農村研究論文-關于加強鄉鎮人民代表大會建設的思考改革開放以來，鄉鎮人大有了長足的發展，在促進農村民主、法制和兩個文明建設方面的作用越來越突出，在保證農村社會政治穩定和有序發展方面的作用越來越重要。同時，社會主義市場經濟和民主政治特別是農村基層民主法制建設的發展又對鄉鎮人大的工作和建設提出了新的更高的要求。本文擬在總結鄉鎮人大建設所取得的成就的基礎上，對如何進一步加強鄉鎮人民代表大會的建設，談點膚淺的認識。一、鄉鎮人大建設所取得的成就第一，鄉鎮人大會議逐步走向法律化、規范化，會議質量得到明顯提高。按照法律規定，召開鄉鎮人大會議是鄉鎮人民行使管理國家和社會事務權力的主要形式。近些年來，多數鄉鎮人大都能把開好鄉鎮人大會議作為一次重要工作來抓，一般都要在大會之前召開主席團會議，具體研究安排布置召開人代會的籌備工作。會議的議程更加規范，做到了會議時間安排服從會議議程的需要，基本上改變了過去“一天會議兩頓飯，聽完報告把會散”的局面。第二，強化制度建設，使鄉鎮人大在閉會期間的工作逐步走上了制度化、經常化的軌道。1986年以來，組織法和一些地方性法規對鄉鎮人大主席團的性質、地位、任務、工作、職責、組成人員、工作制度等作了若干規定，如主席團會議制度，主席團成員聯系代表制度，主席團成員接待日制度等，使鄉鎮人大各項活動做到了有章可循。這是我國鄉鎮人大制度建設的一個重要進步，對于完善鄉鎮人民代表大會制度，做好鄉鎮人大會前與會后工作，加強鄉鎮人大與其代表的聯系以及對鄉鎮政府的監督，提高鄉鎮人大的權威性和穩定性，發揮了重要的作用。第三，提高了代表議案、建議的辦理質量。對代表提出的議案、建議，一般都先由主席團會議討論決定，擬定承辦單位，然后集中交政府的有關組織研究辦理。同時認真做好建議的催辦工作，解決了過去“建議年年提，事情難落實”的問題，進而使經濟發展、社會治安、環境污染、道路建設等群眾關心的“熱點”和難點問題得到了解決。第四，加大了對政府監督的力度，促進了鄉鎮人代會決議、決定的貫徹落實。近年來，鄉鎮人大積極探索并實踐對政府工作進行監督的形式，例如有許多鄉鎮人大開展了評議政府工作的活動，并已形成了制度。評議前，組織開展專題調查，廣泛征求選民意見；評議時，做到有的放矢，意見中肯；評議后，認真檢查，改進工作措施。第五，加強了換屆選舉工作的組織領導，保證了換屆選舉任務的順利完成。由于鄉鎮人大主席團和常務主席具體負責，選舉工作有了可靠的組織保證。同時，鄉鎮人大主席對換屆選舉工作的業務比較熟悉，可從業務上認真把關，能夠避免和減少違法現象的發生，因此選出的代表素質較以往有很大的提高。二、鄉鎮人大建設存在的主要問題在充分肯定鄉鎮人大工作和建設成就的同時，我們也必須清醒地認識到，鄉鎮人大工作和建設中還存在一些問題。第一，對鄉鎮人大的認識有偏差。在現實生活中，鄉鎮人大的性質、地位和作用尚未得到充分認識和普遍重視，是影響鄉鎮人大工作的一個根本原因。我們曾在江蘇蘇北地區進行一次農村千人抽樣調查，在1000位答卷人中，竟有63.8的人認為“現在農村鄉鎮一級的權力機關是鄉鎮黨委”，只有8.4的人知道是“鄉鎮人大”。它反映了人們對鄉鎮權力分配和運行狀況包括對人大性質與地位的判斷和認識。事實上，目前在不少干部群眾的思想意識中，往往將鄉鎮人大當做“可有可無”的，認為有了它還增加了協調的難度和麻煩；有人認為農村基層工作都是硬任務，鄉鎮人大工作沒有硬指標，主張虛化人大；還有人甚至認為，既然共產黨代表了人民利益，還要人大干什么？如此等等。第二，鄉鎮人大行使職權，特別是其監督權的狀況，與憲法、法律賦予的職權要求尚有距離。