n tc a l r yo u ti t sf u n c t i o n so fs o c i a l s e c u r i t y f o rt h e p r o c e s so fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h ep o s i t i o n i n g p l a n n i n g i m p l e m e n t a t i o na n ds u p e r v i s i o n t h e r ei s as t i l lu n s c i e n t i f i c i r r a t i o n a la n dn o n s o u n d p h e n o m e n o n w i t ht h ep a r t ya n dt h es t a t ep a y i n gm o r ea t t e n t i o nt ot h e t h r e er u r a li s s u e s b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e h a sb e c o m et h ec o r eo ft h ec u r r e n tw o r ko ft h e g o v e m m e n to b j e c t i v e s t h e r e f o r e e x p l o r i n ga n di m p r o v i n gt h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a c t i v e l yt om a k ei tm o r er e a s o n a b l ei nt h ep l a n n i n ga n di m p l e m e n t a t i o no fm o r eo p e r a t i o n a l m o r es c i e n t i f i ca s s e s s m e n th a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt a s ka n do b j e c t i v ef o rg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s i ti sa l s ot h ei n e v i t a b l ep a t ht oi m p r o v et h eb a c k w a r dr u r a la r e a ss i t u a t i o n t o a l l e v i a t et h eg a pb e t w e e nr i c ha n dp o o re f f e c t i v e l ya n dt ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t y a f t e rr e f l e c t i o na n ds t u d y ib e l i e v e t om a k et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mm o r e s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e o u rg o v e r n m e n ts h o u l db ed o n ea l lt h ef o l l o w i n ga s p e c t s a c c o r d i n g t ot h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g ng o v e m m e n t sa n dt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y w ee x p l o r et h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tm o d e a c c e l e r a t et h el e g i s l a t i o nr e l a t e dt o s o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a s p r o m o t ea n dp e r f e c ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s t r e n g t h e nt h e c o n s t r u c t i o no fs y s t e m t h es t a n d a r da n dg u i d et h eg o v e m m e n tb e h a v i o r i m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fg o v e m m e n t f u l l ym o b i l i z es o c i a lf o r c e s m a k et h es y s t e mp l a yap o s i t i v er o l e o v e r s e ea s s e s s m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n w e a v et h es o c i a ls u p e r v i s i o n g u a r a n t e et h en e t w o r k r e g u l a t i o nm e a s u r e si m p l e m e n t a t i o n p r o m o t et h ee f f e c t i v eg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t yo fm r a l s o c i a ls e c u r i t y r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sa ni m p o r t a n ts y s t e m se n g i n e e r i n gf o rt h en a t i o n a l e c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o d t h eg o v e r n m e n ts t i l lh a sal o n gw a yt og oi n i t s f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s o c i a ls e c u r i t yi nr u r a la r e a s g o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t y r o u t i n gs e l e c t i o n i i 獨創性聲明 本人鄭重聲明 所提交的學位論文是本人在導師指導下獨立進行研究 工作所取得的成果 據我所知 除了特別加以標注和致謝的地方外 論文 中不包含其他人已經發表或撰寫過的研究成果 對本人的研究做出重要貢 獻的個人和集體 均已在文中作了明確的說明 本聲明的法律結果由本人 承擔 學位論文作者簽名 巡焦日期 學位論文使用授權書 本學位論文作者完全了解東北師范大學有關保留 使用學位論文的規 定 即 東北師范大學有權保留并向國家有關部門或機構送交學位論文的 復印件和電子版 允許論文被查閱和借閱 本人授權東北師范大學可以將 學位論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢索 可以采用影印 縮 印或其它復制手段保存 匯編本學位論文 保密的學位論文在解密后適用本授權書 學位論文作者簽名 盔照箜直 日 期 絲掣 i 學位論文作者畢業后去向 工作單位 通訊地址 指導教師簽名 邊絲竺 日期 電話 郵編 東北師范大學碩士學位論文 己i吉 ji 目 近年來 我國政府在構建農村社會保障體系方面做了很大的努力 但從總的情況來 看 仍存在一系列問題 如 農民參加社會保障意識淡薄 農村的社會保障覆蓋面窄 保障水平低 保障資金嚴重不足等 現存的農村社會保障制度體系遠遠不能滿足農民 生 有所靠 老有所養 病有所醫 的迫切現實要求 我國是一個農業大國 近七成人口是 農民 如果占人口絕大多數的農民被排除在社會保障體系之外的話 這勢必與政府推行 的建立 和諧社會 的初衷相違背 長此以往也不利于整個社會的安定與團結 造成農村社會保障制度建設嚴重滯后于經濟與社會發展的現實原因是多方面的 但 筆者認為政府在農村社會保障中責任的缺失是造成農村社會保障制度建設滯后的主要 原因 因此 有必要研究政府在農村社會保障制度建設中的責任實現問題 政府在推動農村社會保障建立中究竟應承擔什么樣的職責 通過對農村社會保障建 設現狀的探究 