［摘"要］21世紀以來美國聯邦政府基于政治、經濟、學術等方面的利益訴求，通過構建以簽證與移民政策為抓手廣泛吸引國際學生、以多元獎學金項目為依托促進高校學生海外留學、以外語和地區研究計劃為核心發展在地國際化、以雙邊或多邊倡議為平臺促成高等教育機構的國際合作網絡等四維一體的高等教育國際化戰略體系，引導并進一步推動了美國高等教育國際化的全面深化發展。借鑒其發展經驗推進我國高等教育國際化發展，應從以下3個方面著力：完善政策、法規建設，推進高等教育國際化的制度化和體系化轉型；塑造學生本位的理念認同，探索中國特色的在地國際化形式；拓展全球合作網絡，推進內外并重的雙向度國際化發展模式的轉型。［關鍵詞］美國聯邦政府；高等教育國際化；在地國際化；教育軟實力高等教育國際化作為一種愈發廣泛的發展趨勢，被廣泛地定義為“將國際、跨文化或全球層面融入高等教育的目的、功能或交付的過程”［1］。隨著21世紀經濟全球化和知識社會的深入發展，高等教育國際化愈發成為影響美國聯邦政府（以下簡稱“聯邦政府”）調整教育外交戰略的重要力量。政策設計是聯邦政府引導和推動高等教育國際化發展的重要手段，新世紀以來依托系列配套政策，有力地推動了高等教育國際化的全面化升級［2］。筆者為整體性透視21世紀聯邦政府推進高等教育國際化的戰略景觀，以其頒布的高等教育國際化政策為切入點，探索其戰略部署的時代動因及實施路徑，在批判性借鑒的基礎上謀劃新時代背景下我國高等教育國際化的發展路徑。一、21世紀美國聯邦政府推進高等教育國際化的時代動因21世紀以來，面對復雜多變的國際形勢、日漸加劇的國際競爭、日益緊迫的全球性危機，美國深切意識到作為“軟外交”資源的高等教育在服務國家外交、增進國際競爭力等方面的戰略價值。聯邦政府從維護國家安全、確保世界霸主地位的現實利益訴求出發，以國際教育為紐帶，利用層層遞進的戰略部署積極推進高等教育的國際化建設。（一）以價值共識為基礎，加強價值觀念推廣21世紀的20多年間，在經歷恐怖襲擊、金融危機、移民威脅等挑戰后，美國社會陷入了愈發緊迫的國家安全危機之中，前總統喬治·布什“對世界的無知成為美國發展道路上的嚴重阻礙”的話語宣傳充分折射了聯邦政府的威脅感知［3］。聯邦政府愈發深刻地意識到以價值觀認同為基礎促進相互理解的國際合作是鞏固美國外交安全、確保國際競爭優勢的重要前提［4］，并以此認識為指導切實推進國家外交戰略的轉型，努力推進以教育活動為載體、以價值共識為基礎的新型教育外交戰略。作為美國核心教育資產的高等教育繼而在國家外交戰略中被賦予了更高的戰略定位。高等教育生成并植根于民族文化，其教育載體和內容都遵循著獨特的民族文化傳統，是文化屬性中觀念形態的核心要義［5］。高等教育在國際化互動過程中依托知識、技術、人員等實現價值觀念的相互接觸、理解和交流，其中占據強勢地位的價值觀念由于在互動過程中占據較高的主動權和滲透性優勢，更容易形成較強的傳播力度及感化效應，進而達成教育外交目標。高等教育作為美國價值觀念的優質載體，具有較強的開放性、學術性、創新性和感染力，通過留美國際學生及學者、海外留學的美國學生及學者、研究人員和教育工作者等各種形式的教育交流，以知識因子密切美國與世界相互聯系的同時，也無形之中實現了價值觀念的傳遞，進而為美國實現在國際社會獲得更廣泛意義上的價值影響力和全球利益、減輕甚或消除不確定性風險的教育外交目標提供了有力的支持。故而，高等教育的外交資源定位是聯邦政府大力支持高等教育國際化發展的關鍵動因。（二）穩固高等教育競爭優勢，發展高校學生的全球勝任力毫無疑問，美國高等教育體系的多樣性、創新性及卓越性都標示著其絕對強勢的全球競爭力和吸引力。20世紀依靠國際人才資源支撐美國高等教育走向全面繁榮的成功經驗，為21世紀保持世界領先、追求卓越發展的世界一流高等教育建設提供了歷史基礎和資源優勢。