中美能源投資國家安全審查制度：比較、差異與啟示一、引言1.1研究背景與意義在全球經濟一體化進程持續加速的當下，能源作為一種戰略性資源，對各國經濟發展和國家安全的重要性愈發凸顯。隨著全球能源格局的深刻變革，能源投資活動日益頻繁，能源投資的國家安全審查制度成為各國維護自身核心利益的關鍵手段。近年來，全球能源市場呈現出復雜多變的態勢。從能源消費結構來看，雖然化石能源在一次能源消費中仍占據主導地位，但太陽能、風能、水能等非化石能源的占比正快速提升。國際能源署（IEA）數據顯示，截至2024年，全球一次能源消費結構中，化石能源占比約為80%，非化石能源占比約為20%。在能源生產方面，格局更加多元化，美國通過頁巖油革命實現了石油產量的大幅增長，成為全球重要的石油生產和出口國之一；俄羅斯在天然氣生產和出口方面具有重要地位，是全球最大的天然氣出口國。在能源貿易領域，石油依然是全球貿易量最大的能源商品，中東地區是主要的石油出口地區，歐洲、亞洲是主要的石油進口地區。中美兩國作為世界上重要的經濟體和能源消費大國，在全球能源格局中扮演著舉足輕重的角色。美國是世界第一大經濟體，擁有先進的能源技術和豐富的能源資源，在能源投資和貿易方面具有強大的影響力。中國是世界上最大的能源消費國之一，同時也是重要的能源生產國，在新能源和可再生能源領域發展迅速。兩國在能源領域的合作與競爭不斷深化，能源投資活動日益頻繁。據美國咨詢機構榮鼎公司統計數據，2015年中國對美直接投資達157億美元，與2014年相比增長了30%。然而，隨著中美能源投資的不斷增加，一系列問題也逐漸浮現。美國以國家安全為由，不斷加強對外國投資的國家安全審查，中國企業在赴美能源投資過程中遭遇了諸多阻礙。例如，2012年，美國外國投資委員會（CFIUS）以國家安全為由，阻止了中國三一集團旗下公司對美國俄勒岡州風電場項目的收購。這一事件引起了廣泛關注，凸顯了美國能源投資國家安全審查制度對中國企業赴美投資的影響。在這樣的背景下，深入研究中美能源投資國家安全審查制度具有重要的理論與現實意義。從理論層面來看，有助于豐富國際投資法和國家安全法領域的研究，為構建更加完善的能源投資國家安全審查理論體系提供參考。通過對中美兩國審查制度的比較分析，可以深入探討不同法律體系和政治體制下，能源投資國家安全審查制度的特點、運行機制以及發展趨勢，為相關理論研究提供實證支持。從實踐角度而言，一方面，對中國完善自身的能源投資國家安全審查制度具有借鑒意義。通過剖析美國成熟的審查制度，中國可以汲取經驗教訓，結合自身國情，優化審查機構設置、明確審查標準和程序，提高審查制度的科學性和有效性，更好地維護國家能源安全和經濟利益。另一方面，有助于中國能源企業更好地應對美國的審查，降低投資風險。中國企業在赴美能源投資前，可以深入了解美國的審查制度，提前做好準備，制定合理的投資策略，避免因審查問題導致投資失敗。在投資過程中，也能依據審查制度的規定，積極應對審查，維護自身合法權益。1.2國內外研究現狀隨著全球能源投資的日益活躍以及國家安全意識的不斷提升，中美能源投資國家安全審查制度受到了國內外學者的廣泛關注。國外學者對美國能源投資國家安全審查制度的研究較為深入。從審查制度的歷史演進來看，學者們詳細梳理了美國相關法律和政策的發展脈絡。例如，[學者姓名1]在其著作中闡述了美國從1917年《與敵貿易法》到1988年《埃克森-弗洛里奧修正案》，再到2007年《外國投資與國家安全法》等一系列法律法規的出臺背景和變革原因，指出這些法律的演變反映了美國在不同時期對國家安全和經濟利益的權衡。在審查機構方面，眾多學者對美國外國投資委員會（CFIUS）進行了研究。[學者姓名2]分析了CFIUS的組成結構、各成員機構的職責以及其在審查過程中的協同作用，認為CFIUS跨部門合作的模式有助于綜合考量多方面因素，但也存在決策效率低下等問題。在審查標準上，[學者姓名3]探討了美國國家安全審查中對“國家安全”概念的界定，以及如何衡量能源投資對國家安全的潛在影響，指出審查標準的模糊性使得CFIUS在審查過程中擁有較大的自由裁量權。此外，國外學者還關注美國能源投資國家安全審查制度對國際投資格局的影響。[學者姓名4]通過實證研究分析了美國審查制度對外國企業赴美能源投資的阻礙作用，以及對全球能源投資流向的引導效應。國內學者在研究美國能源投資國家安全審查制度的同時，也對中國相關制度進行了探討。在對美國制度的研究上，學者們主要從中國企業應對的角度出發。[學者姓名5]剖析了中國能源企業赴美投資遭遇審查的典型案例，如中海油收購優尼科、華為收購3Leaf等事件，總結了中國企業在審查過程中面臨的問題和挑戰，并提出了相應的應對策略，包括提前做好盡職調查、加強與美國政府和利益相關方的溝通等。在對中國能源投資國家安全審查制度的研究方面，學者們從制度構建和完善的角度展開分析。[學者姓名6]研究了中國現行的國家安全審查制度，指出我國在審查機構設置、審查標準明確性和審查程序透明度等方面存在不足，并借鑒美國經驗提出了完善建議，如建立專門的審查機構、細化審查標準、規范審查程序等。還有學者從國際投資法和國內法的銜接角度探討中國能源投資國家安全審查制度的完善路徑。[學者姓名7]認為，中國應在遵循國際投資規則的基礎上，結合自身國情制定合理的審查制度，平衡好吸引外資和維護國家安全的關系。然而，當前研究仍存在一些不足之處。在中美能源投資國家安全審查制度的比較研究方面，雖然已有部分學者進行了探討，但研究的系統性和全面性有待提高。部分研究僅對兩國審查制度的某幾個方面進行比較，缺乏對審查制度整體框架和運行機制的深入對比分析。在審查標準的量化研究上存在欠缺。目前對于中美審查標準的研究多為定性分析，缺乏對如何準確衡量能源投資對國家安全影響的量化指標研究，這使得審查標準在實際應用中的可操作性不強。對中美能源投資國家安全審查制度在全球能源治理中的作用和協同機制研究較少。在全球能源格局不斷變化的背景下，中美兩國作為能源大國，其審查制度對全球能源投資和能源安全具有重要影響，但現有研究在這方面的探討不夠深入。1.3研究方法與創新點本研究綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析中美能源投資國家安全審查制度。采用文獻研究法，廣泛收集國內外相關的學術文獻、法律法規、政策文件以及研究報告等資料。通過對這些文獻的系統梳理和分析，了解中美能源投資國家安全審查制度的發展歷程、現狀以及研究動態，為后續研究奠定堅實的理論基礎。例如，深入研讀美國《外國投資與國家安全法》及其相關修正案，以及中國《外商投資法》《國家安全法》等與能源投資國家安全審查相關的法律法規，準確把握兩國制度的法律淵源和立法意圖。運用案例分析法，選取中美能源投資領域具有代表性的國家安全審查案例進行深入剖析。如對中海油收購優尼科、中國三一集團收購美國俄勒岡州風電場項目等中國企業赴美投資遭遇審查的案例，以及美國企業在中國能源投資過程中的相關案例進行詳細分析，從實際案例中總結兩國審查制度在實踐中的運行特點、存在問題以及影響因素。通過案例分析，能夠更加直觀地了解審查制度的實際應用情況，為理論研究提供實踐支撐。運用比較分析法，對中美能源投資國家安全審查制度的各個方面進行全面對比。從審查機構的設置、職責分工，到審查對象的范圍界定；從審查標準的具體內容、衡量方式，到審查程序的啟動、進行和結束等環節，逐一進行細致的比較研究。通過比較，揭示兩國審查制度的差異和共性，分析各自的優勢與不足，為中國完善相關制度提供有益的借鑒。本研究的創新點主要體現在以下幾個方面。在研究視角上，突破了以往僅對中美能源投資國家安全審查制度某一方面進行研究的局限，從制度的整體框架和運行機制出發，進行全面、系統的比較研究，為該領域的研究提供了新的視角和思路。在審查標準的研究上，嘗試引入量化分析方法，探索構建衡量能源投資對國家安全影響的量化指標體系，彌補了當前研究在審查標準量化方面的不足，提高了審查標準的可操作性和科學性。