以及其參與農村社會保障建設實踐中存在的問題及原因的分析 得出政 府的作用是否發揮得當 將直接制約農村社會保障制度的建立與完善 政府的支持與推 動 將大大提高各方力量對農村社會保障工作的重視 深化對農村社會保障建設的認識 從而克服在農村社會發展中社會保障建設的制約作用 因此 充分發揮政府的職能 調動各方面的力量 建立 完善與社會主義市場經濟 發展要求相適應的政府主導下的農村社會保障體系 實現政府在農村社會保障制度建設 中所應承擔起的主要責任 成為擺在我們面前的一項函待解決的重大課題 東北師范大學碩士學位論文 一 農村社會保障建設與政府責任分析 經過近三十年的改革開放 我國取得了顯著的經濟建設成果 社會整體面貌發生了 巨大變化 然而 近年來貧富差距持續擴大 流動人口與固定戶籍人口利益沖突 地區 與城鄉發展失衡等現實問題的存在 給社會的進一步發展埋下了隱患 這就要求由政府 主導的社會保障發揮出其應有的調節作用 尤其是在各方面都較為落后的農村 完善農 村社會保障對解決 三農 問題 緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況 全面建設小康社會 積極構建和諧社會都具有非常重要的意義 雖說造成農村社會保障制度建設嚴重滯后于經濟與社會發展的原因是多方面的 但 政府在農村社會保障中的責任是不容推卸的 筆者認為政府在完善農村社會保障中的責 任缺位是造成農村社會保障事業滯后的主要原因 因此 有必要研究政府在農村社會保 障建設中應當承擔的責任及其落實問題 從而改善農村的社會保障狀況 改善農村居民 的生活水平和生存質量 促進社會整體和諧 一 農村社會保障和政府責任界定 1 農村社會保障的界定 1 社會保障的涵義 社會保障一詞最早出現在美國1 9 3 5 年頒布的 社會保障法 中 此前雖然各國已 有相關的社會保障政策及具體實踐 但缺乏一個相對統一的名稱 此后 社會保障一詞 被國際勞工組織及大多數國家所接受 成為以政府和社會為責任主體的福利保障制度的 統稱 n 1 社會保障是現代社會重要的經濟現象 是工業化時代經濟社會運作的重要內容 早在十九世紀末 德國就出現了社會保障思想 大量經濟學家參與到社會保障理論的研 究之中 在實踐領域 德國 美國 英國 法國以及北歐諸國都先后制定了社會保障法 規 建立了自己的社會保障制度 雖然關于社會保障的理論內容非常復雜 且各派觀點差別很大 在實踐中具體的制 度設計也各不相同 但是各國的社會保障 都具有以下這些共同的特征 第一 國家是社會保障的當然主體 不論社會保障在各國具體內容和實施制度如何 不同 只要是實行了社會保障制度的國家 其社會保障體系的建立 維持和運轉 都離 不開國家的參與 國家為社會保障提供法律 制度框架 使社會保障具有一定的強制性 國家財政部門都或多或少地參與社會保障基金的管理和運營 都對社會保障的財務運轉 負有最后的責任 第二 社會保障意味著社會資源和財富的重新分配 不管是通過國家財政支出還是 通過社會自發集資 社會保障制度運轉的最終結果必然意味著社會資源和財富的重新分 東北師范大學碩士學位論文 配 人們可以從社會保障中獲得他憑借自己的獨立行為沒法獲得的利益 第三 社會保障的基本目的是保持社會穩定 為什么要建立社會保障體系 為什么 國家必須參與到社會保障中 很多學者從很多角度做了分析研究 雖然相關觀點很多 有關描述也各不相同 但是 社會保障體系應維持經濟平衡 保持社會穩定則是共識 第四 社會保障的內容是提供基本生活需求的保障 社會保障體系所能提供的保障 內容 在不同的國家各不相同 但社會保障只提供與居民基本生存相關的保障項目 保 障水平限于居民基本生活的需求 這 點是相通的 從方式上來說 各國社會保障體系 也大體上都包括社會保險 社會救濟和社會福利三種方式 因此 筆者把社會保障定義為 社會保障制度是國家參與的 通過在社會范圍內重 新分配資源 從而為社會成員特別是處于相對弱勢的社會成員提供基本生活保障 以維 持經濟社會穩定發展的事業 2 農村社會保障的涵義 農村社會保障是中國的特定產物 在西方國家 基本不存在農村社會保障這一概念 農村社會保障較少被拿出來單獨討論 這是因為西方國家和中國的實際國情不同 中國 是一個城鄉二元結構的國家 在社會及經濟二元分化的體制下 社會保障制度亦呈城鄉 分割狀態 中國的社會保障體系在城市中得到發展 而農村并沒有真正的社會保障體系 中國農村社會保障體系仍然處于一種未能落到實處的理想狀態中 近些年 對農村 農民 農業問題的高度關注 建設社會主義新農村的提出和推進 已經表明了問題所在 表明黨和國家對相關事實的關注 因為 占人口多數的農民被排 除在社會保障體系之外 貧困農民 失地農民 農民工等社會群體的社會保障的缺乏 己經給中國經濟社會的穩定帶來了極大的威脅 