農村研究論文-論鄉村自治制度與農村經濟發展模式一、引論國家對“鄉村自治”的制度設計和安排，集中體現在中華人民共和國農村居民委員會組織法(以下簡稱村委組織法)的起草、修訂、頒布和推行上。作為一個制度，“鄉村自治”的一個核心目標就是要規范和推動農村的經濟發展。村委組織法明確規定了村民委員會在發展經濟方面的“應當支持和組織”任務，包括支持和組織“合作經濟”發展。研究表明，“鄉村自治”制度的這一目標設計是與村民的普遍愿望相一致的。但從現實的情況看，村民委員會的經濟功能在絕大多數的農村地區并沒能得到很好地實現，“鄉村自治”并沒有釋放出制度設計者所設想的經濟潛能。是制度設計的經濟功能本身就不現實，譬如它與市場機制根本就不相適應?還是制度設計本身是正確的，但缺乏相關制度的有效支持?如果在理論上是可行的，如何才能使它在未來釋放它“應有的”能量?本文既不想就有關“鄉村自治”的理論作展開討論，也無意卷入所謂“新左派”和“自由主義”之間更深層次的爭論，而只想嘗試回答：“鄉村自治”制度為何要為農村社區組織設計積極的經濟功能，這種功能何以能夠如愿實現?對這個問題的回答，至少具有兩個方面的現實意義：一是制度合法化的需要。如果“鄉村自治”制度無助于改善生計窘迫的農民的生存狀況和發展條件，那么村民的冷漠態度就是可以預期的，而這又將進一步妨礙這個制度預設的其他功能(如民主、自治)的實現，并最終妨礙民主制度在農村社會的生根、發育；二是解決“三農”問題的可能選擇。如果我們承認目前的一些發展措施，如城鎮化、“農戶公司”模式、減免農業稅等無法長期和從根本上改善農民經濟狀況、解決“二農”問題的話，那么，在現實條件下，考慮一下如何發揮“鄉村自治”制度的潛在經濟功能就可能是一條有益的思路。需要在此說明的是，由于多種原因，本文考察的主要是上個世紀中國農村發展過程中的一些經驗事實，因此不可避免地帶有自身的“歷史局限性”。二、“鄉村自治”與“雙層經營體制”：整合發展模式(一)村委會的經濟職能村民委員會作為“群眾性自治組織”出現于上世紀80年代初期，它的一個重要職能就是要接管原大隊、生產隊兩級農村組織的經濟與社會管理職能。比較村委組織法和城市居民委員會組織法(1990)，可以看出國家對城、鄉居民委員會管理職能的制度設計差異是很明顯的；其中，最為明顯的差異則是農村居民委員會被賦予了獨有的經濟職能。村委組織法(1998)的第十九條可以看作是對村委會的經濟職能所作的具體規定，其內容如下：“一、鄉統籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用；二、本村享受誤下補貼的人數及補貼標準；三、從村集體經濟所得的收益的使用；四、村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；五、村集體經濟項目的立項、承包及村公益事業的建設承包方案；六、村民的承包經營方案；七、宅基地的使用方案；八、村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項?！庇捎谶@些條文同時也可以看作是實現村民切身利益的具體措施，因而它們也可以被理解為政府以村委組織法形式做出的農村經濟發展政策安排。借鑒張寧寧的做法，可以將村委會的法定職責分為兩類：“第四、五、六條可以歸為一類，是發展型的公共事務，發展村莊的經濟、為村民提供更多的公共物品以促進村民的生產和提高村民生活質量。另一類是第一、二、三、七條，可稱之為分配型的公共事務，是將村莊的集體資源，村民的共同利益加以分配，以求得合理和公平地分配村莊的集體資源，保護村民的個人(家庭)利益?！庇纱丝梢钥闯?，村民委員會的經濟責任并不局限于提供良好的、低成本的治理環境，而且還要主動地參與農村(私有的、合作的和集體的)經濟活動，即“應當支持和組織”農村經濟包括”合作經濟”的發展，“保障集體經濟組織的財產權和其他合法的權利和利益”。在這樣的制度安排下，村委會具有“微型政府”的特征。而事實上，村級(個體、私營、合作、合資、集體)經濟也是被作為一個整體來對待的。需要指的是，發展集體經濟也是大多數村民的愿望。村委會作為村民的自治組織，為村民提供公共服務、籌集和使用公共資源應是可以理解的，但賦予村委會以積極的(集體)經濟職能似乎并不那么理所當然。如果說20世紀80年代至90年代中期是由于“集體經濟”在大部分農村社區客觀存在因此需要集體組織對之進行管理和發展的話，那么又如何理解在市場經濟制度已經大行其道的情況下1998年正式頒布的村委組織法(第五條)反而添加了試行版(1987年)中所沒有的維護“雙層經營體制”的條文?