工作報告/調研報告 加強居民參與、促進社區建設 社區建設是社區服務深化發展的產物，它隨著我國城市社會經濟的飛速發展應運而生,發軔于1990年代初的社區服務熱潮。 從此之后，社區服務進入千家萬戶，深受群眾歡迎，為方便城市居民生活起到了積極的作用。但隨著改革的深化和社區服務的發展，原有的社區服務項目已不能滿足群眾日益增長的物質和文化方面的需求，其他社區工作，如社區衛生、社區文化、社區治安等也迅速開展起來。社區服務的概念已經包容不了全方位的社區工作，也不能從根本上解決城市基層社會管理薄弱的問題。xx年11月中共中央辦公廳、xx辦公廳轉發民政部關于在全國推進城市社區建設的意見，社區建設在全國范圍內的開始大規模推廣。目前社區建設已進入整體推進、全面拓展的新階段。 一、社區建設的動力機制討論 1、政府的大力推動。應該說，中國的社區建設是在全能政府“失效”及“單位制”解體的背景下發生的，政府主要目的是尋求新的管理體制和組織體系，尋求政治社會的穩定。對于高層決策者而言，宏觀層面上的社會失范是下決心推進社區建設的觸發因素?，F代化進程本身所引發的動蕩性，使得城市社區無時無刻不處于改革發展的風口浪尖。下崗職工、社會保險、老齡人口保障等問題如果長期得不到解決，社會群體中會普遍產生被剝奪感，進而導致社會沖突和合法性危機。在基層政府官員看來，社會結構和利益分配格局調整帶來的焦慮和遷怒，已經使得稍微的管理不力就會使社會沖突的負面效應放大。出于這種擔憂，中央和地方政府大力推進社區建設的動機足可理解?？梢哉f，政府的推動是社區建設產生重要原因和現實動力。 2、居民的漸進需求。單位制解體后，“單位辦社會”所負擔的多元化職能開始回歸社區，體制外的民工、流動人口等社會空間急劇膨脹，加上居民物質生活水平的提高，這些都對社區安全、服務、環境等提出更高的要求。當然，這種來自民間需求只是一種漸進的必然，和當前政府強大的推動力相比，參與途徑與公識的不足，使得今天居民建設社區的自覺力量相對弱小，這是一個典型的“強政府弱社會”的二元動力格局。但我們有理由相信，隨著市場經濟的發展和政府職能的轉型，居民的需要會逐漸演變成為推動社區建設的主導力量。 在當今世界遍及各國的行政管理改革浪潮中，公民參與正作為治理（governance）理論的重要內容得到越來越廣泛的運用。由社區建設的動力機制演變看來，居民參不僅是社區建設的主導動力，還是衡量社區建設成功與否的重要標志。社區建設以人為本，人既是社區建設的客體，又是社區建設的主體。“沒有人，就沒有發展”。同樣的，沒有居民的廣泛參與，也就無所謂社區建設。一定意義上說，“社區成員的參與狀況決定著社區建設的效果”。改革開放以前，在我國城市基層社會的組織和整合中，“單位”起主導作用，街道和居委會這樣的法定性社區起輔助作用。居民參與社區事務主要是參與工作單位的內部社區事務，而不是居住地的法定性社區事務。隨著社會保障、醫療體制、住房制度、后勤服務等各項改革事業的迅猛發展和城市現代化進程的不斷推進，“單位”組織的復合功能逐步弱化，與職工之間的關系日漸松散。與此相反，居民與法定性社區之間的關系卻日益緊密。特別是進入1990年代中期以來，“單位人”向“社會人”轉變的趨勢更為明顯。同時，城市流動人口的增加，老齡社會的提前到來，下崗職工的再就業等也都促使居民越來越關注法定性社區內的公共事務。因此，居民的廣泛參與在社區建設中具有非常重要的意義。 二、社區建設中居民參與的現狀 我國城市社區建設居民參與主要呈現出如下特點： 1、居民參與的廣泛性越來越明顯。廣泛性是居民參與的基本要求。在這里，廣泛性具有雙重含義，一是指參與主體的廣泛，二是指參與內容的廣泛。