中國要實現全國和諧發展 實現經濟持 續增長和國家的穩定 就必須更快更好地讓占人口多數的農民分享改革開放帶來的成 果 盡快消除城鄉之間的巨大差別 從而化解社會深層矛盾 最終實現和諧發展的目標 在這個過程中 建立農村社會保障體系無疑具有先導性 基礎性的作用 完善農村社會 保障對于解決 三農 問題 緩解城鄉二元制社會經濟結構造成的發展不平衡狀況 全 面建設小康社會 積極構建和諧社會都具有非常重要的意義 作為社會保障體系在特殊群體中的體現 農村社會保障可以這樣來界定 通過國家 干預和社會參與 在全社會范圍內重新分配資源 對農村社會成員的基本生產和生活給 予物質保障 使農民尤其是處于弱勢的農民獲得基本的生存和發展事業的條件 其覆蓋 范圍包括具有農業戶口的居民 失地農民 農民工以及擁有非農業戶口但未被納入城鎮 社會保障體系的農村居民 其實質是實現部分社會財富的轉移 幫助農村社會成員轉移 和避免各種風險 從內容上看 農村社會保障體系由農村社會救助 農村社會保險 農村社會福利子 系統構成 社會保險是指國家通過立法采取強制手段 對國民收入進行再分配 形成專門的消 費基金 在農民遇到生 老 病 傷 殘 死 失業等風險時 給予物質幫助的一種社 會保障形式 農村社會保險的方式主要包括農村養老保險和農村醫療保險 3 東北師范大學碩士學位論文 社會福利是指國家和社會為提高農民生活質量 通過各種福利性補貼和舉辦的各種 福利性活動而向農民提供物質幫助和其他服務的活動的總稱 社會救濟是最低層次的保障 是指國家和社會對無勞動能力 無生活來源的農民和 因自然災害等原因造成生活困難的人 直接給予生活物資幫助 這方面主要包括貧困人 口救濟和災民救濟 2 政府責任的界定 關于政府責任的概念在學界有多種解釋 因為責任的含義是非常豐富的 1 在西方思想史上關于責任的定義 培根認為 責任 r e s p o n s i b i lit y 是 維護整體利益的善 他提出了 力守對公家的責任 比維持生存和存在 更要珍貴得多 的思想 2 1 柏格森把 職責 o b l i g a t i o n 理解為位居中心的范疇 他指出 把它看作 是人們之間的約束 首先是我們對我們自己的約束 口1 馬克思把 責任 看作是一種使 命和任務 h 1 2 國內學者對責任的定義 張文顯認為 責任有三個基本語義 份內應做的事 特定的人對特定的事項的發生 發展 變化及其成果負有積極的助長義務 因為沒有做 好份內之事 沒有履行角色義務 或沒有助長義務而應承擔的不利后果或強制性義務 啼3 張文認為 責任的內涵主要包括三個有機聯系的組成部分 各種社會規范要求社會成 員所應為的行為 社會規范為社會成員所確定的行為標準及其對社會成員的行為及后果 的評價 社會對行為不符合行為規范要求的社會成員所給予的處置 或者社會成員所應 受到的處置 叫 筆者認為 政府責任就是政府的義務或者職責 從社會保障的起源與發展來看 社 會保障是為滿足國家政治和經濟社會發展而產生的 政府在社會保障制度建設中的責任 是政治責任 在社會保障制度的建設過程中 政府職能要求政府對公民在生活 生產給 予管理和服務 政府要承擔的是具有確定性的 可預見 可追究的責任 在政府承擔農 村社會保障建設的理由上 要強調政府的道德責任和政治責任 且在內容確定上要以法 律責任為最終落腳點 二 我國農村社會保障存在的問題及其完善的迫切性 1 當前我國農村社會保障存在的問題 1 農民參加社會保障意識淡薄 我國農村社會保障體系不健全 保障范圍小 覆蓋面窄 各項目發展不平衡 我國農村長期以來形成生存生活靠土地 生病養老靠兒女的傳統觀念 令大多數農 民對社會保障諸多措施不以為然 尤其是當前多數農民收入還不寬裕 要求農民上繳一 些社會保障金顯得很困難 特別是在經濟落后的邊遠山區推行社會保障就更加困難了 現實中農民很難給自己拿出資金參加社會保障 而且我國農村的社會保障體系是還沒有建全完善 目前 我國農村社會保障制度主 4 東北師范大學碩士學位論文 要包括農村養老保險 農村合作醫療保險和農村最低生活保障制度 失業保險 工傷保 險 生育保險在農村基本上還沒開展 另外 社會保障覆蓋面窄 層次低 發展不平衡 農村的社保基金每年約4 0 0 多億元 僅占我國g d p 的0 5 農村的社保覆蓋率只有3 城鄉比例為2 2 1 啪 2 我國農村社會保障法律制度不健全 保障管理混亂 保障資金嚴重不足 第一 大批的進城務工人員處于社會保障的真空地帶 而城市化進程中出現的大量 失地農民的社會保障問題如何解決 只是在相關的法律中央雜著的一些社會保障性的條 款中有所體現 法律不健全 體系不規范 可操作性不強 執行起來具有很大的隨意性 很不規范 而且 許多規定和具體實施辦法 都是通過各種行政性文件發布的 