財政研究論文-我國金融風險財政化問題及對策一摘要：潛在債務是我國財政風險的主要來源，而在整個潛在債務鏈條中，金融業又占了絕大比重，所以控制金融風險就成了防范和化解我國財政風險的重要一環。作為當前處理金融風險問題的特殊模式，金融風險財政化不僅是我國社會經濟轉型期對政府職能的項客觀要求，也是現行財政金融管理體制下的一種制度安排。但隨著形勢的變化，“事一議”的金融風險化解方式正逐漸暴露出其體制性缺陷和不盡合理的地方，存在著諸如“道德風險”、“逆向選擇”，以及地方“倒逼”中央財政等問題。因此，如何借鑒國際相關經驗，構建相關法律框架，建立潛在債務風險監控體系，進而彌補我國金融風險財政化運作模式之不足是本文的分析重點。改革開放20年來，投資一直是使國民經濟保持高速增長的巨大引擎，而此引擎的動力源卻又來自于財政與金融。在為國民經濟發展“輸血”、“供氧”的同時，財政與金融又因邊界不清、職能模糊、體制摩擦等問題而給整個國民經濟體系帶來了極大的系統性風險。尤其是在加入WTO后，隨著我國經濟國際化程度的逐步提高，全球經濟運行中的不確定因素將會通過國際貿易和國際資本流動等途徑傳人中國，這不僅增添了國家財政金融政策的執行難度，也使國民經濟運行環境變得日趨復雜。一般情況下，外因只有通過內因才能發生作用，外來風險能否影響我國經濟的發展，還需視我國經濟運行體系是否健康、安全而定。因此，理清我國財政風險的主要來源，以及財政風險與金融風險之間的關系，是我們深化財政金融體制改革，防范和化解國家宏觀經濟風險的前提與條件。一、引言：由理論界對我國財政危機問題爭論引發的思考對于我國是否存在財政危機這一問題，目前國內外理論界有著不同的觀點和解釋。按照分析問題的角度不同，可將這些觀點大致分為3類：一是存在論，二是不存在論，三是局部論。美國約翰霍普金斯大學童振源博士的“存在論”認為，中國面臨著嚴重的財政危機，其主要論據有：中國財政收入占GDP比重不斷下降；中國財政負擔沉重，隱性支出嚴重；積極財政政策對財政危機起了推波助瀾作用；中央財政擴大收入有嚴重障礙，等等。該觀點主要是從目前我國財政境況窘迫、隱性負債規模巨大等方面分析問題的，因其角度是靜態的，所以得出了當前我國財政問題十分嚴重的結論。而以國內學者余永定為代表的“不存在論”則認為，我國目前并無財政危機之實。事實上，一直居高不下的國民儲蓄率，為政府國債的順利發行提供了債源上的保障。而且，近幾年來積極財政政策的實施也有力地促進了國民經濟的快速增長，而經濟的發展反過來又支持了財政收支狀況的改善。只要財政可持續性的內外部條件能夠保持動態均衡，財政危機就不會發生。我國持續多年的快速經濟增長，不僅為我們逐步化解財政風險贏得了時間，也為我們化解財政風險提供了物質基礎。該觀點主要是從財政的可持續性來分析問題的，所以得出我國目前不存在財政危機的結論。以趙曉為代表的“局部論”認為，即使在總體上可以證明我國不存在財政危機，但也不能排除爆發局部、地區性財政危機的可能。由于研究問題的出發點、角度、假設前提不同，所以觀點的相左或不同并不奇怪。但他們都從各自的角度看到了我國財政領域存在的問題，這對我們更加全面地研究財政風險問題提供廠借鑒意義。同時，我們還應看到財政活動主體（中央政府或地方政府）的特殊性，政府債務是否會惡化到危機的程度，還得視具體情況而定。因為政府除了可以通過增收節支、擴大舉債規模等來緩解財政困境之外，往往還可以通過加快印鈔機轉速來解決債務問題。因此，從管理和效率的角度出發，在源頭上搞清引發財政風險（危機）的主要原因，要比危機爆發后，再“開處方”更有實際意義。二、財政風險的涵義及主要來源（一）財政風險的涵義及分類所謂財政風險就是由于各種原因導致政府債務均衡狀態遭受破壞的可能性。