從參與主體來說，過去參與社區公共事務和活動的主要是指社區少數居民，駐社區的機關、團體、部隊和企事業單位基本不與當地街道、居委會發生關系。需要發生關系時，也多是由上級政府或各自的主管單位出面協調。近年來，三類主體都呈現出良好的參與態勢。駐社區單位參與社區建設的積極性越來越高，對社區建設的影響也越來越大。除因經濟社會體制改革步伐加快，單位與社區之間的關系更為緊密外，以社區成員代表大會和社區協商議事會為主的社區議決機構的普遍建立，完善了社區單位的制度化參與渠道，調動了社區單位參與社區建設的積極性。杭州天水街道的下屬居委會自建立由駐區單位領導和居民代表參加的協商議事會后，在社區范圍內普遍開展了社會治安聯防、公益事業聯辦、環境市容聯建等社區共建活動，形成了聯片共建、廣泛參與的社區建設新格局。同時介入社區事務的各類非政府組織，如志愿者服務隊、地球村環保組織、老年協會等也明顯增多。從參與的內容來說，不再僅限于一些簡單的健身娛樂活動，而是逐步向社區政治（如選舉）、社區文化、社區服務、社區治安、社區環境等多樣性發展。 2、非政治性參與是當前居民參與的主要內容。盡管我們可以簡單地給出政治性參與和非政治性參與的定義，但在實踐中要將兩者加以嚴格的區分卻是困難的。比如居委會組織社區成員討論是否應該在居民區興建一個自行車棚，從社區公共權力的角度看可以說是政治性參與，而從便民服務的角度則可以認為是事務性參與。一般而言，象選舉居委會成員、各級人大代表和居民代表這樣的事項可以毫無爭議地歸入政治性參與當中。雖然近幾年各地社區居委會選舉的力度有所加大，北京、上海、廣西等地還開展了居委會直接選舉的試點工作，但從總體上看，居民參與的整體水平并不高，何況根據居委會組織法的有關規定，駐社區單位是不能參與居委會選舉的。另外，政治性參與也排除了在社區開展活動的非政府組織。因此，政治性參與因不具經常性而不可能在居民參與中占據主要位置。與此相對應，有關社區環境、治安、衛生、文化等方面的事務性參與則因與三類參與主體都有密不可分的關系，而成為社區成員關注的焦點。 3、不同參與主體參與社區事務的情況差異較大。對社區居民來說，社區事務與其關聯度較強，在許多情況下是不得不參與，沒有選擇的余地。比如社區環境衛生，只有本地居民最為關心，最愿意參與改善；那些工作單位在本社區但戶口在所居住社區的居民，就不能在工作的社區行使選舉權。駐社區的單位盡管也關心環境、治安等社區事務，但畢竟在空間上是相對封閉的，員工多數時間都是在單位內活動，下班就離開了這個社區，對社區大環境的要求并不迫切，由此單位參與社區建設的愿望并不十分強烈。駐社區單位更樂意參與那些事關其切身利益或者影響其形象的社區事務。非政府組織參與社區事務有兩種情況：其一，居委會、居民代表會議、健身隊、體操武術隊等社區內組織，因都是由本社區居民組成，一定意義上可劃入社區居民的參與范疇；其二，社區外組織，由于普及性不足，其選擇的余地較大，參與的范圍較窄。就某一社區而言，只是其一定時間內參與的場所之一?？偟恼f來，駐社區單位和社區外非政府組織的居民參與率和參與層次都較低，很少會涉及社區公共權力的運作。社區居民依然在參與社區事務和社區活動中唱主角。 4、被動執行式制度性參與是當前居民參與的主要形式。在社區建設中，參與本身受到鼓勵而非受到限制，各地根據當地實際先后出臺了一系列規章制度，引導和規范社區成員積極參與建設社區。換句話說，社區成員參與社區建設的制度渠道是暢通的。因此，一般情況下社區成員都會選擇制度性參與。只有當社區成員之間的利益沖突比較強烈時，才會出現非制度性參與的情況。從三類參與主體來分析，非制度性參與一般僅存在于社區居民當中。在制度性參與中，又以被動執行式參與為主。對社區成員來說，能否有機會參與社區事務的關鍵在于是否得到了社區管理機構的邀請。