顯然，這不僅僅是意識形態在法律條文中的顯位，而應該還是當時的農村(經濟)發展困境在制度設計中的反映。正是通過這一條款，村委組織法將“鄉村自治”和“雙層經營體制”這兩個制度在戰略層面上聯系起來。(二)雙層經營體制與“鄉村自治”一樣，“雙層經營體制”也出現于20世紀80年代初期，也是為了適應市場經濟改革的需要而提出的?！半p層經營體制”的特點是“以家庭承包經營為基礎、統分結合”。在市場經濟條件下，“雙層經營體制”是集體經濟的繼續存在為邏輯前提的，因此，要理解這些認識上的差異，關鍵就要弄清人們對農村集體經濟的不同評價和認識。韓元欽將對集體經濟的批判分為三類；第一類是既否定合作經濟，也否定集體經濟；第二類是容忍合作經濟，但貶損集體經濟；第三類是專注于貶損改革后在我國農村新形成的社區合作經濟，否定雙層經營體制中的集體經營層次。如果加上贊成集體經營的主張，那么過去20多年中對“雙層經營體制”的評價就會構成一個連續譜系：贊成集體經濟、否定合作經濟贊成集體經濟、贊成合作經濟贊成合作經濟、貶損集體經濟否定集體經濟、否定合作經濟。在不太精確的意義上，這種劃分也可以看作改革開放以來對集體經濟的主流認識的演進。作為一種制度安排，“雙層經營體制”的關鍵在于為農村社會設計了兩類發展經濟的主體，即作為個體的村民以及代表村民的村集體(村委會)。這一點在村委組織法與中國共產黨農村基層組織工作條例中有明確規定。就沒計者的目的而言，“雙層經營體制”是要促進農村土地、資金、技術、勞動力等生產要素合理流動和優化組合，實現農村私有經濟和集體經濟的共榮和互榮，避免單一所有制經濟形式的缺陷和不足。就內容上看，村委組織法的第十九條可以看作是制度沒計者對“雙層經營體制”內涵的具體設想：集體經濟組織并不僅僅要提供私營經濟所不能提供的公共服務，也不只是要管理集體資產，而是要支持合作經濟、發展集體經濟。農村基層組織工作條例第四章也有類似規定。作為一種經濟制度，“雙層經營體制”在理論上的必要性從根本上來說在于農村整合發展的現實需要。在我國農業缺乏自我生長能力而國家又沒有足夠能力輔助農業發展的情況下，支持農業的責任就只能落在農村內部成長起來的工業和服務業身上，有效的農村發展模式就應該是一種整合發展模式。而如果農村私營的二、二：產業不可能承擔補助分散型農業的普遍要求，農村的集體非農企業就成為唯一的選擇。但假如農村非農集體企業在純粹的市場經濟條件下無意承擔“過多的”補償農業的責任的話，“雙層經營體制”這種整合發展模式就必然體現為農業和集體非農企業之間的一種強制性的政治聯盟。從理論上來講，如果上述的限制條件發生了根本的變化，那么“雙層經營體制”的內涵也就會隨之變化：如果農業獲得自我增長的能力而不一定需要其他產業的支持或者國家能給農業以足夠的補助，那么整合發展模式就不是必需的，而“雙層經營”則成為錦上添花之舉，村委會的經濟職能也就不必那么積極了；如果農村的私營二、三產業能夠吸納大部分農村勞動力或通過產業聯系為農業帶來足夠的利潤，那么農業與非農業的市場聯盟就可以取代強制性的政治聯盟，“雙層經營體制”就失去其必要性，村委會的經濟職能就可以更多地轉向“分配型”，而不是“發展型”；如果集體企業在市場經濟條件下也能以吸納勞動力、利潤分配、捐贈及交納費用的形式為農業發展提供足夠的積累，那么“雙層經營體制”就不必有政治強制性的內容，村委會的經濟職能也就可以轉向提供服務和監督。在為數不多的村莊的20多年來的發展史上，以上的這些利于“三農”問題解決的“積極”變化確實出現過。但在大多數的村莊，這種變化只是短暫出現過，沒有能長效地推動農村經濟的根本性轉型。(三)整合發展模式整合發展模式的核心思想是，無論地域之大小、人口之眾寡，只要國家或地區追求整體性的發展，其發展的力度和可持續性都取決于“積累制度”(accumulationregime)和“調整制度”(regularizationregime)的各自的運行狀態以及它們相互之間的協調能力。這里，“積累制度”的關鍵是要建立總體經濟的自我生長及擴張能力，而且必須將這種能力內化；而“調整制度”的關鍵是要維護這種能力并阻止其衰敗。整合發展的關鍵也就是要保證這兩個制度的和諧運行。由于現代經濟的產業更替的必然性以及各個部門在大多數時候的積累能力不同，“積累制度”維持和改善就必然倚賴于“調整制度”發揮作用，以便促進高積累產業的盡快成熟，維護低積累產業在某種程度上繼續存在，推動新產業的引進及形成。