各地依 據本地區實際制定內容不同的社會保障方面的條文 沒有在核心問題上達成一個統一的 標準 使得農村社會保障呈現出散亂狀態 同時 這些文件由于缺乏法律和制度規范 有令不行 違規難禁的事情時有發生 第二 農村社會保障管理條塊之間既沒有統一的管理機構 也沒有統一的管理辦法 以致形成城鄉分割 條塊分割 多頭管理 各自為政的現狀 從管理機構上看 在鄉鎮 企業工作的農村職工的社會保障統籌和農村養老歸社會保障局管理 最低生活保障和優 撫救濟歸民政部門管理 醫療保障歸衛生部門和勞動者所在單位或鄉村集體共同管理 除管理機構出現多頭管理的現象外 許多鄉村和部門也制定了相應的辦法和措施 有些 地區一些鄉村 部門也制定了社會保障辦法和規定 如組織部對村組干部 教育局對代 課教師 計生委對獨生子女和殘聯對殘疾人參加社會養老保險都做出了相關規定 這種 多頭管理的格局產生了許多新的問題 由于這些部門所處地位和利益關系不同 在社會 保障的管理和決策上時有矛盾發生 第三 資金匱乏 保障水平低 我國農村社保制度中最大的難題莫過于資金短缺 農村社保資金的籌集堅持 以個人繳納為主 集體補助為輔 國家給予政策扶持 的原 則 由于農村生產力水平較低和貧困人口多 依靠個人繳納的原則難以在農村社會保障 中奏效 同時國家尚沒有充足的財力來全額負擔起廣大農村地區的社會保障 現實中 農村低保資金基本上采取縣 鄉 村三級負擔 但由于農村經濟發展緩慢 農民收入低 再加上缺乏相應的政策法規依據和必要的約束手段 籌措起來十分困難 砸1 再如農村合 作醫療制度雖已經全面推廣 但在實施過程中由于地方政府扶持資金到位率不高 部分 鄉鎮 村的扶持資金未合理全額到位 合作醫療基金的籌集受到了很大影響 農村合作 醫療基金籌資額度小 實際享受面窄 報銷比例低 加之醫療定點醫院藥價高于普通售 藥處 反映出農村醫療保障的不到位 在廣大農村 許多農民因病致貧 因貧喪命 這 與通過合作醫療為農民提供基本醫療保障和防止農民因病致貧的制度設計初衷相距甚 遠 致使農村合作醫療缺乏足夠的吸引力 反過來影響到基金籌集工作 就目前來看 城鄉社會保障制度還有很大差距 農村的醫療 養老 低保這三項最基 本的保障近幾年開始進行 失業保險 住房公積金等保障短時期在農村還沒有實現的可 能 在資金投入上 國家對城市的投入遠高于農村 從城鄉社會保障支出方面來看 城 鄉人均社會保障費的比例為2 4 1 呻1 在城鎮已初步建立了較完整的社會保障體系 養老 5 東北師范大學碩士學位論文 保險方面建立了國家 企業和個人共同負擔的基金籌集模式 現已基本實現了基金社 會統籌 醫療保險 失業保險 工傷保險和生育保險 都在已有的基礎上進行了改革和 逐步完善 然而在廣大的農村地區 仍然實行是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重 點 以家庭保障為主體的社會保障模式 除養老保險和醫療保險剛剛推廣實施以外 其 他保險項目基本上還沒有建立起來 2 完善我國農村社會保障的迫切性 1 構建完善的農村社會保障是縮小工農和城鄉差距 實現社會公平和穩定 構 建社會主義和諧社會的需要 公平正義是社會主義和諧社會的本質要求 農村社會保障制度的缺失是構建和諧社 會的重大障礙 完善農村社會保障政策是建立農村社會保障制度的基本前提和保證 也 是構建社會主義和諧社會必然要求 社會保障制度的發展目標就是要為社會成員的基本 生活權利提供安全保障 以確保其不因特定事件的發生而陷入生存困境 促進整個社會 經濟的協調 穩定發展 實現社會的公平和正義 社會福利的來源是由全體公民共同創造的 但大部分卻被 非農業人口 所享用 一方面非農業人口正在享受著越來越多 越細致 越周到的社會保障 另一方面大部分 的農業人口所獲得的社會保障的水平很低 是全世界所少見的 這是一種公然的不平等 這與我國憲法所賦予的公民的平等權利是相違背的 我國憲法第45 條規定 中華人 民共和國公民在年老 疾病或者喪失勞動能力的情況下 有從國家和社會獲得物質幫助 的權利 一這里所指的公民 顯然是包括農民在內的 然而 同是共和國的公民 在國 家所為他們提供的社會保障上卻有天壤之別 我國的農民無論是在社會待遇上 還是在 經濟待遇上 都出現了嚴重的失衡 再加上城市職工工資大幅度上漲等其它一些經濟因 素的影響 導致了城鄉之間經濟狀況的巨大差別 目前的狀況是這種差距還在進一步拉 大 導致農村出現了大量的貧困人口 這些貧困人口的生存問題面臨著嚴峻的挑戰 如 果政府不采取相應的措施 解決這部分人口的生計問題 就很可能激化社會矛盾 引發 社會動蕩 這種動蕩反過來又會影響到整個社會經濟發展的過程 而建立農村的社會保 障制度 就是一種解決這個問題的最行之有效的措施 它不僅可以解決這部分貧困人口 