關注中美能源投資國家安全審查制度在全球能源治理中的作用和協同機制。在全球能源格局不斷變化的背景下，探討兩國審查制度如何相互影響以及如何在全球能源治理中發揮協同作用，為促進全球能源投資的健康發展和維護全球能源安全提供新的研究方向。二、中美能源投資國家安全審查制度概述2.1美國能源投資國家安全審查制度2.1.1發展歷程美國能源投資國家安全審查制度的發展是一個逐步演進的過程，其根源可追溯至早期對外國投資可能影響國家安全的關注。在第一次世界大戰期間，出于對德國在美資產可能危害本國利益的擔憂，美國國會于1917年通過了《與敵貿易法案》（theTradingwiththeEnermyAct，TWEA）。該法案賦予總統控制涉及外國國家和利益交易的權力，成為美國對外資進行管控的早期嘗試，也為后續國家安全審查制度的發展奠定了基礎，不過此時尚未專門針對能源投資領域。20世紀70年代，隨著美元貶值，外國投資在美國迅速增加。1974年，美國國會通過《外國投資研究法》，要求財政部和商業部對在美國的外國投資進行全面審查。1975年，福特總統發布行政命令，成立了美國外國投資委員會（CFIUS），負責監管外國投資者在美國的投資行為，這一階段CFIUS的審查主要集中在國防相關行業，但已開始涉及能源領域的部分投資審查，盡管審查范圍相對較窄，審查機制也不夠完善，但標志著美國能源投資國家安全審查制度的初步探索。1988年是美國能源投資國家安全審查制度發展的重要節點。這一年，美國國會對1950年《國防生產法》第721節進行修正，通過了《埃克森—佛羅里奧修正案》。該修正案賦予美國總統對外國在美并購投資等商業行為更充分的權力，規定總統可以“中止或禁止在美國發生的任何被認定會威脅美國國家安全（包括國家經濟）的外國的并購、收購或接管業務”，成為CFIUS進行外資國家安全審查的重要法律依據。此后，CFIUS的審查范圍擴大，涵蓋了更多行業和投資類型，能源領域作為國家關鍵基礎設施和重要戰略資源領域，成為審查重點之一。例如，在這一時期，對于外國企業在美能源領域的收購、投資等行為，如果可能導致外國政府對美國能源企業或資產的控制，進而威脅美國國家安全，CFIUS將進行嚴格審查。“9?11”恐怖襲擊事件對美國國家安全戰略產生了深遠影響，也進一步推動了能源投資國家安全審查制度的強化。2007年，美國國會通過了《外國投資與國家安全法案》（FINSA）及其相關實施細則。該法案進一步擴大了CFIUS的審查范圍，增加了對關鍵基礎設施和關鍵技術的審查，能源行業作為關鍵基礎設施的重要組成部分，其投資審查更加嚴格。同時，該法案對審查標準、審查程序進行了更清晰的說明，規范了監管機制，形成CFIUS、總統、國會相互合作和監督的三方形態，使得審查程序能夠在更公開透明的形式下最大限度地保障國家安全。2018年，特朗普政府簽署了《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），這是美國能源投資國家安全審查制度的又一次重大變革。FIRRMA擴大了CFIUS的審查范圍，只要交易涉及美國關鍵技術、基礎設施建設等行業，無論外資是否取得該企業的實際控制權，都必須接受審查，能源領域自然也包含其中。該法案還引入了強制申報制度，要求某些類型的交易必須向CFIUS申報。例如，外國政府持有的企業對美能源領域進行非控制性投資時，也必須進行強制申報以接受國家安全審查。此外，FIRRMA優化了審查流程，延長了審查期限，簡化備案流程使得審查過程更高效，同時賦予CFIUS特殊招聘人才的權力，使其擁有各種專業背景的人才，強化了CFIUS的執法手段，為各審查部門提供了更加豐富的法律依據，標志著美國能源投資國家安全審查制度走向成熟。拜登政府上臺后，保留了特朗普時期外資審查的諸多核心要素，并且外資安全審查有擴大審查范圍的趨勢。美國國會不斷修訂FIRRMA，完善審查程序和申報機制，在審查工作中重點考察企業的股東背景，依據“受管轄交易”概念來判斷企業在能源等領域的投資活動是否會威脅到美國國家安全，還延長了審查時間，這對外國企業在美能源投資提出了更高的挑戰。2.1.2法律體系美國能源投資國家安全審查制度擁有一套較為完善且復雜的法律體系，這些法律法規相互配合，共同構成了審查制度的法律基礎，在維護美國國家安全和利益方面發揮著關鍵作用。《國防生產法》是美國能源投資國家安全審查制度的基本法律之一，其中第721節規定總統可以封禁可能危害美國國家安全的任何外資交易。該法部分章節延續至今，為后續一系列審查制度的建立和完善提供了基石性的法律依據，從宏觀層面賦予政府對可能威脅國家安全的外資交易進行干預的權力，能源投資作為涉及國家安全的重要領域，自然在其規制范圍內。1988年通過的《埃克森—佛羅里奧修正案》對《國防生產法》第721節進行了修正，成為CFIUS進行外資國家安全審查的直接法律依據。該修正案賦予美國總統對外國在美并購投資等商業行為更廣泛的權力，明確了總統可以“中止或禁止在美國發生的任何被認定會威脅美國國家安全（包括國家經濟）的外國的并購、收購或接管業務”。這一規定使得CFIUS在審查能源投資相關交易時，有了更具操作性的法律條文支持，能夠對外國企業在美能源領域的并購、投資等行為進行嚴格審查，防止外國政府通過控制美國能源企業或資產，對美國國家安全造成威脅。2007年的《外國投資與國家安全法案》（FINSA）及其相關實施細則進一步完善了美國能源投資國家安全審查的法律體系。該法案對CFIUS的審查范圍、標準和程序進行了更詳細的規定，擴大了審查范圍，將關鍵基礎設施和關鍵技術納入重點審查范疇，能源行業作為關鍵基礎設施的核心部分，其投資活動受到了更嚴格的監管。同時，法案規范了監管機制，明確了CFIUS、總統、國會在審查過程中的職責和相互關系，使得審查程序更加公開透明，保障了審查的公正性和合法性。2018年的《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）是美國能源投資國家安全審查法律體系的重要補充和更新。該法案進一步擴大了CFIUS的審查范圍，引入強制申報制度，要求涉及美國關鍵技術、基礎設施建設等行業（包括能源行業）的特定交易必須向CFIUS申報。例如，外國政府持有的企業對美能源領域進行非控制性投資時，也需強制申報。此外，FIRRMA優化了審查流程，延長了審查期限，簡化備案流程，賦予CFIUS特殊招聘人才的權力，強化了其執法手段，為能源投資國家安全審查提供了更有力的法律支持和更高效的審查機制。除了上述主要法律法規外，美國還有其他一些相關法律和政策對能源投資國家安全審查產生影響。例如，《國際緊急經濟權利法》（InternationalEmergencyEconomicPowersAct，IEEPA）在特定情況下，如國家進入緊急狀態時，賦予總統對外國資產的特殊權力，這在一定程度上也會影響能源投資審查。在能源領域的專項政策方面，美國政府根據不同時期的能源戰略和國家安全需求，制定了一系列政策文件，這些政策文件雖然不具有法律的強制力，但在實際審查過程中，CFIUS會將其作為重要參考依據，對能源投資項目進行綜合評估。2.2中國能源投資國家安全審查制度2.2.1發展歷程中國能源投資國家安全審查制度的發展歷程與國家對外開放程度的加深以及對國家安全重視程度的提高密切相關，其從初步探索到逐步完善，反映了中國在經濟全球化背景下對維護國家核心利益的不斷探索。2011年2月，國務院辦公廳發布《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，標志著中國國家安全審查制度初步建立。該通知規定對外國投資者并購境內軍工及軍工配套企業，重點、敏感軍事設施周邊企業，以及關系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業，且實際控制權可能被外國投資者取得的兩類情形進行安全審查。