張秋潔：北京市西城區社區公共服務社會化實踐研究張秋潔1摘要：本文通過對西城區展覽路、新街口、德勝和金融街四個街道的實地調 研，考察了現有社區公共服務的利用現狀，梳理并總結向社區提供公共服務過程 中的經驗和所存在的問題，從而針對相關問題提出優化的思路與改善的對策，發 現相關社區公共服務有效運行的各種典型，設立可供其他地區參考和借鑒的標 桿，優化公共服務設施投融資、建設和運營管理市場化機制的對策建議，為政府 相關決策提供參考。關鍵詞：社區；公共服務社會化；社會組織北京市科學技術研究院揮了重要的作用，并突破民政服務的領域，向公共服務領域延伸。本文通過對西城區展覽路、新街口、德勝和金融街四個街道的實 地調研，考察了現有社區公共服務的利用現狀，梳理并總結向社區提 供公共服務過程中的經驗和所存在的問題，從而針對相關問題提出優 化的思路與改善的對策。l西城區社區公共服務社會化現狀 西城區社區公共服務經過幾十年的發展，社區服務對象、服務內容、服務提供主體、服務提供方式、服務組織隊伍均有了重大發展， 推動了社區建設的深化，促進了社會管理和居民社會生活的改變。第一，從社區公共服務的服務對象和內容來看，西城區已經形成 了“全面覆蓋、重點突出”的新型社區服務格局。從服務對象上看， 社區公共服務面向社區所有居民提供，而針對特殊居民群體，如老年 人、少年兒童、殘疾人及低收入者等，針對其自身的特點，專門提供 能更好地滿足其生活及發展需求的專項服務。從服務內容上看，社區 公共服務包含了社會福利服務、針對特殊群體的服務、便民服務以及 文體服務四大項。(1)社會福利服務，其主要目的是滿足社區弱勢群體的生存和 發展需求，主要針對殘疾人、低保家庭等困難群眾開展。金融街街道 根據市區兩級政府的相關文件精神，向符合條件的老年人(殘疾人) 發放養老(助殘)券，向困難家庭發放愛心卡、向低保家庭60歲以上老 人發放助老醫療慈善卡等。德勝街道與民政、殘聯和紅十字協會聯合 開辦的愛心超市，日常正常時間經營，經營物品主要以米面油為主， 居民憑博愛卡、愛心卡購買。愛心超市每年救助三四百人，每人500 元左右。(2)針對特殊群體的服務，其主要目的是滿足特殊群體的生存 和發展需求，主要針對老年人和兒童開展。展覽路街道組織退休人員 開展編織、京劇、唱歌、繪畫等活動，給老人提供洗衣、理發、吃飯 等提供優惠券。另外，在寒暑假時街道還會組織學生舉辦繪畫班等活 動。(3)居民的文體服務，其主要目的是滿足居民的文化和體育鍛 煉的需求，針對全體社區居民開展。金融街街道共有395支文化類民 間團隊，涉及舞蹈、繪畫、編制、棋類、書法、京劇以及各種興趣班。 該街道也經常組織群眾性文化團隊活動，如夏日文化廣場以及在春 節、端午等傳統文化節日期間舉辦各種形式的文化體育活動，如粽子節等，面向全體居民開放。(4)居民的便民服務，其主要目的是滿足居民的文化和體育鍛 煉的需求，針對全體社區居民開展，為居民家務勞動及其他的生活服 務。例如，展覽路街道與司法所聯系，向居民提供無償的公益法律顧 問。新街口街道開辦的數字影院，為全體社區居民提供免費電影。第二，較充分地利用市場機制和社會力量，實現了社區公共服務 提供主體的多元化，以及服務提供方式的多樣性：(1)運用政府購買服務的方式滿足社區居民的各類服務需求。 德勝街道利用市區兩級政府提供的社區公益事業專項補助資金，積極 培育發展社區民間組織，積極向社區文體、社區教育、社區治安、社 區精神文明建設等社區公益事業活動提供場地和費用支持。這里，通 過民間組織的培育，以非營利社會組織以低償或無償提供服務的形式 可以彌補政府在某些方面的不足；而通過向某些社區公益活動提供經 費，其實是政府購買服務的一種形式，其目的是為了滿足社區居民各 種類型(如文化體育、社會交往等)的需要。2008年，德勝街道社區 辦參照央視的“感動中國”的模式舉辦了“感動德勝”大型活動，展 示了德勝街道10大先進人物、社區和駐區單位。