面對人才競爭和科技創新為驅動的全球知識經濟縱深發展趨勢漸強、民族主義和民粹主義興起的國際形勢，為保持和重建全球高等教育發展典范和學術中心的領先地位，美國亟待通過高等教育國際化的全面化建設尋求更廣闊的發展空間，寄希望于多元異質文化和知識精英的助力豐富美國高等教育機構及人員存在的多樣性和靈活性，進一步激發美國高等教育的創新潛能，進而為穩固高等教育的全球領先優勢積淀持久動力。與此同時，美國一直致力于全球領導者所應具備的核心能力的培養，尤為注重個體全球勝任力的培養。從維護美國的全球利益和霸主地位出發，通過國際教育培養高校學生能夠在世界范圍內生存和發展的全球勝任力，就成為21世紀美國高等教育人才培養的首要目標。2012年，美國教育部在《2012—2016年國際戰略目標》中明確提出國際教育的首要任務是提升全體學生的全球勝任力，并指明“全球勝任力是個體能夠在日益密切相連的世界中獲得成功，并且能夠充分參與具有全球影響力的國際事務且有效發揮作用的知識和技能”［6］。此后，國際教育的全球勝任力培養理念在多項國家教育戰略中得以重申，其服務美國國家安全的戰略定位也在不斷豐富的國際教育實踐中得到傳承，成為美國聯邦政府積極介入高等教育國際化發展的重要動因。（三）廣泛吸納國際精英，為未來發展積攢經濟和人才資本作為20世紀中期以來全球國際學生的最大輸入國，國際教育已然發展為美國財政收入和科技創新的重要戰略資產。一方面，龐大的留學生群體為美國創造了巨大的消費性盈利和潛在的商業利益，根據美國國際教育工作者協會（NAFSA）最新經濟分析顯示，2018—2019學年在美學習的國際學生帶來的直接經濟貢獻高達470億美元，支持了超過45.8萬個就業崗位，這也使得教育成為美國第五大出口產品，影響著國民經濟的可持續發展［7］。另一方面，來自世界各地的國際精英通過科研創新、專業合作為美國在學術研究和科技創新領域的卓越地位做出了不可估量的貢獻。更為重要的是，畢業后留在美國工作的國際學生、研究人員，尤其是來自STEM領域的專業人才，利用其跨文化視角、語言及專業技能促進科技創新，創造就業機會，為美國經濟和科技的持久健康發展提供著源源不斷的人才動能。美國基金會2019年的一份報告顯示，美國價值超過10億美元的初創公司中，近25%的創始人是作為國際學生來到美國［8］。高等教育國際市場潛在的戰略價值極大地吸引著聯邦政府對高等教育國際化的持續介入和政策支持，為國際學生和學者營造受歡迎的留學環境也成為聯邦政府未來的行動方向。二、21世紀美國聯邦政府推進高等教育國際化的戰略舉措為了更好地探索21世紀聯邦政府推進高等教育國際化發展的戰略規劃和政策努力，筆者采取“政策”的外延式內涵界定，以具體政策意圖與國際化發展密切相關為基準收集政策文本，共收集自2000年以來、由聯邦政府發起的政策設計98項。依據簡·奈特（JaneKnight）的高等教育國際化形式分類標準［9］，以政策主題為觀測軸，可以發現聯邦政府的政策注意力集中分布于4個維度——國際學生招生、學生海外留學、在地國際化及高等教育機構國際合作，形塑了四維一體的高等教育國際化戰略體系，在多重維度下構筑起了多元化的實踐樣態。（一）以簽證與移民政策為抓手廣泛吸引國際學生作為最大的國際學生流入國，吸納全球精英學生，始終是聯邦政府政策設計的關注焦點。進入21世紀以來，聯邦政府通過調整簽證與移民政策，形成了規范化的國際學生招生機制，持續開拓全球留學市場，廣泛吸納精英人才。受“9·11”事件的影響，在經歷了短暫的緊縮性簽證政策造成的留學生人數持續下滑威脅后，聯邦政府相繼出臺了一系列開放性簽證與移民政策。聯邦政府以2006年簽發的《移民綜合改革法案》為支撐，在2008—2012年間推出并不斷擴大STEM領域學位清單，降低攻讀STEM領域高級學位國際學生的工作簽證、綠卡配置的上限限制，賦予學位清單內國際學生24個月的“可選擇性實踐培訓”［10］（簡稱OPT，指針對持有F-1簽證的學生在完成學業前或完成學業后可以申請的與主要學習領域直接相關的臨時就業授權）。