雖然此時審查制度并非專門針對能源投資，但能源作為重要領域被納入其中，為后續能源投資國家安全審查制度的細化和完善奠定了基礎。2013年，黨的十八屆三中全會提出“建立安全審查機制，對影響或可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查”。這一決策進一步明確了國家安全審查的重要性和范圍，促使能源投資國家安全審查制度朝著更加全面和深入的方向發展。2015年1月，商務部發布《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》，其中專設“國家安全審查”一章，規定對影響或可能影響國家安全的外國投資進行審查，明確了審查范圍、審查機構、審查程序等內容。這一草案征求意見稿將國家安全審查制度進行了系統整合，為能源投資國家安全審查提供了更具系統性和前瞻性的法律框架，推動了審查制度的規范化建設。2019年3月，《中華人民共和國外商投資法》正式頒布，該法第三十五條規定，國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。該法為外商投資國家安全審查提供了上位法依據，也使得能源投資國家安全審查有了更堅實的法律基礎，進一步強化了審查制度的權威性。2020年12月，國家發展改革委、商務部發布《外商投資安全審查辦法》，明確了外商投資安全審查的范圍、工作機制、審查程序等內容，對能源領域的外商投資審查作出了更具體的規定。例如，將投資、并購境內關系國家安全的重要能源和資源企業，以及取得實際控制權的情形納入審查范圍。該辦法的出臺標志著中國能源投資國家安全審查制度在操作層面更加細化和完善，提高了審查制度的可操作性。2.2.2法律體系中國能源投資國家安全審查制度的法律體系是一個由多個層級法律法規共同構成的有機整體，這些法律法規相互關聯、相互補充，共同為保障國家能源安全和經濟安全提供法律支撐。《中華人民共和國國家安全法》作為國家安全領域的基礎性法律，在能源投資國家安全審查制度的法律體系中占據重要地位。該法明確了維護國家安全的總體目標和任務，規定了國家加強能源等重要領域安全保障體系建設的職責，為能源投資國家安全審查提供了根本性的法律依據。其從宏觀層面確立了國家安全的重要性和維護國家安全的基本原則，使得能源投資國家安全審查在保障國家安全的大框架下得以實施。《中華人民共和國外商投資法》是規范外商投資的重要法律，其中關于外商投資安全審查的規定，直接適用于能源領域的外商投資。該法第三十五條規定國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。這一規定為能源投資國家安全審查提供了上位法依據，明確了審查的合法性和必要性，使得審查制度在法律層面得到進一步確認。《反壟斷法》雖然并非專門針對能源投資國家安全審查，但在一定程度上與能源投資國家安全審查制度存在關聯。該法旨在預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益。在能源投資領域，一些大規模的投資并購行為可能會導致市場壟斷，影響能源市場的正常競爭秩序，進而影響國家能源安全。因此，《反壟斷法》可以從維護市場競爭的角度，對能源投資行為進行規制，與能源投資國家安全審查制度共同發揮作用，保障國家能源安全和市場秩序。2011年國務院辦公廳發布的《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，是中國國家安全審查制度初步建立的重要標志，其中將能源領域納入審查范圍。該通知規定了外國投資者并購境內企業安全審查的范圍、內容、工作機制和程序等，為能源投資國家安全審查在早期階段提供了具體的操作指引，使得能源投資國家安全審查有了初步的規范和流程。2020年國家發展改革委、商務部發布的《外商投資安全審查辦法》，是目前指導能源投資國家安全審查的重要規范性文件。該辦法明確了外商投資安全審查的范圍，包括投資、并購境內關系國家安全的重要能源和資源企業，以及取得實際控制權的情形。同時，詳細規定了審查工作機制、審查程序、監督檢查等內容，從審查的啟動、進行到結束，都有明確的規定，提高了審查制度的可操作性和透明度，使得能源投資國家安全審查在實踐中有了更具體、更詳細的執行標準。三、中美能源投資國家安全審查制度關鍵要素比較3.1審查機構3.1.1美國審查機構構成與職責美國能源投資國家安全審查的核心機構是美國外國投資委員會（CFIUS），這是一個聯邦政府委員會，成立于1975年，最初是為了應對外國投資對美國國家安全可能產生的影響而設立，隨著時間的推移，其職責和權力不斷擴大。CFIUS的成員構成較為廣泛，由16個聯邦部門和機構的代表組成，美國財政部長擔任委員會主席。其中，國防部在審查過程中主要關注能源投資項目是否會對美國軍事安全產生影響。例如，對于外國企業在美投資建設與能源相關的基礎設施項目，如果這些項目可能被用于軍事目的，或者會影響美國軍事能源供應的穩定性，國防部將從軍事戰略和安全角度進行評估。商務部則側重于考慮能源投資對美國經濟和產業競爭力的影響。在評估外國企業對美國能源企業的投資時，商務部會分析該投資是否會改變美國能源市場的競爭格局，是否有利于美國能源產業的創新和發展。國土安全部主要從國土安全層面審查能源投資，關注投資項目是否會對美國國內能源設施的安全運行造成威脅，是否會增加美國遭受恐怖襲擊或其他安全威脅的風險。能源部憑借其在能源領域的專業知識和資源，在審查中發揮著關鍵作用。它會對能源投資項目的技術、資源、市場等方面進行深入分析，評估投資對美國能源供應安全、能源技術發展以及能源市場穩定的影響。例如，在審查外國企業對美國新能源技術研發企業的投資時，能源部會評估該投資是否有助于美國新能源技術的進步，是否會影響美國在新能源領域的戰略布局。CFIUS在能源投資國家安全審查中的主要職責是對可能影響美國國家安全的外商投資交易進行審查。當有能源投資交易被提交審查時，CFIUS首先會對交易進行初步審查，判斷該交易是否可能對國家安全構成威脅。在初步審查階段，CFIUS會收集各方信息，包括交易雙方的背景、交易的具體內容、投資項目的性質和規模等，通過綜合分析這些信息，確定是否需要進入正式調查階段。如果初步審查發現交易存在潛在的國家安全風險，CFIUS將啟動正式調查，對交易進行全面、深入的評估。在正式調查過程中，CFIUS會與各成員機構密切合作，綜合考慮多方面因素，如投資項目對能源供應安全的影響、對關鍵能源技術的控制情況、對美國能源產業競爭力的影響等。例如，在中海油收購優尼科案中，CFIUS就對中海油的背景、收購目的、優尼科的資產和技術等方面進行了詳細調查，評估該收購是否會對美國能源安全和產業競爭力產生不利影響。根據調查結果，CFIUS會給出批準、不批準或采取某種緩解措施后再批準的建議。如果CFIUS認為交易對國家安全存在重大風險，可能會建議總統阻止該交易；如果風險較小，可能會要求交易方采取一些措施，如剝離部分資產、限制關鍵技術的使用等，以降低風險，然后批準交易。3.1.2中國審查機構構成與職責中國能源投資國家安全審查的主要機構是外資并購國家安全審查部際聯席會議。該聯席會議于2011年正式建立，是在國務院領導下，由發展改革委、商務部牽頭，根據外資并購所涉及的行業和領域，會同相關部門開展并購安全審查的工作機制。發展改革委在能源投資國家安全審查中，主要從國家宏觀經濟和能源戰略的角度進行考量。它會評估能源投資項目是否符合國家的能源發展規劃，是否有助于優化國家的能源結構，是否會對國家能源供應的穩定性和可持續性產生影響。例如，對于外國企業在我國投資建設大型能源項目，發展改革委將分析該項目對我國能源生產和消費格局的影響，是否符合我國節能減排和應對氣候變化的目標。