的生存問題 而且還可以起到平衡社會差別 緩和社會矛盾 穩定農村社會的作用 n 陽 有效的農村社會保障制度的實施 不僅可以為廣大農民解決由于生活無保障而出現的基 本生存問題 并且還能使其獲得在基本生活得到保障的前提下參與社會競爭的機會 為 其能力的發揮奠定基礎 農村社會保障還通過對意外事故中的不幸者的救濟 為失業者 提供失業保險或者失業救濟 為疾病患者或者因病致貧 因病返貧的廣大農村的弱勢群 體提供醫療保障 消除各種危及農民的生存和發展的社會風險 免除廣大農民的后顧之 憂 調動其勞動的積極性和創造性 這些正是人的發展的價值目標的充分體現 從而實 現了人的發展與社會發展價值目標的有機統一 這正是科學發展觀所要體現的內涵 可見 政府是需通過建立農村社會保障制度為生活困難的農村居民和外出務工的農 民提供一部分必不可少的基本生活保障和醫療保障 這既是對農民所做出的巨大貢獻的 6 東j t o i i i 范大學碩士學位論文 一種補償 也是為我國農村順利地完成由家庭保障到社會保障的過渡創造條件 更是有 效緩解城鄉居民間社會保障不公平狀況的重要舉措 這無論是對縮小城鄉差別 還是對 中國農村社會的穩定都是具有至關重要的意義 2 構建完善的農村社會保障是迎接我國人口老齡化挑戰的重要措施 首先 全國老齡人口增加 農村分布比重大 按照國際標準一般認為 6 0 歲及6 0 歲以上老人占總人口的1 0 以上 或6 5 歲及6 5 歲以上老人占總人口的7 以上的國家就 成為老年型國家 目前 中國已經開始步入老齡化社會 我國于2 0 0 5 年底開展的全國 l 人口抽樣調查工作 抽查數據表明6 0 歲及以上的人口為1 4 4 0 8 萬人 占總人口的 1 1 0 3 其中 6 5 歲及以上的人口為1 0 0 4 5 萬人 占總人口的7 6 9 1 而我國的老齡 人口絕大部分分布在農村 2 0 0 0 年全國第五次人口普查結果顯示 全國1 3 億6 0 歲以 上人口中 2 9 8 居住在城鎮 7 0 2 居住在農村 口羽隨著農村工業化 城市化進程的加 快 農村受到的沖擊將更加嚴重 如果現在我們不能高度重視農村社會保障制度的建設 重視農民的養老問題 總有一天在廣大的農村會出現養老的悲劇 從而影響社會的穩定 倘若我們不趕在中國老齡化高峰到來的二三十年前建立完善的農村社會保障制度 將會 直接影響到農村社會的發展和國家的穩定 其次 農村家庭養老的思想基礎發生了轉變 中華民族歷來有尊老愛幼 孝敬父母 養老敬老的傳統美德 贍養老人是家庭的傳統職能 幾千年來在中國廣大農村 老人的 是中國農村社會養老的主體 是在這種傳統的社會中 用來維系家庭保障功能的主要武 器就是以 孝 為主要內容的道德輿論 因此 在農村家庭養老有著豐厚的文化底蘊和 歷史淵源 并對社會的穩定起著重要的作用 它構成了我國農村老年人養老保障的主體 但是隨著我國社會的發展 隨著改革開放的逐步深入 這種傳統的家庭保障模式受到了 極大的挑戰 同改革開放以前相比較 農村的家庭保障功能在許多方面已發生了很大的 變化 改革開放以來 農民尤其是青年農民受周邊環境的影響 其利益觀 價值觀均發 生了很大的變化 已不愿意再受家庭的拖累 渴望自我價值的實現 使他們在心安理得 地接受了上一代人為他們所做的一切后 卻不再愿意為上一代人付出 致使他們養老觀 念日益淡薄 從經濟上和親情上接濟老人由義務變成了施舍 追求自由 追求享受成為 這一代青年人的普遍特點 傳統的倫理道德觀念對這部分青年人的約束作用變得十分有 限 有的老年人缺少食物 衣服 生病也無錢醫治 當不得不求助于子女時 卻往往被 拒絕 甚至挨打受罵 這種贍養關系有時不得不靠法律的強制力來維系 這使得家庭的 親情關系蒙上了一層沉重的陰影 也使得部分農村老人晚景十分凄涼 n 3 1 這種意義上講 中國農村的老年人 處于中國社會各階層的最底層 是最需要給予社會關懷和社會保障 的群體 再次 家庭結構的變化使家庭保障的能力大大削弱 由于我國大力推行的計劃生育 政策 一對夫婦只生一個孩子 若干年后將會出現2 戶并1 戶 一對農村青年夫婦要負 擔4 個老人和1 個孩子的生活費用 隨著人們生活指數的上升和醫療衛生條件的改善 人類壽命可以進一步延長 就可能出現一對青年夫婦要負擔6 8 個老人和2 個孩子的 局面 家庭養老功能的弱化已是大勢所趨 傳統家庭保障的缺陷和弊端已變得越來越嚴 7 東北師范大學碩士學位論文 重 因此 盡快探索出一條適合農民養老模式的新路子 來彌補家庭養老保障的缺陷和 弊端 已是刻不容緩 3 構建完善的農村社會保障是解決 三農 問題 使農村經濟走出困境的重要 條件 建立健全農村社會保障是解決 三農 問題的重要舉措 農村 農業和農民問題是 關系到我國現代化建設的一個根本問題 