目前，我國財政體制正逐步從“吃飯”財政向公共財政轉變。與傳統意義上的財政風險相比較，現代財政風險（或公共財政風險）的內涵發生了很大的變化。對前者的研究，主要涉及財政赤字、國債規模、中央與地方事權劃分等問題，而對后者的研究，除了要涵蓋以上幾個方面外，還要涉及公共財政體制下政府職能的方方面面。凡是涉及體制轉軌過程中的社會、政治、經濟矛盾，都需囊括到現代財政風險的研究之中。借助世界銀行提出的政府隱性債務和或有債務概念，可將我國的總體債務劃分為四大類：直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等。直接顯性債務是任何情況下政府都要承擔的債務，不以任何事件的發生為條件。由于直接顯性債務的可控性，與之相對應的直接財政風險也是可控制的。直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務（下面將三者簡稱潛在債務）是政府的條件債務，它是否構成政府的現時義務，還要以條件是否發生及政府是否會最終確認為前提。又由于它們大多是由準財政行為或非財政行為引發的，有著很強的不確定性，所以很難對其進行量化和估計，因此與之相對應的財政風險具有可測性差、可控性低等特征。（二）我國財政風險的主要來源從以上的分析可知，我國財政風險是由直接顯性債務和潛在債務均衡狀態遭到破壞而引起的，根據中國人民大學陳共教授2003年4月所完成的一項科研課題結果表明：由直接顯性債務和潛在債務組成的國家綜合負債水平約占（DDP的115%-118%，而其中潛在債務又約占CDP的90%左右，可見潛在債務構成了我國財政風險的主要來源。財政風險范疇的大小與財政運行體制有著極大的關系。我國目前的財政體制，既非過去那種包打天下的統收統支的計劃財政，也非嚴格意義上的公共財政。由于財政管理體制改革滯后，常常出現政府管理職能缺位、越位、錯位的現象。根據我國現行財政活動所涉獵的范圍看，各級政府不僅生產“公共晶”，同時還生產著大量的“非公共品”。從表現形式上看，潛在債務主要包括：部分外債（主要是指“巧借”、“巧還”沒有登記的外債）、處理金融機構不良資產所形成的或有債務、社會保障資金缺口所形成的債務、國家政策性銀行及其他公共部門發行債券所形成的債務、國債投資項目配套資金形成的或有債務、國有企業虧損所形成的債務、對供銷系統及農村合作基金組織援助所形成的或有債務，以及由地方層級所形成的隱性與或有負債等（主要包括地方政府亂擔保、亂集資，地方金融機構支付缺口與金融機構關閉、重組所引起的隱性和或有負債等）。從整體來看，外債、金融機構不良資產、社會養老保障欠款是我國隱性和或有債務的主要組成部分。在體制轉型期，從中央到地方，從政府部門到企業，由各種債務所組成的鏈條之所以能夠延伸下去并沒有斷裂，就在于金融在時刻給這個債務鏈“供氧”。為了保證不因債務鏈條斷裂而產生危機，金融體系（尤其是國有金融機構）自愿或不自愿的首先擔起了“救火隊”的角色，通過進一步“輸血”以保障原有債權、債務關系的正常維持。只有到了金融無血可輸或不愿輸血時，財政才作為最后的兜底買單人出場。在我國，絕大部分經濟風險（包括各類改革成本）先是通過金融領域集小，然后再通過財政顯性化。所以有人說，在中國金融風險就是財政風險，有一定的道理。（三）我國財政風險的主要表現形式引發風險主體不同，財政風險的表現形式也不同。根據我國現實情況，財政風險可以分為：大類：一類是由財政活動引起的風險，這是嚴格意義上的財政風險，主要表現為財政支出的增長速度遠大于財政收入的增長速度，政府債務規模不斷膨脹等；第二類是由國有金融機構的準財政活動引起的風險，這類風險雖然首先表現為金融風險，但因國有金融