商務部作為審查工作的牽頭部門之一，負責受理外國投資者并購境內企業的申請，并在5個工作日內將屬于安全審查范圍內的并購交易提請聯席會議進行審查。同時，商務部還負責與外國投資者溝通協調，收集相關信息，為聯席會議的審查工作提供支持。在日常工作中，商務部會關注國際能源市場的動態和外資在能源領域的投資趨勢，及時向聯席會議反饋相關信息，以便更好地開展審查工作。其他相關部門，如工信部、科技部、國家安全部等，也在審查過程中發揮著各自的作用。工信部主要關注能源投資項目對我國能源產業發展和工業安全的影響，從產業政策和行業發展的角度提供審查意見。科技部則側重于評估投資項目是否涉及關鍵能源技術的轉移，以及對我國能源技術創新能力的影響。國家安全部從國家安全的整體角度出發，對能源投資項目可能帶來的安全風險進行評估，包括政治安全、軍事安全等方面。例如，在審查外國企業對我國能源企業的投資時，國家安全部會分析該投資是否會導致我國能源領域的敏感信息泄露，是否會被敵對勢力利用來威脅我國國家安全。外資并購國家安全審查部際聯席會議的主要職責包括分析外國投資者并購境內企業對國家安全的影響。聯席會議會綜合考慮多方面因素，如并購交易對國防安全的影響，包括對國防需要的國內產品生產能力、國內服務提供能力和有關設備設施的影響；對國家經濟穩定運行的影響，評估并購是否會導致能源市場的大幅波動，影響國家經濟的正常發展；對社會基本生活秩序的影響，考慮能源投資項目是否會影響居民的能源供應和價格穩定；對涉及國家安全關鍵技術研發能力的影響，判斷并購是否會阻礙我國在能源領域的技術創新和發展。研究、協調外國投資者并購境內企業安全審查工作中的重大問題。在審查過程中，可能會遇到各種復雜的問題和利益沖突，聯席會議將組織相關部門進行研究和協調，尋求解決方案。對需要進行安全審查的外國投資者并購境內企業交易進行安全審查并作出決定。聯席會議首先進行一般性審查，采取書面征求意見的方式，在5個工作日內書面征求有關部門的意見，有關部門在收到書面征求意見函后，應在20個工作日內提出書面意見。如有關部門均認為并購交易不影響國家安全，則不再進行特別審查，由聯席會議在收到全部書面意見后5個工作日內提出審查意見，并書面通知商務部。如有部門認為并購交易可能對國家安全造成影響，聯席會議應在收到書面意見后5個工作日內啟動特別審查程序，組織對并購交易的安全評估，并結合評估意見對并購交易進行審查。意見基本一致的，由聯席會議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯席會議報請國務院決定。聯席會議自啟動特別審查程序之日起60個工作日內完成特別審查，或報請國務院決定。審查意見由聯席會議書面通知商務部，再由商務部書面通知申請人。3.2審查范圍3.2.1美國審查范圍界定美國能源投資國家安全審查的范圍界定較為廣泛且不斷擴展，涵蓋了多個關鍵領域和不同類型的投資交易，旨在全面防范可能對其國家安全構成威脅的能源投資行為。在關鍵能源領域方面，幾乎涵蓋了所有重要的能源行業，包括石油、天然氣、煤炭等傳統化石能源領域，以及太陽能、風能、水能、核能等新能源和可再生能源領域。例如，在石油領域，外國企業對美國石油勘探、開采、煉油、運輸等環節的投資都可能受到審查。像2012年，中國海洋石油總公司收購美國優尼科公司的交易，就受到了美國外國投資委員會（CFIUS）的嚴格審查。優尼科公司在石油和天然氣領域擁有豐富的資產和業務，CFIUS從多個角度評估了該收購交易對美國能源安全的影響，包括對美國國內石油供應穩定性、能源市場競爭格局以及美國在國際能源市場地位的影響等。在新能源領域，隨著美國對清潔能源技術的重視和發展，外國企業對美國太陽能、風能等新能源技術研發、生產和項目建設的投資也成為審查重點。例如，外國企業投資美國的太陽能電池板生產企業，或者參與美國海上風電項目的建設，都可能面臨CFIUS的審查，以確保美國在新能源技術領域的領先地位和技術安全。對于涉及關鍵能源技術的投資，美國采取了嚴格的審查態度。關鍵能源技術包括但不限于先進的石油開采技術、天然氣液化技術、核能技術、新能源技術等。美國認為這些技術是國家能源安全和經濟競爭力的核心要素，一旦被外國企業或政府獲取并控制，可能會對美國國家安全造成嚴重威脅。例如，美國在審查外國企業對美國能源技術研發企業的投資時，會重點關注該投資是否會導致關鍵能源技術的外流，是否會影響美國在相關技術領域的創新能力和技術優勢。如果外國企業通過投資獲得美國能源技術研發企業的控制權，進而獲取其核心技術，美國政府可能會以國家安全為由阻止該投資交易。在企業控制方面，美國不僅關注外國投資者對美國能源企業的直接控制，還包括間接控制的情況。直接控制是指外國投資者通過收購股權、資產等方式，取得美國能源企業的多數股權或實際控制權。例如，外國企業收購美國能源企業超過50%的股權，或者在企業董事會中占據多數席位，從而能夠對企業的經營決策、戰略規劃等產生決定性影響，這種情況必然會受到CFIUS的嚴格審查。間接控制則是指外國投資者通過協議、合同等方式，對美國能源企業的經營管理、技術使用、市場銷售等方面施加重大影響。比如，外國企業與美國能源企業簽訂技術許可協議，在協議中規定美國能源企業只能將相關技術用于特定領域，且技術改進和使用需經過外國企業同意，這種可能導致美國能源企業在技術使用和發展上受到外國企業制約的情況，也可能被納入審查范圍。此外，即使外國投資者在美能源企業中的持股比例較低，但如果其能夠通過其他方式對企業的關鍵決策產生重大影響，如通過特殊的股東協議或投票權安排，也可能被視為對企業具有一定程度的控制，從而觸發審查程序。3.2.2中國審查范圍界定中國能源投資國家安全審查范圍主要圍繞能源領域的外資并購以及涉及關鍵技術和基礎設施等方面展開，旨在維護國家能源安全和經濟穩定，保障國家核心利益。在外資并購方面，根據2011年國務院辦公廳發布的《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，外國投資者并購境內關系國家安全的重要能源和資源企業，且實際控制權可能被外國投資者取得的情況，將納入審查范圍。外國投資者通過購買境內非外商投資能源企業的股權、認購增資，或者購買境內外商投資能源企業中方股東的股權、認購增資等方式，使境內能源企業變更設立為外商投資企業，且在并購后成為境內能源企業的控股股東或實際控制人，都需要接受審查。例如，若外國企業通過收購境內某大型煤炭企業50%以上的股權，從而獲得對該企業的實際控制權，該并購交易就會被納入國家安全審查范圍。這里的實際控制權包括外國投資者及其控股母公司、控股子公司在并購后持有的股份總額在50%以上；數個外國投資者在并購后持有的股份總額合計在50%以上；外國投資者在并購后所持有的股份總額不足50%，但依其持有的股份所享有的表決權已足以對股東會或股東大會、董事會的決議產生重大影響；以及其他導致境內企業的經營決策、財務、人事、技術等實際控制權轉移給外國投資者的情形。涉及關鍵能源技術的投資也是審查重點之一。隨著能源技術的不斷發展和創新，關鍵能源技術對于國家能源安全和經濟發展的重要性日益凸顯。中國在審查能源投資時，會關注外國投資者對境內能源企業關鍵技術研發、使用和轉讓的影響。例如，對于外國企業投資我國新能源汽車電池技術研發企業，如果該投資可能導致我國關鍵電池技術被外國企業控制，或者影響我國在新能源汽車電池技術領域的自主研發能力和產業發展，就可能會受到嚴格審查。此外，對于涉及能源勘探、開采、加工等環節的關鍵技術投資，如先進的石油勘探技術、煤炭清潔利用技術等，也會從國家安全和產業發展的角度進行審查，確保我國在關鍵能源技術領域的自主可控和安全發展。能源基礎設施作為國家能源供應和保障的重要支撐，也在審查范圍之內。能源基礎設施包括石油和天然氣輸送管道、電力輸送網絡、大型能源儲備設施等。外國投資者對這些能源基礎設施的投資、建設和運營，如果可能影響國家能源供應的穩定性、安全性，或者對國家能源戰略布局產生不利影響，都將接受國家安全審查。