農村研究論文-城鄉統一土地市場制度構建探討摘要:從我國城鄉土地市場現狀入手,揭示了農村土地市場改革滯后的特征和原因,對構建城鄉統一土地市場制度的必要性和可行性進行了深刻分析,并提出了相關政策建議,相信對發展我國農村經濟、縮小城鄉差距和實現城鄉協調發展具有一定的借鑒意義。關鍵詞:城鄉統一土地市場；二元特征；11.1我國城鄉割裂的土地市場制度結構,表現為典型的二元特征。一是土地產權城鄉二元,農村土地屬農村集體所有,城市土地屬國家所有,城鄉土地所有權及其使用權之間不準自由交換；二是城鄉土地用途二元,農村土地農用,城市土地用于城市經濟建設,城鄉土地不能自由合理流轉；三是城鄉土地市場二元,城鄉土地市場是割裂的,城市土地市場環節少于農村,農村土地市場化的結構以土地流轉、租賃、合作入股共同開發為主,城市土地市場化則是多元化形式；農村土地市場化要以不改變土地用途和保證農民的土地承包權為前提,城市土地市場化則沒有這方面的限制；四是城鄉土地價格二元,城鄉土地價格體系是割裂的；五是城鄉土地規劃和土地管理二元,規劃和管理政出多門,導致農村土地規劃和管理薄弱而無力。市場壟斷和城鄉土地市場割裂,一方面排除市場機制造成農地非農化過渡,另一方面驅使地方政府過度征地和逐利。二者同時導致用地粗放、效率低下、非可持續利用和侵害農民的土地財產權益,1.2國家土地征收(用)制度安排導致農村土地價值被低估土地征用制度主要是指農地征用制度,是指國家針對集體所有土地的征用制度,也就是國家基于公共目的的需要,依法將集體所有的土地收歸國有,并給予失地農民一補償的法律制度。隨著工業化、城市化的加速,必然有相應量的農村土地轉換成城市或工業用地,在我國,這個轉換的惟一合法途徑是土地征收。國家一邊從農民手里低價征收到土地,之所以說是低價,是因為現行有關法律規定,征收耕地的補償費用按原土地用途產值的若干倍進行補償,而非土地的市場價格；一邊高價在城市土地市場出讓,二者之間有相當大的價差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講,一定面積收益為l的農田,轉換為工、商用地,其收益可增加為10倍、100倍,甚至更多。實證研究結果表明,經濟發達地區土地征收、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為11050。可見,在土地權利價值實現的過程中,市場機制被排除在外,土地均衡價格形成機制和基于競標地租理論的一般土地利用機制不起作用,當然也就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用形成土地的均衡價格,同樣也不會得到基于競標地租理論模型的平滑和連續的均衡地租曲線,在這里,由于行政壟斷定價勢力,導致競標地租曲線折斷。這是又一層意義上的土地市場的價格割斷,也是最實質意義上的割斷。2構建城鄉統一土地市場制度的可行性國外土地市場制度的歷史變遷向我們說明,土地使用權能和土地市場在本質上是統一的,不同的土地市場管理制度僅僅是因為不同的土地利用方式而已。縱向上看,隨著社會大分工和城市的形成,從而形成了城市同周圍農村相對立的地域分工時,才具有近代的意義。即城市與農村的差別在于社會分工的差異上,城鄉土地利用的功能分區取決于社會經濟形態的演變,城鄉土地利用的各個方面反映和適應的是社會經濟的差別,那么對于農村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地經濟屬性和政策應該是一致的。即對于土地市場的建立,土地價格內涵的確定應該在同類型的用地類型中達到一致,同時對于土地流轉和土地產權的限制都應該是出于國民經濟發展的必要而針對不同土地利用類型。橫向上來看,國際上各個國家或地區對于土地市場管理政策的差異都是集中在對于不同土地利用類型上而采取不同的政策,特別是對于農地和非農地之間的差異。國家對于同一產權主體下的農地和非農用地采取不同政策,這種不同并不是因為土地權能或權屬差異,或者是行政范圍歸屬的不同而產生的,僅僅是因為兩種土地截然不同的利用方式而產生的。上述土地市場制度理論為我國城鄉統一土地市場制度的創新提供了強有力的理論依據和發展方向。因此,我國土地管理政策的制定也應該是在城市和鄉村之間沒有根本上的割裂和差異的基礎上,達到城鄉土地市場制度的統一,使得不論在農村還是城市,等同經濟屬性或產權的土地應該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權利。3城鄉統一土地市場制度創新的政策建議(1)明晰土地產權,強化法律保障。首先,應明確集體土地所有權主體代表,消除所有權主體多元性問題。其次,要完善農戶的承包權、穩定農戶的土地使用權,豐富土地承包權的權能范圍,賦予農戶對土地享有排他的占有權和使用權、自由的處分權和轉讓權、獨享的收益權,并通過延長土地承包年限來穩定農戶的土地使用權。最后,應運用法律對農戶擁有的權能予以明確和保障,使農村土地流轉走上法制化軌道。(2)允許農村建設用地入市,建立農村農地流轉市場。完善農村土地流轉管理辦法,引導建設用地使用權的合理流動；修改土地管理法等相應的法律法規,促進農村農用地的合理流動。集體建設用地隱形市場客觀存在,反映了市場經濟條件下對農村集體建設用地使用權流轉的內在需求。國家應順應客觀現實的需要,明確農村建設用地入市的合法性,并從制度上加以規范,引導農村集體建設用地的高效、合理利用。農村建設用地的利用和管理可參照城鎮國有建設用地的模式進行。但考慮到農村土地的保障功能,建議將其收益與建立農村社會保障體系聯系起來。這樣既能盤活土地,又能使失去土地的農民生活得到一定的保障。(3)改革土地征用制度,切實保障農民利益。明確“公共利益”概念的內涵,對非公益性的經營用地可采用農用地轉用的辦法依法按市場交易規則加以解決。切實做好失地農民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地補償標準,增加征地補償的內容。明確產權主體,完善土地產權權能,制定征地補償的分配辦法。鑒于征地的重要性及實際操作的復雜性,建議對土地征收、征用制定專門的法律規范。明確征地權,嚴格控制征地范圍,規范征地審批程序,提高征地透明度。(4)建立城鄉統一的土地市場,打破城鄉二元結構,使城鎮土地市場與農村集體建設用地市場合并運行,形成一個統一的建設用地市場,實行建設用地市場與農用地市場的分離,最終實現土地資源在全社會范圍內的合理、有效配置。充分發揮市場對農村土地資源的基礎配置作用,一方面要建立科學的土地價格評價機制,結合我國具體國情,學習外國成熟的土地市場運行機制,積極探索出科學的土地價格評估機制；另一方面,要建立完善的中介服務機構,政府應支持建立農村土地流轉機構,形成系統的土地流轉服務體系,完善從上到下的全方位的中介服務系統,建立各類與土地流轉有關的中介服務機構。(5)規范政府行為,提高履職效率。要轉變政府職能,凈化市場環境。改革不同的土地管理制度及政策,如稅收政策等,以消除城鄉土地市場協調發展的制度障礙。界定政府的行政空間和職能范圍,防止行政權力的濫用。防止土地市場中出現“尋租活動”、“隱形市場”,變暗箱操作、灰箱操作為公開交易,政府應公開辦事程序,提高透明度。通過進一步