開展“文化惠民”活 動“百姓周末大舞臺”，同專業院團，如木偶劇團、京劇團等合作， 一年演出10場，滿足老百姓的文化需求。相關的社區組織和社區文化 活動均在不同程度上獲得了來自政府在經費支持。(2)運用契約約束機制來確保公共服務的品質，并從某種程度 上改善了公共服務的提供績效。這主要體現在社區服務站的服務提供 過程之中。社區服務站是政府在社區層面設立的公共服務平臺，即政 府通過窗口前移的方式向社區提供公共服務。這里，街道代表政府(作 為公共服務的提供者)與社區服務站(作為公共服務的生產者)簽訂 工作合同，雙方以合同來具體規范社區服務站的服務，其服務內容、 品質以及績效的評定均通過契約的方式加以明確，同時也接受社區居 委會和居民群眾的監督、評議。換句話說，社區服務站按照政府規定 的質量標準進行社區公共服務的生產，政府則根據社區服務站供給的 服務質量分期支付服務費。這是一種新型的公共服務遞送模式，它以 契約制代替了傳統的官僚等級制。該模式既可極大地提高社區公共服 務的供給效率，同時又能使社區公共服務整個供給過程在政府的控制 中穩步運行。目前，展覽路街道通過各社區工作者向社區居民提供包 括社區就業、社會保障、救助、公共衛生、文體、計劃生育等6大類服務以及依托社區資源組織開展的家政、扶老等代理代辦服務。 (3)運用憑單制度提供社區公共服務。憑單是政府為幫助某些特定人群購買某些特定的物品或服務而發放的有價證券或卡類憑證， 主要運用于政府提供的食品補助、醫療補助、教育補助和住房補助等 諸多領域。有資格接受憑單的社區群體在政府指定的公共服務供給組 織中使用憑單購買特定的物品或服務，然后政府用現金兌換各營利性 組織所接收的憑單。政府通過憑單把選擇服務的權力直接交給了消費 者個人，有利于削弱職業性、商業性利益集團對政府公共服務決策的 控制和對消費者的控制，避免政府不擅長于直接經營商業服務的弊 端，讓物品或服務的供給者為爭奪相關群體手中的憑單而展開競爭， 以提高公共服務的效率和質量，并杜絕政府公務服務決策過程中的尋 租現象。新街口街道開辦的愛心超市起名為博愛家園，由社區辦公室 運營，由民政局、殘聯、社區共同出資，場地免租金，實行無償捐贈， 貨物統一入庫、變賣，再購買所需的貨物，發放購物卡給困難人群。 展覽路街道給80歲以上老人發放200元的代金券，讓老人去消費周邊 的服務資源，給70歲到79歲老人發放免費的理發票，資金從社區的8 萬公益金出。這些均屬于典型的“使用者付費”形式。(4)運用合同外包的方式來滿足政府自身對于辦公場地、設備 等的需求以及推行合同外包式的人事檔案管理制度實行社區工作者、 協管員、社區保潔隊的管理。一方面，金融街社區服務中心廣泛采用 政府采購、政府招標等手段來獲取自身所需的各種辦公場地、設施及 設備。另一方面，對于未來老年餐桌項目的實施，金融街街道社區服 務中心準備在相關場地裝修完畢后，以無償提供經營場所作為項目運 營補貼的方式引入社會力量，選擇有資質且具有一定規模的品牌餐飲 企業參與老年餐桌項目的經營活動，為社區廣大老年人提供安全的配 餐、就餐服務。另外，社區工作者人事檔案管理中的人事代理方式其 實也是一種合同外包的具體形式，即通過人事代理公司來具體負責管 理社區工作者的人事檔案，而不是像以前人事檔案完全由單位自行管 理，從而在某種程度增強人事檔案管理中的競爭機制。金融街街道共 有19個社區，220人的社會工作者隊伍，全部實行人事代理合同。社 區保潔隊以及部分社區協管員的管理也遵循這種模式。(5)通過廣大社區志愿者的自愿服務來滿足社區居民對于公共 服務的需求。社區公共服務的自愿供給是公共服務社會化的一種重要 形式，它體現了公共服務格局實現了從政府到社會成員的轉移，也體現了社區居民公共服務需求滿足途徑的豐富化。在金融街街道，存在 許許多多的志愿者持續不斷地為廣大社區居民無償、熱心的服務。