例如，外國企業參與我國重要天然氣輸送管道的建設或運營，如果其投資和運營模式可能導致天然氣供應的中斷風險增加，或者影響我國對天然氣資源的合理調配和利用，就會被納入審查范圍。在審查過程中，會綜合考慮外國投資者的背景、投資目的、運營管理能力以及相關的風險防控措施等因素，以確保能源基礎設施的安全穩定運行。3.3審查標準3.3.1美國審查標準分析美國能源投資國家安全審查標準是一個多維度、復雜且具有較強彈性的體系，旨在全面評估能源投資對其國家安全各個方面的潛在影響。國家安全是美國審查標準中的核心考量因素，其內涵廣泛，涵蓋了軍事安全、國土安全、經濟安全等多個重要方面。在軍事安全層面，美國關注能源投資是否會對其軍事能源供應的穩定性和安全性產生威脅。例如，外國企業對美國軍事能源供應設施，如軍事用油儲備庫、軍事能源運輸管道等的投資，若可能導致美國軍事能源供應在戰時或緊急情況下受到干擾，就會被視為對軍事安全構成潛在威脅。在國土安全方面，能源投資項目的建設和運營如果可能影響美國國內能源基礎設施的安全，增加國土遭受恐怖襲擊或其他安全威脅的風險，也會受到嚴格審查。像外國企業投資美國的天然氣輸送管道項目，如果其運營模式可能導致管道易被破壞，從而影響國內能源供應和民眾生活，就會引發CFIUS的關注。從經濟安全角度來看，美國擔心能源投資會影響其在全球能源市場的地位和對能源資源的控制能力。例如，外國企業對美國能源企業的收購，若可能使美國在全球能源市場的定價權受到削弱，或者影響美國能源企業在國際能源市場的競爭力，就會被認為對經濟安全存在潛在風險。關鍵技術控制也是審查標準的重要組成部分。美國高度重視關鍵能源技術的保護，將其視為維護國家競爭力和國家安全的關鍵要素。先進的石油開采技術、頁巖氣開發技術、核能技術、新能源技術等都屬于關鍵能源技術范疇。美國在審查能源投資時，會嚴格評估投資是否會導致關鍵能源技術的外流。如果外國投資者通過投資美國能源技術研發企業，可能獲取其核心技術專利或技術訣竅，從而使美國在相關技術領域的領先地位受到挑戰，這種投資就可能被否決。美國還關注外國投資者對關鍵能源技術研發能力的影響。如果投資可能導致美國能源技術研發團隊的流失，或者限制美國能源企業在關鍵技術上的自主研發和創新能力，也會被認為不符合審查標準。例如，外國企業對美國某新能源汽車電池技術研發企業的投資，若可能導致該企業研發方向被外國投資者控制，無法按照美國自身的能源戰略和技術發展規劃進行研發，就會面臨嚴格審查。能源供應穩定性是美國能源投資國家安全審查的重要標準之一。美國作為能源消費大國，確保國內能源供應的穩定是其維護國家安全和經濟穩定的關鍵。在審查能源投資時，CFIUS會評估投資項目是否會對美國國內能源供應的數量和質量產生影響。對于外國企業對美國國內能源生產企業的投資，CFIUS會分析該投資是否會導致能源產量的波動，影響美國國內能源市場的供需平衡。如果外國投資者收購美國某大型油田后，可能減少原油產量，以滿足其自身國家的能源需求，從而導致美國國內原油供應緊張，這種投資就可能面臨阻礙。CFIUS還會關注能源供應的可靠性。例如，外國企業參與美國能源運輸網絡的建設或運營，如果其投資和運營模式可能導致能源運輸的中斷風險增加，影響美國國內能源的及時供應，也會被納入審查重點。3.3.2中國審查標準分析中國能源投資國家安全審查標準緊密圍繞國家核心利益，主要側重于經濟安全、產業發展和技術安全等關鍵方面，旨在維護國家能源安全和經濟的穩定、可持續發展。經濟安全在審查標準中占據重要地位，這與中國作為全球重要經濟體和能源消費大國的地位密切相關。中國關注能源投資對國家經濟穩定運行的影響，確保能源市場的穩定是維護經濟安全的關鍵。例如，外國企業對中國能源企業的大規模并購，如果可能導致能源市場的壟斷，影響能源價格的穩定，進而對國家宏觀經濟產生負面影響，就會受到嚴格審查。當外國企業試圖收購中國多家大型煤炭企業，從而在煤炭市場形成壟斷地位，可能操縱煤炭價格，影響電力、鋼鐵等依賴煤炭的行業生產成本，進而對整個國民經濟造成沖擊時，相關投資就會觸發國家安全審查。中國還注重能源投資對國家經濟安全的長期影響，考慮投資是否符合國家能源戰略和經濟發展規劃。例如，對于外國企業在新能源領域的投資，會評估其是否有助于中國實現能源結構調整和節能減排目標，是否與國家在新能源產業的發展布局相契合。如果投資與國家能源戰略背道而馳，即使短期內可能帶來一定的經濟效益，也可能在審查中受阻。產業發展是中國能源投資國家安全審查的重要考量因素。中國致力于推動本國能源產業的健康、可持續發展，提升產業競爭力。在審查能源投資時，會關注投資對國內能源產業結構優化升級的影響。例如，外國企業對中國傳統能源企業的投資，如果能夠帶來先進的技術、管理經驗和資金，促進傳統能源企業的技術改造和產業升級，提高能源利用效率，減少環境污染，這種投資可能會得到支持。相反，如果投資可能導致國內能源產業過度依賴外國技術和資源，抑制國內企業的自主創新能力，阻礙產業結構的優化，就可能面臨審查挑戰。中國還重視能源投資對國內能源產業供應鏈安全的影響。確保能源產業供應鏈的穩定和自主可控，對于國家能源安全和產業發展至關重要。例如，外國企業投資中國能源產業的關鍵零部件生產環節，如果可能導致中國能源產業在關鍵零部件供應上依賴外國企業，增加供應鏈風險，這種投資就會受到嚴格審查。技術安全是中國能源投資國家安全審查標準的關鍵內容。隨著能源技術的快速發展，掌握關鍵能源技術對于國家能源安全和經濟發展的重要性日益凸顯。中國在審查能源投資時，會關注投資是否會導致關鍵能源技術的外流，以及外國投資者對國內關鍵能源技術研發能力的影響。例如，對于外國企業對中國能源技術研發企業的投資，會評估其是否會導致核心技術被外國企業獲取和控制，是否會影響中國在能源技術領域的自主研發和創新能力。如果外國企業通過投資獲取中國某新能源汽車電池技術研發企業的核心技術，使中國在該領域的技術發展受到外國企業的制約，這種投資就可能被否決。中國也鼓勵外國企業在能源技術領域進行合作投資，帶來先進技術和創新理念，促進國內能源技術水平的提升。但在合作過程中，會明確技術的歸屬和使用權限，確保中國在關鍵能源技術上的自主可控。3.4審查程序3.4.1美國審查程序步驟美國能源投資國家安全審查程序有著明確且細致的步驟劃分，每個環節都緊密相扣，旨在確保對可能影響國家安全的能源投資交易進行全面、深入的評估。申報是審查程序的起始環節。美國外國投資委員會（CFIUS）采取自愿申報與強制申報相結合的方式。根據《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA），對于涉及關鍵技術、關鍵基礎設施（包括能源基礎設施）以及特定敏感信息的交易，若外國投資者獲得美國企業的實質性權益，則需進行強制申報。例如，外國企業對美國頁巖油開采技術企業的投資，或者參與美國大型天然氣儲存設施建設的投資，只要達到規定的權益獲取標準，就必須向CFIUS申報。對于其他交易，雖然申報是自愿的，但交易方通常會考慮主動申報，以降低未來交易被審查的不確定性。申報時，交易方需提交詳細的信息，包括交易雙方的基本情況，如企業的注冊信息、股權結構、經營范圍等；交易的具體內容，如投資金額、投資方式、交易目的等；以及可能對國家安全產生影響的相關因素，如涉及的能源技術、對能源供應穩定性的潛在影響等。這些信息將為CFIUS后續的審查工作提供重要依據。初步審查是申報后的重要環節，CFIUS在收到申報后30天內完成。在這一階段，CFIUS主要對申報材料進行初步的梳理和分析，判斷交易是否可能對國家安全構成威脅。CFIUS會重點關注交易方的背景，包括外國投資者是否受到外國政府的控制或影響。如果外國投資者是由外國政府控股或具有密切關聯，CFIUS會對其投資動機和潛在影響進行更深入的分析。CFIUS會評估交易涉及的能源領域和技術的敏感性。