居民當中受到邀請最多的當然是受社區工作人員賞識的所謂社區積極分子，其次是居民代表，普通居民則很少能有機會參與較正式的社區事務。沒有社區管理機構的認可，社區外的非政府組織要想進入社區開展活動基本上是不可能的。從參與途徑分析，社區管理機構和社區成員在居民參與中的地位是不平等的。多數參與事項都是由社區管理機構組織的，社區成員主動要求參與的則很少。常常是社區管理機構感到有必要了，就召集全體或部分社區成員開會、布置、傳達，或者是政府有關部門提了要求，街道和居委會又趕快組織社區成員落實。即便是在成立了社區成員代表大會、社區協商議事會的社區，什么時候開、討論什么主題也都是由社區管理機構定。被動執行式制度性參與造成的直接后果是社區成員參與率低、參與的層次較低。因此，居民參與的機制還有待完善。 三、加強居民參與的可行性舉措分析 在我國城市基層管理體制轉型的過程中，出現居民參與社區事務的低頻度以及假性廣泛等難題是正常的。這促使我們必須認真思考如何改變這種狀況。面對當前不盡如人意的居民居民參與現狀，應當進一步提高認識，切實轉變政府職能，強化社區自治，真正還權于民，努力構建居民與社區之間的利益整合平臺，培育、引導、保護居民的居民參與熱情，建立起較為完善的居民居民參與機制。因為，居民參與主要缺乏一個把居民參與從可能變為現實的轉化機制與空間。因此，從某種意義上講，加強居民參與和深化社區建設的實質與其說是管理體制改革，毋寧說是意義更為深遠的政治制度創新。從各地實踐來看，如何有效調動社區居民的參與積極性，構建參與廣泛、功能完善、和諧高效的社區管理新體制，是社區建設中一個重大而又不能回避的現實課題。 1、有限政府理念的確立。中國的社區成形“后發”于西方，適度的國家主義傾向或許不失為一種階段性“后發優勢”。但是公民社會的成形依賴的是從內部建立的道德規范和行為秩序，不必過于仰仗來自外部的國家強制力量。因此要強調兩個維度上的“有限政府”理念。一個是時間縱向上的。和西方城市社區一樣，中國社區建設官民二元動力機制也是動態的，構建公共空領域的需求遲早會讓政府的觸角退讓這只是時間問題，政府必須未雨綢繆，因勢利導。其次是空間橫向上的。政府對社區事務的干預是有限度的，基層政府必須超脫各種利益，專事履行公共管理的職能，明晰“愷撒”與“上帝”之分不能說管得少的政府就一定是好政府，但是管得過多的政府肯定不是好政府。政府不管，誰來管呢？把這些任務轉移交給非政府組織就是一個可行的辦法。 2、基層民主的擴大。公民參與包括政治參與和對公益事務的參與。它一方面推動非政府組織的壯大，彌補國家在促進經濟社會發展時動員力上的不足，另一方面也通過利益整合、表達來催生公民社會、推進民主進程。當然，對于尚未成熟的社區而言，參與社區公益事務的可行性更大。此外，由于公益事務非常貼近個人生活，相對遠離宏大的政治話題，所以擴大公民參與甚至比城市街道“直選”等建議顯得更具有現實性。而它的穩妥行和催生民主觀念的特質，則更具有本質上的意義。在居民參與中，利益是參與的最重要的驅動力。當居民感到社區與他的利益息息相關，參與能夠有效維護其利益時，自然就會萌生參與社區事務的動機與期望。反之則會出現不參與或假性參與的現象。這就要求我們必須適應社會主義市場經濟建設的需要，進一步將單位的服務功能向社區轉移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關系都能在社區得到體現。 3、社區自治制度的建立。按照居民委員會組織法的界定，居委會是自我組織、自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。但在實際的社會組織運行中，