最近連續幾年中央都以 一號文件 的形式來 凸顯政府對 三農 問題的高度關注 發展小城鎮 農業現代化 調整產業結構 加大 資金和技術扶持力度 取消農業稅 糧食直補 大型農機具補貼 工業反哺農業等一系 列措施多管齊下 可效果卻不盡如人意 究其根源 廣大農民缺乏社會保障是一個重要 原因 一場大病足可以令農民傾家蕩產 在此情況下 國家推出的惠農政策再好的也不 能從根本上使農民擺脫貧困的束縛 所以 在農村建立農村社會保障 等同于為農民增 加了收入 是妥善解決 三農 問題的關鍵所在 與此同時 政府的一系惠農列政策才 能實現其初衷 4 構建完善的農村社會保障是保證城市化和工業化進程順利開展的重要保證 隨著我國經濟建設的不斷發展 城市建設 交通建設 占用了農民大量的土地 使 這些祖祖輩輩依靠土地生存的農民失去了賴以生存的基礎 我國失地農民的總量已超過 4 0 0 0 萬 預計到2 0 2 0 年 還會有4 0 0 0 余萬人進入失地農民的行列 如何讓失地農民 生計可持續 是一個重大而現實的問題 n 鍆 近年來 我國的就業形勢日益嚴峻 由于國家對農民的土地補償費用非常有限 大 批失地農民在一無資金 二無技能的情況下缺乏基本的生存條件 如果再沒有必要的保 障跟進 就會淪為社會不穩定的因素 近年來一些農村群體性事件接連發生就是其嚴重 后果 極大地影響了農村社會的穩定 這些事件 雖然在政府的直接干預下大部分得到 了妥善解決 但它卻反映了農村社會不穩定的跡象 因此 農村社會保障制度的建立 是維護社會穩定有序的一個重要保證 只有建立健全農村的社會保障制度 才能有效地 保障農村困難群眾的基本生活 化解某些不安定因素 維護農村社會的穩定 鄧小平同志曾一再告誡我們 中國的問題壓倒一切的是穩定 這一重要的論述 正 是今天我們建立農村社會保障制度的重要依據 我國是農業大國 農民的穩定就是農村 的穩定 也就是全黨全社會的穩定 而農村的社會保障工作又是平衡城鄉居民收入差別 搞好農村社會穩定的一個重要因素 因此 做好農村的社會保障工作 解決好失地農民 的后顧之憂是穩定農村社會的重要保證 要盡快將農民工和工業化 城市化進程中的失 地農民納入到社會保障體系中 農民工為城市化現代化建設做出了巨大的貢獻 但是他 們所受到的待遇卻與做出的貢獻存在嚴重的不對等 當前要針對農民工的自身特點 制 定社會保障措施 城市業化過程中的失地農民利益受損問題也應該引起足夠的重視 要 加大對他們的利益補償和社會保障力度 防止失地農民成為 種地無用 就業無崗 低保無份 的三無農民 同時 有針對性地對靈活就業人員采取相應的社會保障措施 這樣才能真正在全國范圍內筑起一道可靠的 保障社會穩定的屏障 為我國城市化 工 業化提供有力保障 8 東北師范大學碩士學位論文 二 我國政府參與農村社會保障建設實踐中存在的 問題及原因分析 一 我國農村社會保障建設中的政府責任界定 社會保障作為一種特殊的物品 其公共物品的屬性特征非常強烈 因此 國家之外 的其它社會組織或私營企業來承擔這項社會職能都是不現實的 國家有義務更有責任來 建立與發展社會保障 從政府的起源及職能來看 社會保障是政府社會職能的重要內容 政府的社會保障職能行使的好壞對穩定統治階級在國家的政治地位至關重要 并且社會 保障也是政府干預社會經濟生活的有效手段之一 是政府經濟職能的一項重要表現 同 時 社會保障是社會化大生產的產物 具有顯著的社會性特征 這就要求必須有一個統 一的管理體制 具有統一的資金收取與支付的標準 按照相關法律制度來運行 而只有 政府通過其政府權威與強制性手段才能滿足社會保障社會性的要求 從具體操作層次上來說 政府所要做的是 確定未來農村社會保障體系的總體框架 完善立法 履行財政責任 改善監管體制 創建有利的外部條件 1 應該根據我們社會主義市場經濟的本質以及中國社會經濟發展狀況 合理確定未 來中國農村社會保障體系的總體框架 這個總體框架應該考慮到分地區 分階段的情況以及它們之間的相互銜接 從項目 構成來講 未來中國的農村社會保障體系應該包括農業生產保障體系 農業保險等 和 農民生活保障體系 社會保險 社會救濟和社會福利等 從項目的資金來源上來講 不同的項目應該有不同的資金來源 從項目的社會化程度來講 應該包括社會保障 家 庭保障和個人保障 從組織管理體系上 應該結束目前這種部門分割 切塊管理 各自 為政 并且政 事 企合一的狀況 組建一個統一的科學的農村社會保障管理體系 要 使行政管理與基金管理 業務管理相分離 政府主要負責行政管理 對于不同的農村社 會保障項目 要有不同的管理制度 不同的管理內容和重點 使管理規范化 程序化 此外 還要有科學合理的監控體系 其中包括從業機構的資格準入 信息披露 懲罰與 補救措施 各種監管機制等 改革的過程是一個動態的過程 