除 了知名度比較高的志愿者隊伍外，如二龍路社區馬廣明便民服務隊、 李雙軍青年志愿者服務隊、社區治保積極分子和35中的青年志愿者服 務隊等，其實還有眾多個人志愿的無私、辛勤付出，如社區服務中心 老年人電腦班、舞蹈班、書法班、英語班、古箏班等各類興趣班的輔 導老師(包括服務中心的廣大工作人員)，均是如此。第三，社區公共服務組織隊伍產生并發展。社區公共服務的組織 和隊伍從無到有，迅速發展，目前己形成一支專業人員、兼職人員和 志愿者組織的社區公共服務大軍，從組織上看也構成以區、街道、社 區居委會為主體及支撐，社會力量適度參與的社區公共服務組織網 絡。例如展覽路街道社區工作人員共13人，其中黨委2人，居委2人， 服務站9人。另外有一些志愿者，主要是一次性的或者一定時期的， 負責治安巡邏等。新街口街道有16人屬于正式事業編制(參照公務員 標準)，另外聘有工作人員，聘用人員分為兩種，一是勞動用工，目 前有5人，已在本單位工作超過十年；二是勞務用工，簽訂勞務合同， 以及退休人員返聘的情況，返聘人員11人。第四，促進了管理型政府向服務型政府的轉變。在社區服務發展 之前，基層行政組織和社會組織的主要職能是管理一些社會事務，而 現在街道社區把越來越多的工作放在為居民提供服務上。服務型政府 的建立首先體現在理念上積極地倡導以人為本，在這種理念的指導 下，街道普遍成立社區服務中心、各社區也建立了社區服務站，使社 區公共服務的組織體系更加健全。在向服務型政府轉變的過程中，政 府也對自身的管理制度進行了一定的改革，如社區居委會經費撥款方 式變革、社區居委會的直選制度的探索等，使政府及基層組織的管理 體制更符合社區公共服務發展的需要。2西城區社區公共服務社會化存在問題總體上看，西城區在社區公共服務社會化方面進行了許多有益的 探索，但也必須看到其中所存在的問題。概括起來，這些問題主要有 如下幾個方面：21社區社會工作者隊伍建設存在瓶頸2009年7月，北京市社工委宣布在全市600個社區啟動試點工作， 通過政府買服務的形式，為每個試點社區至少配備1名專業社工。社 區工作者將實行全年培訓，每年培訓時間平均不少于40學時。然而，社工在現實中正遭遇發展窘境。實地調研也發現，社區工作者確實有很多的現實問題，責多、活 雜、待遇低，想干好不容易等類似的感受。西城區相關街道的社會辦 主任認為，事情多而工資低，難以留住人才，不利于穩定社工隊伍以 及未來發展，還直言“有機會代我們呼吁呼吁以改善當前社區工作 者隊伍建設中的現狀。尤其是，目前對社工身份一直沒有明確定性， 這與難以確定社工的工資待遇類型、級別直接聯系，也與社工的社會 認可度低緊密聯系，人們無法認知社工的具體屬性，更無法真正感受 社工的巨大作用，同時，身份不明也不便于社工的人事檔案及日常管 理，從而在一定程度上阻礙社區社會工作者隊伍的建設。22相關管理體制尚未完全理順 推進社區公共服務社會化就必須充分調動社區中各種社會資源參與公共服務的提供過程，這就必須大力培育各類社會組織、社區志 愿者隊伍，并對他們進行統一指導以及給他們充分發揮作用的空間。 然而，這方面的管理體制還有許多沒有完全理順的地方，尤其是在區 縣、街道層面可能存在多頭領導的局面，出現執行難等問題，從而導 致在培育社會組織、組織發動社區志愿者過程中“有利爭著做，無利 推著做的情形。例如，從職能設定上看，市民政局和西城區社工委 (社會辦)均有“指導社會志愿者隊伍建設工作”，而西城區民政局 則有“負責社區志愿者隊伍建設”職責。這里，按照西城區與北京市 民政局的關系，西城區應該接受市民政局的指導；但是，從區這一層 面看，區的社工委(社會辦)職能比區民政局的職能又更為“宏觀”， 賦有更多的決策意蘊，因此，西城區的民政局應接受區社工委(社會 辦)的指導。執行乏力、爭功諉過等問題往往就此出現。