對于涉及關鍵能源技術或重要能源基礎設施的交易，會進行更嚴格的審查。例如，外國企業投資美國的先進核能技術研發項目，CFIUS會仔細分析該投資是否會導致關鍵核能技術的外流，是否會影響美國在核能領域的技術優勢和安全保障能力。如果CFIUS在初步審查中未發現明顯的國家安全風險，通常會批準交易；若發現潛在風險，則會進入調查環節。調查環節是審查程序中最為深入和全面的階段，CFIUS通常會在45天內完成調查，但在特殊情況下可延長。在調查過程中，CFIUS會對交易進行全方位的評估。CFIUS會進一步深入調查交易方的背景和交易細節。與相關政府部門、情報機構等進行信息共享和協作，獲取更多關于交易方的情報信息。例如，CFIUS可能會與美國情報機構合作，了解外國投資者是否與恐怖組織或其他威脅國家安全的勢力存在關聯。CFIUS會綜合考慮多方面因素對國家安全的影響。從能源供應穩定性角度，評估交易是否會導致美國能源供應中斷或受到外國政府的操控。例如，外國企業收購美國主要的石油進口渠道相關企業，CFIUS會分析該收購是否會影響美國的石油供應安全，是否會使美國在國際石油市場上的話語權受到削弱。從關鍵技術控制角度，審查交易是否會導致關鍵能源技術被外國企業獲取和控制，影響美國的技術創新能力和國家安全。如外國企業投資美國的新能源汽車電池技術研發企業，CFIUS會評估該投資是否會使美國在新能源汽車電池技術領域的核心技術被外國企業掌握，是否會阻礙美國相關產業的發展。CFIUS還會考慮交易對美國能源產業競爭力和經濟安全的影響。分析交易是否會改變美國能源市場的競爭格局，是否會導致美國能源企業在國際市場上的競爭力下降。例如，外國企業對美國多家新能源企業的大規模投資，CFIUS會評估該投資是否會形成市場壟斷，影響美國新能源產業的健康發展。總統決定是審查程序的最終環節。在CFIUS完成調查并提交報告后，總統有15天的時間作出最終決定。總統會綜合考慮CFIUS的調查結果、國家安全顧問的建議以及其他相關因素，決定是否批準交易、阻止交易或要求交易方采取緩解措施。如果總統認為交易對國家安全存在重大威脅，可能會直接阻止交易；若認為風險可控，可能會要求交易方采取一系列緩解措施，如剝離部分敏感資產、限制關鍵技術的使用范圍、加強對美國國家安全利益的保護等，然后批準交易。例如，在某些情況下，總統可能要求外國企業在收購美國能源企業后，將涉及關鍵技術的部門獨立運營，確保美國對關鍵技術的控制和監管。3.4.2中國審查程序步驟中國能源投資國家安全審查程序在保障國家安全的同時，注重審查的科學性和效率，通過明確的流程和多方參與，確保對能源投資交易進行合理評估。主動申報是審查程序的啟動方式之一。外國投資者并購境內關系國家安全的重要能源和資源企業，且實際控制權可能被外國投資者取得的，應按照相關規定，由投資者向商務部提出申請。在申報時，投資者需提交詳細的并購方案，包括并購雙方的基本信息，如企業的注冊地址、注冊資本、股權結構等；并購的具體方式，如股權收購、資產收購等；并購后的企業經營規劃和發展戰略等。投資者還需說明并購交易是否涉及關鍵能源技術、重要能源基礎設施以及對國家能源安全可能產生的影響等。這些申報材料將作為后續審查的重要依據。除了主動申報，第三方建議啟動審查也是審查程序的重要啟動方式。國務院有關部門、全國性行業協會、同業企業及上下游企業認為需要進行并購安全審查的，可以通過商務部提出進行并購安全審查的建議。當全國性的能源行業協會發現外國企業對我國某一地區的多個能源企業進行大規模投資，可能影響該地區能源市場的穩定和供應安全時，協會可以向商務部提出審查建議。如果聯席會議認為確有必要進行并購安全審查的，可以決定啟動審查程序。這種第三方建議啟動審查的方式，拓寬了審查程序的啟動渠道，能夠及時發現潛在的國家安全風險。審查流程主要包括一般性審查和特別審查兩個階段。聯席會議對商務部提請安全審查的并購交易，首先進行一般性審查。一般性審查采取書面征求意見的方式進行，在收到商務部提請安全審查的并購交易申請后，聯席會議在5個工作日內，書面征求有關部門的意見。這些部門包括發展改革委、工信部、科技部、國家安全部等，各部門會從自身職責角度出發，對并購交易進行評估。發展改革委從國家宏觀經濟和能源戰略角度，評估并購是否符合國家能源發展規劃，是否會影響國家能源供應的穩定性和可持續性。工信部從能源產業發展和工業安全角度，分析并購對我國能源產業結構和產業競爭力的影響。有關部門在收到書面征求意見函后，應在20個工作日內提出書面意見。如有關部門均認為并購交易不影響國家安全，則不再進行特別審查，由聯席會議在收到全部書面意見后5個工作日內提出審查意見，并書面通知商務部。如有部門認為并購交易可能對國家安全造成影響，聯席會議應在收到書面意見后5個工作日內啟動特別審查程序。啟動特別審查程序后，聯席會議組織對并購交易的安全評估。通過專家論證、實地調研等方式，對并購交易的安全風險進行全面、深入的分析。組織能源領域的專家對并購交易涉及的關鍵能源技術進行評估，判斷技術轉移和控制情況對國家能源安全的影響。結合評估意見對并購交易進行審查，意見基本一致的，由聯席會議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯席會議報請國務院決定。聯席會議自啟動特別審查程序之日起60個工作日內完成特別審查，或報請國務院決定。審查意見由聯席會議書面通知商務部，再由商務部書面通知申請人。在審查過程中，申請人可向商務部申請修改交易方案或撤銷并購交易。如果申請人意識到并購交易可能存在較大的國家安全風險，或者在審查過程中發現某些問題無法解決，申請人可以主動修改交易方案，如調整投資方式、減少對敏感資產的收購等，以降低風險。若認為風險無法消除，也可以選擇撤銷并購交易。四、中美能源投資國家安全審查制度差異原因剖析4.1政治體制差異美國實行總統制共和制，其政治體制的核心特點是三權分立，立法、行政、司法三種權力分別由國會、總統、法院掌管，三個部門行使權力時，彼此互相牽制，以達到權力的平衡。這種政治體制對美國能源投資國家安全審查制度的目標和決策機制產生了深遠影響。從審查制度目標來看，美國強調維護國家整體利益，其中軍事安全、經濟安全等在國家安全體系中占據重要地位，這與美國在全球的政治、軍事和經濟戰略布局密切相關。在軍事安全方面，美國作為全球軍事強國，在世界各地擁有眾多軍事基地和軍事行動，確保能源供應的穩定和安全對于其軍事行動的順利開展至關重要。在經濟安全方面，美國經濟高度依賴能源，能源產業是其經濟的重要支柱之一，維護能源產業的競爭力和市場地位對于美國經濟的穩定發展至關重要。在決策機制上，CFIUS作為審查機構，其成員來自多個聯邦部門和機構，體現了行政部門內部的權力制衡。CFIUS在審查過程中，需要綜合考慮各成員機構的意見，這使得審查決策能夠充分反映不同部門對能源投資國家安全的不同關注點。在涉及能源投資國家安全審查的重大問題上，總統擁有最終決定權，這體現了行政權力在審查決策中的核心地位。總統會綜合考慮國家安全顧問的建議、CFIUS的調查結果以及其他相關因素，做出是否批準交易、阻止交易或要求交易方采取緩解措施的決定。國會也通過立法和監督等方式對審查制度施加影響，例如國會通過制定和修改相關法律法規，如《外國投資與國家安全法》《外國投資風險評估現代化法案》等，明確CFIUS的審查范圍、標準和程序，對審查制度進行規范和調整。中國實行人民代表大會制度，這是中國的根本政治制度，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，其基本特征是“共產黨領導、多黨派合作、共產黨執政、多黨派參政”。這種政治體制對中國能源投資國家安全審查制度有著獨特的影響。在審查制度目標上，中國強調維護國家主權、安全和發展利益，保障人民的根本利益。能源作為國家經濟發展的重要支撐，保障能源供應的安全和穩定，對于促進經濟的穩定發展、提高人民的生活水平具有重要意義。