一是監督機構不健全難以監督。從我國目前現狀看，各級人大一般每年一次會議，會后代表各奔東西，監督也就無從談起。雖然憲法規定，各級人大常設機構有監督“一府兩院”的權力，但是由于各級人大常設機構也不是專門的監督機構，還要擔負大量的其他工作，特別是鄉鎮人大專職人員很少，并且要經常地用大部分的時間和精力去做黨委、政府的某些具體工作，以至于“專職不專干，兼職不沾邊”，“種了人家的地，荒了自己的田”。在人大閉會期間，監督權實際上處于“凍結”狀態，在相當程度上流于形式。二是監督保障沒有制度化不敢監督。人大監督工作本身應有必要的保障。我國目前人大監督的力度不夠，其重要原因之一就是監督對象對人大這個監督主體的權威性尊重不夠。尤其是一些鄉鎮領導干部，重視黨委、政府的領導，忽視人大的監督，甚至把人大的監督看成唱“對臺戲”、“找麻煩”，不愿接受人大監督。而鄉鎮黨委、政府的負責人是本鄉鎮的核心決策人員，握有事實上的人權和財權，因此人大在開展監督活動時往往“心有余悸”，不敢監督，即使進行監督也顯得無力；三是鄉鎮人大會議狀況也不利于其職權的行使，雖然每年一次的人代會和3個月一次的主席團會議能保證召開，但會議質量不高，甚至流于形式，有的地方會期過短，不能保證代表們的議政時間；議程不明確，議題不突出；每年舉行一次會議，很少召開臨時會議，即使增設鄉鎮人大主席、副主席，許多需要人大決定的問題仍可能得不到及時解決。第三，代表素質與執行代表職務的要求尚有差距。鄉鎮人大是由直接選舉產生的代表組成的，鄉鎮人大代表是鄉鎮人民代表大會的組織細胞，其素質高低直接影響鄉鎮人大組織建設的質量。存在的主要問題是：有些代表的政治責任感不強，僅將人大代表看做榮譽稱號，不能全心全意代表選民；有些代表文化水平較低，甚至缺乏最基本的約定、書寫及口頭表達能力，不能勝任代表工作；有些代表的政治活動能力較差，不能將選民的利益、要求，通過自己的代表活動與其他代表形成共識，缺乏政治魄力，等等。第四，代表執行職務的保障條件不足。從時間保障來看，代表若想在閉會期間開展活動，必須以主席團的安排為前提。如果不是主席團通知開展的活動，代表所在單位就不會提供時間保障。從經濟保障來看，鄉鎮人大代表活動所需的經費一般沒有列入財政預算。鄉鎮人大代表連活動所需的文件、資料、伙食補助都沒有經費來源，要靠人大主席團常務主席找鄉鎮長申請批準。此外，代表的言論免責權也沒有全面落實。有的縣、鄉國家機關工作人員民主意識淡薄，甚至認為代表在人大會議上提出的建議、批評和意見是“挑刺”、“捅漏子”。第五，憲法和地方組織法沒有明確規定鄉鎮人大主席團的性質、地位、組織機構及其職權，因此全國各地有關鄉鎮人大主席團的地方法規還不夠完備、健全、統一，甚至還有模糊不清甚至相互抵觸之處。有的省、區就沒有常設性的鄉鎮人大主席團，有的地方的主席團組織和人員還沒列入國家正式編制。在職權范圍上，有的地方對主席團的職權規定較窄，僅限于開好人民代表大會和大會授權辦理的一些事項，有的地方規定較寬，使之實質上已成為鄉鎮人大常委會。三、加強鄉鎮人大建設的若干對策第一，要正確處理好鄉鎮人大與黨委、政府的關系，確保鄉鎮人大的法定職權特別是其監督權的行使。鄉鎮黨委要加強對鄉鎮人大的領導，要認真研究和幫助解決人大工作中存在的實際問題，支持鄉鎮人大開展工作。鄉鎮人大在工作中要努力貫徹執行黨的路線、方針、政策，認真履行法律規定的各項職權，并通過自身的工作，努力把黨的主張與人民群眾的意志結合起來。鄉鎮人民政府要主動接受人大的監督，凡屬人大職權范圍內的事項，必須主動報請人大審議、批準。鄉鎮人大一旦對重大問題作出決議或決定后，政府必須認真執行。