在改革方案的實施過程中 可能還會出現一些新的 情況 尤其是對于我們這樣一個人口眾多 發展又極不平衡的大國 這就需要政府及時 掌握改革過程中所出現的新情況和新問題 并進行科學合理地解決 其間可能需要對個 別方案進行微調 以完善總體方案 2 完善農村社會保障立法 為農村社會保障事業的順利開展提供法律保證 社保事業要前進 立法的發展和完善是前提和保障 我國社會保障的立法建設一直 9 東北師范大學碩士學位論文 是個薄弱環節 而農村社會保障的立法建設上問題尤為突出 我國農村傳統的和現行的 保障方式主要是依據國家的相關政策組織實施的 缺乏法律的剛性規定 法律制度的缺 失給農村社會保障體系建設帶來一系列的問題 諸如保障對象不明確 保障資金來源不 穩定 保障標準不一致 保障管理的隨意性和盲目性等 近些年立法建設上取得了一些 進展 出臺了一些政府法規 主要有上世紀9 0 年代民政部頒布的 縣級農村社會養老 保險基本方案 試行 9 2 年 國務院頒布的 農村五保供養工作條例 9 4 年 民 政部頒布的 關于加快農村社會保障體系建設的意見 9 6 年 進入本世紀后頒布的 主要包括 民政部 衛生部 財政部聯合發布的 關于實施農村醫療救助的意見 0 3 年 國務院辦公廳轉發衛生部等部門的 關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作 的指導意見 0 4 年 等 當前農村社會保障的立法建設所存在的主要問題在于 首先 我國至今沒有一部由立法機構出臺的 社會保障法 專門性的法律如 養 老保險法 醫療保險法 失業保險法 社會救助法 就更無從談起 沒有這些由 權威立法部門出臺的社會保障法律對農村社會保障發展的基本目標政府責任 基本項 目 基金籌集與管理 待遇標準 以及農村社會保障與城市社會保障的關系等等做出比 較原則性的規范 農村社會保障的推進就缺乏基本的法律依據 其次 現有的法令法規不僅層次比較低 而且既有由國務院出臺的 也更多的是由 主管職能部門出臺的 由國務院出臺的也基本上用的是國務院之名 而實際操作仍由有 關職能部門 這樣一來 其權威性就受到削弱 可能出現 上有政策 下有對策 的情 況 第三 現有法令法規的穩定性差 一方面 現有法令法規由于缺乏基本的法律依據 本身就存在著難以穩定的缺陷 另一方面 現有法令法規由不同職能部門頒布 而職能 部門的改革經常發生 隨著職能部門的調整 有些法令法規可能隨之喪失作用 欲使中 國的農村社會保障工作走上規范化的軌道 建立起適應農村經濟和社會發展要求的具有 現代意義的農村社會保障體系 就必須制定出臺一系列符合農村實際情況的相關法律法 規 農村社會保障立法的目的 就是通過法律法規調節因農村社會保障而引起的各種社 會關系 這些關系依據其內容的不同 可分為以農民養老保險 醫療保險及工傷保險為 主的農村社會保險關系 以救災和扶貧為重點的社會救濟關系 以五保供養和殘疾人照 顧為重點的社會福利關系以及以復員軍人安置 傷殘軍人 軍烈屬為重點的優待撫恤關 系 綜上所述 我國目前特殊的國情在于政策優先而不是法律優先 我國社保立法滯后 于社會保障業務發展 立足這種國情 政府要及時制定和出臺一些新的法律和法規 這 些法律和法規應該體現積極的人權保護和以人為本的思想 以平衡利益關系為切入點 最終實現保障社會成員利益的目標 政府除在自己的職權范圍內繼續完善有關農村社會 保障法令法規的制定 發布和實施體制外 應積極推動立法機關盡快制定 農村社會保 障法 就農村社會保障應遵循的原則 農村社會保障的主要內容和形式 管理體制 資金來源與發放 保障項目的標準 社會保障的監督 法律責任等方面做出明確規定 l o 東北師范大學碩士學位論文 3 兌現政府對農村社會保障的財政責任 推動多渠道籌集資金 要完善資金籌措機制 多渠道籌集社會保障基金 建立多渠道的社會保障資金來源 籌集資金要從單一主體走向多元化 農村社會保障基金主要來源于國家財政 地方財政 和參保農民本人三方 但國家要明確三方的合理投資分配比例 建立多渠道的農村社會 保障資金籌集機制制約我國農村社會保障事業發展的瓶頸是資金短缺 要從根本上解決 這一問題 目前 主要應從兩方面著手 第一 采取多種措施 加速發展農村經濟 增 加農民收入 農村社會保障基金的多少和保障能力的強弱 受到經濟發展水平和農民收 入多少的制約 因此 國家要采取措施調整農村產業結構增加對農業的投入 增強農村 經濟發展的后勁 提高農民收入水平 只有農村經濟發展了 農民收入增加了 農村社 會保障基金中來自農民個人的部分才能有望持續穩定的增加 第二 明確各自責任 保 證國家投入 社會保障是用經濟手段解決社會問題從而達到政治目的的制度安排 是促 進公平的收入調節機制 它離不開相應的財力支撐 古