在決策機制方面，外資并購國家安全審查部際聯席會議在國務院領導下開展工作，體現了集中統一領導的特點。聯席會議由多個部門組成，各部門在審查過程中相互協作，共同分析外國投資者并購境內企業對國家安全的影響。聯席會議在做出審查決定時，會綜合考慮多方面因素，如國防安全、國家經濟穩定運行、社會基本生活秩序以及涉及國家安全關鍵技術研發能力等。如果聯席會議成員之間存在重大分歧，將報請國務院決定，確保決策的權威性和科學性。中國共產黨在能源投資國家安全審查制度中發揮著領導核心作用，通過制定國家發展戰略和政策，引導審查制度的發展方向，確保審查工作符合國家整體利益和長遠發展目標。4.2經濟發展需求差異美國作為全球最大的經濟體，長期在世界經濟體系中占據主導地位，其經濟發展對能源的依賴程度極高。美國擁有龐大的工業體系、發達的交通運輸業和高度現代化的農業，這些領域的正常運轉都離不開穩定且充足的能源供應。石油、天然氣等傳統能源在其能源消費結構中仍占據重要地位，盡管近年來新能源發展迅速，但短期內傳統能源的主導地位難以改變。在經濟發展需求方面，美國能源投資國家安全審查制度旨在維護其經濟霸權地位。美國憑借其在能源技術、市場和資源等方面的優勢，力圖在全球能源市場中保持主導權。通過嚴格的審查制度，美國限制外國企業對其關鍵能源領域和技術的投資，防止自身能源產業的競爭力受到削弱。美國對外國企業在其頁巖油、頁巖氣等新興能源領域的投資審查極為嚴格，以確保自身在該領域的技術領先地位和資源控制權，進而維持其在全球能源市場的定價權和話語權。美國在新能源技術研發和產業發展方面也投入巨大，通過審查制度保護本國新能源企業的發展，推動本國新能源產業在全球的擴張，鞏固其經濟霸權。中國是世界上最大的發展中國家，經濟正處于快速發展階段，對能源的需求持續增長。隨著工業化、城市化進程的加速推進，中國的能源消費總量不斷攀升。在能源結構方面，中國以煤炭為主的能源消費結構面臨著環境污染和能源安全等多重挑戰，因此，優化能源結構，提高清潔能源和可再生能源的比重成為中國能源發展的重要任務。在經濟發展需求上，中國能源投資國家安全審查制度主要是為了保障能源供應安全和促進能源產業安全發展。保障能源供應安全是中國能源投資國家安全審查的首要目標。中國作為能源消費大國，能源進口依存度較高，尤其是石油和天然氣。通過審查制度，中國加強對能源領域外資并購和投資的監管，確保能源供應的穩定性和可靠性。例如，對于涉及能源資源開發和能源輸送管道建設等關鍵領域的外資投資，中國會從能源供應安全的角度進行嚴格審查，防止因外資控制而導致能源供應中斷或受到外部因素的干擾。中國注重通過能源投資國家安全審查促進能源產業的安全發展。中國致力于推動能源產業的技術創新和結構升級，提高能源利用效率，減少環境污染。在審查能源投資時，中國鼓勵外資帶來先進的技術、管理經驗和資金，促進國內能源產業的發展，但同時也會關注投資是否會對國內能源產業的自主創新能力和產業安全造成威脅。對于外國企業在新能源領域的投資，中國會評估其是否有助于提升國內新能源產業的技術水平和競爭力，是否符合國家的能源產業發展規劃。4.3國際戰略差異美國在全球推行霸權主義戰略，長期致力于維護其在全球政治、經濟和軍事領域的主導地位，能源作為關鍵戰略資源，在美國的全球戰略布局中占據核心位置。美國的能源投資國家安全審查制度在很大程度上是為其全球戰略服務的。美國憑借其強大的經濟和軍事實力，通過控制全球重要能源資源和能源通道，鞏固其全球霸權地位。在中東地區，美國長期保持軍事存在，深度介入該地區的政治和軍事事務，其目的之一就是確保對中東地區石油資源的控制。美國通過能源投資國家安全審查，限制外國企業對其國內關鍵能源領域的投資，防止其他國家在能源領域挑戰其主導地位。美國對外國企業在其頁巖油、頁巖氣等新興能源領域的投資審查極為嚴格，以確保自身在這些領域的技術領先地位和資源控制權，進而維持其在全球能源市場的定價權和話語權。美國還利用能源作為政治工具，對其他國家實施制裁和打壓，以實現其政治和戰略目標。美國對伊朗、俄羅斯等國家實施能源相關制裁，限制這些國家的能源出口，削弱其經濟實力，迫使其在政治上妥協。中國始終堅持走和平發展道路，奉行獨立自主的和平外交政策，主張在和平共處五項原則的基礎上發展同世界各國的友好合作關系。中國的國際戰略目標是維護世界和平、促進共同發展，推動構建人類命運共同體。在能源領域，中國積極推動能源國際合作，倡導建立公平、合理、共贏的全球能源治理體系。中國的能源投資國家安全審查制度旨在保障國家能源安全和經濟穩定發展，同時積極促進能源領域的國際合作。中國通過“一帶一路”倡議，與沿線國家開展廣泛的能源合作，共同開發能源資源，建設能源基礎設施，促進能源互聯互通。在與沿線國家的能源合作中，中國尊重各國的主權和利益，堅持互利共贏的原則，共同應對能源安全挑戰。中國在審查能源投資時，注重評估投資對國家能源供應安全、能源產業發展和技術創新的影響，同時也積極鼓勵外資帶來先進的技術、管理經驗和資金，促進國內能源產業的發展。中國在能源投資國家安全審查中，既維護國家利益，又注重與其他國家的合作與共贏，推動全球能源治理體系的完善和發展。五、美國能源投資國家安全審查制度實踐及對中國企業的影響5.1美國審查制度實踐案例分析5.1.1華為投資受阻案例華為作為全球知名的通信設備制造商，多年來一直尋求拓展美國市場，然而其在美國的投資之路卻充滿坎坷，多次因美國國家安全審查而受阻，這背后反映出美國能源投資國家安全審查制度的復雜與嚴苛，以及其中可能存在的政治因素。2008年，華為聯合貝恩資本計劃以22億美元收購美國電信設備制造商3Com。3Com公司在網絡設備領域具有重要地位，擁有先進的技術和廣泛的市場份額。華為此次收購旨在獲取3Com的技術和市場資源，進一步拓展其在全球通信設備市場的業務。然而，美國政府以擔心該交易將導致華為獲得美國敏感軍事技術為由，對此次收購進行了嚴格的國家安全審查。美國外國投資委員會（CFIUS）在審查過程中，重點關注華為的背景以及交易可能對美國國家安全產生的影響。盡管華為和貝恩資本采取了一系列措施，如承諾對涉及敏感技術的部分進行嚴格管控，以消除美國政府的擔憂，但最終3Com還是撤回了提交給CFIUS的交易審查申請，此次收購計劃被迫擱置。2010年，華為試圖以200萬美元收購美國服務器技術公司3LeafSystems的特定資產及專利。3LeafSystems公司擁有一些與服務器技術相關的專利和資產，對于華為在服務器領域的技術研發和業務拓展具有一定價值。然而，CFIUS以美國國家安全為由，建議華為出售已購入的3Leaf資產及專利，剝離與3Leaf的關系。華為在面對審查時，積極配合調查，提供相關資料，試圖證明收購不會對美國國家安全造成威脅。但最終，華為還是被迫“自愿放棄”對3Leaf的收購。2012年，美國國會發布報告稱，華為設備會對美構成國家安全威脅，令其禁止在美國銷售電信設備。有消息傳出，這背后存在“思科對于美國政府游說”的原因。思科作為華為在通信設備領域的競爭對手，其在美國市場具有深厚的根基和廣泛的影響力。此次報告發布后，華為在美國市場的業務受到了極大的沖擊，不僅投資計劃受阻，已有的業務合作也面臨諸多挑戰。2018年初，就在全球消費電子展（CES）拉開帷幕之前，華為與美國運營商AT&T達成合作，AT&T將在美國市場獨家銷售華為Mate10手機產品。這對于華為來說，是進入美國手機市場的重要契機。然而，就在發布會前，美國18名國會議員向美國聯邦通信委員會主席AjitPai發出一封聯名郵件，稱“出于安全問題的擔憂，要求聯邦通信委員會對華為與美國運營商的合作展開調查”。迫于壓力，AT&T不得不終止了與華為的合作。華為試圖進入美國手機市場的計劃再次受挫。華為投資受阻的深層原因是多方面的。美國對中國企業和中國所抱有的種種疑慮乃至敵意是重要因素之一。