對于鄉鎮政府下屬的站、所、辦，鄉鎮人大也應加強監督。雖然鄉鎮政府下屬的站、所、辦負責人的人事任免不歸鄉鎮人大，但鄉鎮人大組織的代表評議結果應當成為這些中層干部任免獎懲的主要依據。從長遠來看，對鄉鎮政府下屬的站、所、辦負責人的任免獎懲，鄉鎮人大應該具有更大的發言權。對于實行雙重領導人事任免權不歸鄉鎮管的各類站、所、社等職能部門，鄉鎮人大同樣可以發揮監督作用。這種監督主要是通過把執法檢查和代表評議結合起來進行的。未來的發展方向應是把代表評議結果納入上級主管部門對下屬部門的考核中去，從而使代表評議與派駐鄉鎮的這些職能部門領導的任免獎懲掛起鉤來。這種做法既有利于促進這些部門更好地為鄉鎮經濟和社會發展服務，抑制屢禁不止的來自政府職能部門的亂收費、亂罰款、亂攤派行為，又不必為調整條塊關系改變隸屬關系大費周折。把代表評議與干部任免獎懲掛起鉤是鄉鎮人大依法行使監督權的一條有效途徑，為此需要得到有關方面的配合。第二，要盡快完善有關鄉鎮人大特別是其主席團的法律、法規，使鄉鎮人大工作更加制度化、規范化。鄉鎮人大主席團作為鄉鎮人大的核心，對于鄉鎮人大履行其法定職權具有至關重要的作用。從現階段的實際來看，我國地方組織法經過修改后已進一步完善，各省級人大應根據憲法和地方組織法規定，盡快制定或完善鄉鎮人大及鄉鎮人大主席團工作條例，縣、市人大常委會要根據憲法、地方組織法和本省的地方性法規的規定，制定或完善適合本地實際情況的鄉鎮人大及鄉鎮人大主席團工作實施辦法。同時，各鄉鎮人大主席團和工作室，要盡快建立健全各自的規章制度和章程。從提高農村基層民主政治水平的需要來看，從進一步健全鄉鎮人大機構，提高鄉鎮人大的權威性、穩定性，充分發揮鄉鎮人大職能作用的需要來看，僅僅設立鄉鎮人大主席、副主席作為鄉鎮人大的常設辦事機構是不夠的。我國五級政權都設有國家權力機關，但惟獨鄉鎮人民代表大會沒有設立常設機構，帶來鄉鎮國家權力機關的工作缺乏經常性的問題。憲法和法律賦予的權力只能在舉行人民代表大會會議的幾天時間里行使一小部分，緊張而匆忙地通過會前擬定的各項決議草案，使國家權力機關工作缺乏實效，缺乏權威性。因此，應從立法上考慮建立鄉鎮人大閉會期間的常設權力機關棗鄉鎮人大常委會。包括鄉鎮人大常委會成員的產生和任期，人員組成、會議時間安排、職責權限等都應作明確的規定。需要說明的是，設立鄉鎮人大常委會，關系到我國鄉鎮政權體制的重大變革，涉及到對憲法和有關法律的修改，非同小可，必須慎重。第一步先由全國人大或全國人大常委會通過決議，授權在若干不同類型的地區先作小范圍的試點。試點成功后，再修改憲法和有關法律的規定，全面推廣1。第三，提高代表素質。可以從五個方面入手：(1)改革人大干部領導體制，力爭人大干部同黨委、政府干部保持三個大體一樣：一是在年齡安排上大體一樣。鄉鎮人大年齡要梯形安排，既要有老同志，也要有中年和青年干部。二是在提拔、交流使用的頻率、級別、節奏上大體一樣。在鄉鎮人大工作實績突出的主席、副主席可以提拔、交流任縣級人大領導和鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、副書記。三是在待遇和辦公條件上大體一樣。政治、經濟待遇按鄉鎮同級黨政領導落實，逐步改善鄉鎮人大現有的辦公條件。(2)堅持代表當選條件。當選代表必須具備政治條件、品德條件、文化條件、能力條件，既具有參政議政之能，又具有參政議政之德，才能勝任代表人民行使權力的重任。(3)科學確定代表結構。這要求處理好干部、工人、農民、知識分子等各方面代表的比例。在鄉鎮人大主要是普通群