23街道社區服務中心的功能仍需優化不論是北京市民政局的完善街道社區服務中心服務功能和運行 機制試點的意見(京民社區發(2007)292號)，1還是西城區民政局北京市西城區民政局關于進一步加強和改進街道社區服務中心工作的指導意見(西民發(2008)7號)，2都強調社區服務中心應由1北京市民政局完善街道社區服務中心服務功能和運行機制試點的意見 nolhttp：wmbjmzjgovcntempletmzjshowarticlejsp?id=10078 4&nodeid=root2北京市西城區民政局關于進一步加強和改進街道社區服務中心工作的指導意見nolhttp：wwwbjxchgovcnpubxchzhuzhanzfxxgkd7339htm63服務群眾向服務組織拓展，由提供服務向組織服務拓展，切實發揮社 區服務基礎平臺的作用。不論是服務于社會組織還是以項目運作等方 式組織各類社會組織來提供社區公共服務，其本身都是社區公共服務 社會化的具體形式。但是，當前相關街道社區服務中心的服務方式主 要還是停留在“自己直接提供”的層面，調動社會資源，調動社會組 織和志愿者參與社區服務的能力還有很大的發展空間。這樣，既增加 街道社區服務中心自身的負擔，也較大的程度上妨礙了相關社會組織 的扶持和培育進程，使其不能快速走向成熟并有效承接政府轉移的社 會職能。124社會組織社會化推進工作難度大在2008年9月25日召開的社會建設大會上，副市長丁向陽說，除 少數有特殊職能的行政部門外，大部分行政部門將不再作為社會組織 的業務主管單位。2改革后，北京將有80左右的社會組織進行社會化、 專業化的自我管理。北京將改變政府機關或行政機構主管社會組織的 局面。但這是一項艱巨的工作，不論是對整個北京市來說還是對西城 區來說都是如此。因為這不僅涉及眾多的社會組織轉型，更關乎政府 職能的轉換，政府公共權力向社會的回歸，意味著政府的退出與讓位， 意味著政府對于各類社會組織的培育責任。這種轉型與轉換的過程本 身就是一個重大的體制性改革問題，需要系統化的設計與規劃，其過 程往往充滿著諸多嘗試性的做法與難以避免的反復，因而會相對艱難 與漫長。3進一步推進西城區社區公共服務社會化的政策建議針對現階段西城公共服務社會化過程中所存在的主要問題，提出 如下4個方面的政策建議，以切實、有效地推進西城區社區公共服務 社會化的相關工作。31加強社區工作者隊伍建設當前，與社區工作者相關的高流失率與高棄考率現象已經引起了 社會的普遍的關注，各級政府也從各自角度來改善社區社會工作者的 境遇，從而有力推進社區社會工作者的隊伍建設。從目前的情況看， 要真正建設一支強大而高素質的專業化、職業化社區社會工作者隊 伍，當務之急就是要切實明確社區社會工作者的身份定位，并切實提1吳亦明中國社區服務的基本特征和發展模式研究j社會工作實踐和評估學 刊，2001(117)2新京報北京80社會組織將不再由行政機構主管nol(20080926)http：news163com080926044m06g10doooll24jhtml64高其工資待遇，提供各種培訓機會等，另外也要加強各種宣傳，改變 社會對“社工”的不正確看法，從而塑造一種形同國外社工那樣的職 業聲望和社會地位，構建“以事業留人的良好局面。第一，明確社區工作者的職業身份。目前各地政府在推進社區專 職工作者專業化、職業化方面做了許多有益的探索，許多地方如北京、 上海、南京、寧波、重慶等地都對社區專職工作者的任職條件、聘用 程序、考核管理、工資福利、教育培訓等做出規定。遺憾的是國家職 業標準中并沒有對社區工作者的職業認定。所以，有必要對現行的城 市居民委員會組織法進行修改，在法律上規定社區居委會干部和社 區專職工作者都是社區工作者。將社區專職工作者列入國家職業類 別，以增強社區專職工作者的職業認同感和社會公眾的認知感。第二，建立健全選拔任用機制。