中美兩國在政治體制、社會制度等方面存在差異，美國對中國的發展存在擔憂，對中國企業進入美國市場持有懷疑態度，擔心中國企業會對美國的國家安全和經濟利益造成威脅。華為作為中國領先的科技企業，其技術實力和市場競爭力引起了美國的關注和警惕。美國政府對華為的背景存在誤解，認為華為與中國政府存在緊密聯系，可能會將美國的敏感信息泄露給中國政府。華為在5G技術領域的領先地位也讓美國感到不安。5G技術作為未來通信領域的核心技術，對于國家的經濟發展和國家安全具有重要意義。美國擔心華為在5G技術上的優勢會使其在全球通信市場占據主導地位，從而影響美國在該領域的話語權和戰略利益。美國國內的政治因素也起到了推動作用。一些美國政客出于政治目的，將華為投資問題政治化，通過各種手段阻礙華為在美國的投資和業務拓展。在選舉期間，部分政客為了迎合選民或特殊利益集團，會對中國企業采取強硬態度，以顯示其對國家安全的重視。5.1.2中海油并購優尼科案例中海油并購優尼科案是中國企業在海外能源投資中遭遇美國國家安全審查的典型案例，這一案例不僅涉及巨額資金和重要能源資產，還引發了廣泛的國際關注，深刻反映了美國能源投資國家安全審查制度在實踐中的復雜性以及政治因素對審查結果的重大影響。2005年1月，國外媒體報道稱中海油正考慮對美國同業對手優尼科公司發出逾130億美元的收購要約。優尼科公司是一家具有一百余年歷史的老牌石油企業，按儲量計算，在美國石油天然氣巨頭中排位第九；按營業收入計算，是美國第七大石油公司。該公司在亞洲的印度尼西亞、泰國、孟加拉國等地都有石油和天然氣開采資產和項目，其已探明石油及天然氣儲量中約70%位于亞洲和里海地區，60%的儲量是天然氣，絕大部分位于亞洲。中海油看中了優尼科在亞洲的油氣資源，這些資源靠近中國市場，且優尼科原油儲量和產量與中海油相近，但當時市值僅為中海油的2/3，存在較大升值空間。中海油希望通過收購優尼科，實現自身的海外戰略布局，獲取更多的優質油氣資源，提升在國際能源市場的競爭力。2005年3月，中海油開始與優尼科公司高層進行接觸，雙方幾經協商，初步達成了購售意向，中海油向優尼科提交了“無約束力報價”。然而，2005年4月4日，美國雪佛龍公司提出以164億美元的現金和股票并購優尼科公司，由于沒有競爭對手，雪佛龍很快與優尼科達成了約束性收購協議。2005年6月7日，中海油向香港聯交所遞交了一份澄清公告，稱一直考慮優尼科的不同方案，包括可能出價收購優尼科，但尚未做出決定。2005年6月10日，美國聯邦貿易委員會批準了雪佛龍并購優尼科的協議，但雪佛龍公司的收購在完成交割之前，還需經過反壟斷法的審查和美國證券交易委員會的審查。2005年6月17日，美國兩名聯邦眾議員致信美國總統布什，要求財政部長斯諾負責的外國投資委員會對中海油的收購進行徹底調查，聲稱美國在處理牽涉中國的能源事務時，應綜合外交政策、國家安全和經濟安全進行考慮。2005年6月23日，中海油宣布以每股67美元的價格、全現金方式并購優尼科，此要約價相當于優尼科公司股本總價值約185億美元，比雪佛龍公司此前提出的收購價格高出約15億美元。中海油在要約里承諾，愿意延續優尼科的市場和銷售手段，優尼科在美國本土生產的全部或絕大部分石油與天然氣在美國市場上銷售；將力求保留優尼科的絕大部分員工包括在美員工；說服優尼科的行政管理人員和運營管理人員加入合并后的管理團隊；接受并同意優尼科與聯邦貿易委員會最近就新配方石油專利權問題達成的解決條款。優尼科隨后宣布，愿意隨時與中海油就并購之事展開談判。但美國財政部長斯諾同時表示，如果中海油收購優尼科成功，美國政府將從國家安全考慮，對這一收購案進行審查。2005年6月29日，雪佛龍公司宣布，該公司并購優尼科公司的計劃已經得到美國證券交易委員會的批準。2005年6月30日，美國眾議院通過一項不具約束力的決議，敦促布什政府立即對中海油收購優尼科公司的行為展開徹底審查。2005年7月2日，中海油向美國外國投資委員會（CFIUS）提交通知書，要求其對中海油并購優尼科公司提議展開審查。此后，中海油展開了一系列公關活動，傅成玉寫信給美國國會，表達中海油的收購誠意和對美國利益的尊重，并表示將赴美談判。然而，在政治壓力和審查的雙重影響下，中海油最終于2005年8月2日宣布撤回對優尼科的收購要約。在這一案例中，政治因素對并購結果產生了關鍵影響。美國部分政客將中海油并購優尼科的商業行為政治化，夸大了該交易對美國國家安全的威脅。他們聲稱中國政府通過中海油收購優尼科，旨在控制美國的能源資源，從而對美國的國家安全和經濟安全構成威脅。這種政治化的炒作使得美國政府對該并購案高度關注，CFIUS在審查過程中也受到了政治壓力的影響。美國國內的政治勢力出于對中國崛起的擔憂，以及維護美國能源企業利益的考慮，極力反對中海油的收購。一些政客擔心中國企業在能源領域的擴張會削弱美國在全球能源市場的主導地位。經濟因素也是導致并購失敗的重要原因。雪佛龍作為美國本土企業，在并購過程中具有一定的優勢，其與美國政府和相關利益集團有著緊密的聯系。雪佛龍通過游說等方式，爭取到了政府和部分議員的支持。雪佛龍在并購價格、交易方式等方面也進行了調整，以提高其在競爭中的優勢。而中海油作為外國企業，在應對美國復雜的政治和經濟環境時，面臨著諸多挑戰。中海油在公關和游說方面相對薄弱，未能有效消除美國政府和民眾的疑慮。并購過程中的不確定性和政治風險也使得中海油面臨巨大的壓力，最終不得不放棄收購。5.2對中國企業赴美能源投資的影響美國能源投資國家安全審查制度對中國企業赴美能源投資產生了多方面的深遠影響，這些影響不僅增加了投資難度和成本，還限制了投資領域和方式，對中國企業在美能源投資的戰略布局和發展帶來了諸多挑戰。美國能源投資國家安全審查制度顯著增加了中國企業赴美能源投資的難度和成本。審查過程中，中國企業需要投入大量的時間和資源來應對復雜的審查程序和嚴格的審查標準。在申報階段，企業需要準備詳盡的申報材料，包括自身的背景信息、投資項目的詳細規劃、可能對美國國家安全產生的影響評估等。這些材料的準備需要耗費大量的人力、物力和財力，企業可能需要聘請專業的律師、會計師和行業專家來協助完成。初步審查和調查階段，企業需要積極配合美國外國投資委員會（CFIUS）的調查工作，提供各種信息和解釋。這可能涉及企業內部多個部門的協同工作，影響企業的正常運營。如果審查過程中出現問題或爭議，企業還需要投入更多的精力進行溝通和協調，甚至可能需要進行公關活動，以消除美國政府和相關利益方的疑慮。這些都大大增加了企業的投資成本和時間成本，使得企業在赴美能源投資時面臨更高的門檻和風險。審查結果的不確定性也給中國企業帶來了巨大的壓力。即使企業在審查過程中投入了大量的資源，也不能保證投資項目能夠順利通過審查。一旦審查不通過，企業前期的投入將付諸東流，還可能面臨其他法律風險和經濟損失。該審查制度對中國企業赴美能源投資的領域和方式也產生了明顯的限制。在投資領域方面，美國對關鍵能源領域和技術的嚴格審查，使得中國企業在這些領域的投資面臨重重困難。在石油、天然氣等傳統能源領域，以及太陽能、風能、核能等新能源領域，中國企業的投資往往受到更多的關注和限制。對于涉及先進的石油開采技術、頁巖氣開發技術、核能技術、新能源技術等關鍵能源技術的投資項目，美國政府通常會以國家安全為由進行嚴格審查，甚至直接阻止投資交易。這使得中國企業在這些技術密集型和戰略重要性高的能源領域難以進行有效的投資和技術合作，限制了中國企業在全球能源市場的技術獲取和戰略布局。在投資方式上，中國企業赴美能源投資也受到了諸多限制。美國對外國企業對美國能源企業的控制非常敏感，無論是直接控制還是間接控制，都可能引發嚴格的審查。這使得中國企業在選擇投資方式時受到很大的束縛，難以通過收購等方式快速進入美國能源市場或獲取關鍵能源資產。中國企業在進行少數股權投資時，也可能因為涉及關鍵能源技術或基礎設施而受到審查，限制了企業的投資靈活性和戰略選擇。六、對中國能源投資國家安全審查制度的啟示與完善建議6.1對中國的啟示美國能源投資國家