同時，由于社會各個階層成員獲取資源的能力也不同，他們參與“積累制度”的方式、程度和能力也會呈現出很大差異，“調整制度”必須能有效干涉整個社會資源(物質資源、人力資源及社會資源)的分配和使用，以便避免資源浪費，更好地培育資源(包括新資源)。如果主要的經濟部門無法維護或建立這個經濟實體的“積累制度”，那么整個經濟就會出現社會資源(人力資本、物質資本、貨幣資本及社會資本等)的“資源利用危機”(utilizationcrisis)，“調整制度”危機也可能會隨之產生；如果“調整制度”不能改善其他經濟部門的“積累制度”并由此維持主導經濟部門的“積累制度”在一定程度上的繼續運行，整個經濟的虛弱狀態就可能維持下去，甚至不排除整個社會和經濟危機暴發的可能性。因此，對于這種經濟實體來說，整合發展模式還有另一個層面上的意義：通過整合使“調整制度”有能力人為地改變積累模式，最終建立新的“積累制度”，“整合”在這里就必然是一種更為政治的安排。至少就制度設計本身而言，“雙層經營體制”和“鄉村自治”一起構成的發展模式顯然屬于一種整合發展模式。這種發展模式直接脫胎于改革以前的人民公社的整合發展模式。為了更好地理解“雙層經營體制”的制度設計，這里有必要對中國農業發展狀況作一些簡單介紹。中國農業是“貧血型”產業，缺乏自我增長能力，其核心的問題是農業勞動生產率的低下及大量隱性失業。這已是學界的共識，無需作更多的描述。在此需要強調的只是，這種狀況至今沒有根本性的改善，而且在未來相當長的時期內會繼續存在下去。本文根據2200大卡日平均食物攝入量和60的恩格爾系數標準估算的農村絕對貧困標準為1999年1098元，略低于當年國家公布的農村居民來源于農業(包括養殖業和種植業)的平均收入1139元，但明顯高于筆者根據“消費傾向穩定假設”計算得出的當年農業人均收入951元。也就是說，20世紀末中國農業給“平均的”純農產所提供的只是絕對貧困線上下的收入，而不能提供農業經濟增長所必需的積累。對大多數以農業為主的村莊經濟來說，單靠農業是無法建立自己的增長動力機制的。維護和發展主要是非農產業的集體經濟以某種形式存在就不單是意識形態的保守體現，也不應僅僅是歷史遺留的集體資產的“過渡性”管理措施，而是農業發展的內在需要，也是農村發展的內在需要。綜上所述，正因為我國農村經濟中的農業這個主要部門無法領軍建設農村的“積累制度”，以培育其他部門的積累能力繼而建立整個農村經濟的“積累制度”為目的的整合發展戰略就成為唯一合理的理性選擇。而正因為絕大多數地區的作為個體的農民投資其他產業部門的能力有限，我國農村發展其他產業的責任才成為農村集體組織的重任。就制度設計而言，“雙層經營體制”明顯體現了“積累制度”的要求，而“鄉村自治”應該成為“調整制度”的主要組成部分。當然，在市場經濟條件下，集體事務的開展、資產的管理、經濟的發展必然需要某種不同于集體經濟時代的監督和決策機制。在黨政分開的指導原則下，以“全民式”參與和民主決策為特點的“鄉村自治”規范下的村委會作為村民會議的執行機構就應該成為管理和組織集體經濟的最佳組織形式。這樣，“鄉村自治”與“雙層經營體制”之間的戰略關聯就應該理解為這樣的一種政治安排，即“鄉村自治”的一個功能就是要監督、維持和保障“雙層經營體制”的理性運行和演進，推動村落社會的認同和整合，促進多種經濟形式的共同發展；而“雙層經營體制”促進和維護的農村經濟的整合發展，在推動農業向現代農業轉化的同時加速農村經濟的非農化，強化村民的認同意識和集體關懷，最終推動“鄉村自治”的推廣和深化。筆者相信，以法律形式推動和保障“鄉村自治”并以此來維護和發展“雙層經營體制”不過體現了改革以來中國從政治向法治、從計劃向市場轉化的需要?？梢哉f，假如以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展體現了中國特色的發展戰略的話，那么“雙層經營體制”和“鄉村自治”就是中國特色的農村發展道路的制度安排。三、整合發展模式的危機(一)危機的癥狀以“雙層經營體制”和“鄉村自治”為核心制度的農村整合發展模式盡管經歷了20多年的風風雨雨，但就20世紀末的情況看來，上述看似非常理陸的制度設計卻面臨無情夭折的危險，具體表現在農村大多數地方的“雙層經營體制”是名存實亡，對農村經濟的發展沒有什么正面貢獻，反而使許多村級集體負債累累，“鄉村自治”沒能增進農村社會的整合，沒能維護、完善及提升村委會的經