一是推行職業資格制度，規范社 區專職工作者的“入口”。新錄用的社區工作者應取得職業資格證書； 現已在崗的社區工作人員也要分期分批培訓，經認定后，取得職業資 格證書。二是推進社區專職者選拔任用制度改革。對新錄用的社區專 職工作者實行通過公開招聘、公開選拔、競爭上崗。按照干部管理權 限和有關法律程序任用。三是建立健全社區專職工作者的“出口”機 制。對不稱職的和連續兩年基本稱職的，由所在街道實行離崗教育， 經教育仍沒有明顯改變的，予以解聘。四是加大社區專職工作者隊伍 建設的力度，重點建設好以社區黨組織書記為核心的社區黨組織領導 班子，以增強城市基層黨組織的滲透力、影響力。第三，建立健全教育培訓機制。一是完善培訓制度。二是明確培 訓時間。三是創新培訓形式，通過組織培訓、學習考察、經驗交流、 專題講座等多種途徑，強化培訓的質量，提高培訓的效果；四是明確 培訓重點；五是保障培訓經費。可由轄市和街道財政共同承擔。第四，建立健全待遇保障機制。一是確定工作報酬。推行結構工 資制。根據當地經濟發展水平和社區專職工作者的實績表現，逐步提 高他們的工資報酬和相關福利。二是拓展成長空間。在選拔任用、評 優評先、推舉人大代表、政協委員等方面，適當向優秀的社區專職工 作者傾斜。三是不斷改善社區工作條件。各級政府應加大對社區建設 的投入，改善社區辦公和服務設施，以適應現代新型社區建設的要求。 最后，建立健全激勵約束機制。一是科學確定工作職責。對社區 專職工作者的工作職責進行定位、分解，落實崗位職責，確保崗責相 稱。二是嚴格社區專職工作者的實績考核，完善年度考核，把百分量化考核和民主評議結合起來，全面考核社區專職工作者的德、能、勤、 績、廉等五個方面。三是充分發揮考核成果的應用價值。公開考核結 果，優勝劣汰，形成動力與壓力并存、激勵與約束相連的考評體系。32優化相關機構的職能配置，完善社區管理體制 社會發展的不斷復雜化而必然產生社會分工現象，專業分工帶來勞動生產率的不斷提高，政府職能部門化正是社會分工在行政管理領 域的體現，符合了政府管理復雜化、精細化的趨勢。然而，政府職能 部門化過程中必須做到清晰劃分各部門的權責邊界，防止因職能交 叉、多頭指揮而導致相互推諉、爭功諉過等執行不力現象的發生。具體到西城區社區公共服務領域，有必要進一步厘清各級社工委 (社會辦)同民政局之間的各自權力邊界，進一步厘清街道社區辦同 街道社區服務中心的權力邊界，進一步厘清社區服務站同街道社區服 務中心、街道社區辦、街道服務大廳以及街道各處室之間的具體關系， 從而有效梳理、消除各自職能上相交叉、責任上相類似、管理上相重 疊等問題，進而理順社區建設發展中的體制性問題，在推進社區公共 服務社會化的同時也推進社區的全面健康、和諧發展。33切實立足街道社區服務中心的職能定位，完善工作機制前文已述，從相關文件對街道社區服務中心的職能定位看，是清 晰明確的。但當前因街道社區服務中心的現實功能與其職能定位不相 匹配。為改變現狀，就必須認真領會北京市民政局、西城區民政局的 相關文件精神，切實從街道社區服務中心的職能定位出發，立足“組 織服務”、“服務組織”等功能模塊，依托各類企業組織、社區民間 組織，動員和引導各類社會力量，廣泛利用各類社會資源，走社區公 共服務社會化的道路。為此，街道社區服務中心必須進一步加強其所屬的各分中心，尤 其社會組織服務分中心、文化活動分中心的各項建設，不斷完善、優 化相關工作機制，如積極借助其政府背景引入各類企業參與社區公共 服務的提供，通過公私合作伙伴的方式來確保老百姓獲得優質的服務 的同時，也在不同程度上促進相關企業的發展；又如，通過運用政府 提供的各項公益資金積極扶持社區文化藝術類團體，強化對相關隊伍 的培訓功能，從而更好地發揮各類藝術人才的作用，充分利用社區內 部的文化資源，豐富和活躍群眾生活，增強社區的凝聚力。34正確處理好退出與培育之間的關系 推進社會組織的