特朗普上臺前，聯邦政府持續開放的簽證與移民改革計劃造就了2006學年至2016學年間國際學生逐年遞增地入美留學的態勢［11］，穩固了美國在國際留學市場中的霸主地位，于2016學年實現了國際學生總數達至100萬的跨越性突破［12］。與此同時，包容性的政策環境激起了畢業生留美創業、就業的熱潮，成為引領美國經濟和社會發展的重要力量。而自2017學年起，留學生新生的連續負增長惡果也證實了特朗普上臺后，以《改革美國移民制度強化就業法案》的推出為起始，連續推行的以提高簽證申請者的學位要求、優先錄取優勢學科申請者為手段的緊縮性H-1B工作簽證（“H-1B簽證”指美國的工作申請簽證，允許美國雇主臨時雇用從事特殊職業的外國工人，簽發數量受制于法律規定，申請人有一定的學位要求，是國際學生常用的綠卡申請通道）改革，以及力度逐年遞增的簽證限制等排外性政策立場對國際學生招生的消極影響。針對疫情及前任政府的有害措施所造成的國際學生招生危機，拜登政府執政伊始就通過頒發《國際教育聯合聲明》等表明了國家對推進國際學生簽證、移民政策改革等的積極立場，通過逐步放寬F-1簽證限制范圍、加快恢復世界各國領事館F-1簽證審核、簡化F-1簽證面試程序、增加OPT工作授權的處理速度及工作數量等措施［13］，國際學生招生的低迷態勢得以穩中回暖。根據美國國際交流協會（IIE）對559所美國高等教育機構的調查報告《2022年春季國際教育交流快照》的最新數據顯示，參與調查的65%的高校表示2022年春季學期國際學生提交的學位學習申請顯著增加，且55%的機構表示國際學生線下學習參與比率恢復至100%［14］。（二）以多元獎學金項目為依托促進高校學生海外留學鼓勵本國高校學生的海外留學，被聯邦政府視為培育學生全球勝任力的重要舉措。近20年間，聯邦政府通過廣泛程度地組織獎學金贊助項目帶動了學生群體大規模的出境學習。21世紀以來聯邦政府通過下屬的教育和文化事務局（ECA）設置并持續贊助了20余項留學項目，而其中持續時間較長、影響較為深遠的留學旗艦項目主要包括富布賴特計劃（FulbrightProgram）和本杰明-A-吉爾曼國際獎學金計劃（BenjaminA.GilmanInternationalScholarshipProgram）等。富布賴特計劃下設多個高校學生留學項目。其中，“富布賴特學生項目”［15］支持即將畢業的美國大學生、研究生等前往140多個國家學習、研究或教授英語；“富布賴特英語教學助理計劃”安排剛畢業的大學生在75個國家或地區的中小學或大學擔任英語教學助理，且資助學生個人的學習計劃；“富布賴特-海斯博士論文海外研究項目”為從事“非西方的外語和地區研究”的美國全日制博士生提供技術指導和資助。隨著聯邦政府對學生留學項目投入的不斷增加，項目規模得以擴充，更多來自非傳統背景的學生也有機會參與其中，促進了海外留學群體結構的多樣性發展。包容性、多樣性的發展優勢也使得其影響力日益擴大，發展為引領美國學生海外留學的旗艦項目［16］。源于2000年《國際學術機會法案》的本杰明-A-吉爾曼國際獎學金計劃重點支持海外教育中少數族裔、身體殘疾、社區學院等代表性不足的學生群體，提供高達每人5000美元的留學獎學金，鼓勵學生前往非傳統海外留學目的地，學習與國家安全相關的關鍵語言等［17］。自成立以來，該計劃已為學生提供超過34000份獎學金，受助學生遍及世界82個國家和地區，在促進弱勢學生群體獲得海外學習經驗以更好地支撐學術和職業發展、推動美國學生走向世界進而培養全球競爭力等方面發揮著建設性影響。富布賴特學生項目及本杰明-A-吉爾曼獎學金計劃，等等共同塑造了美國高校學生海外留學的主要通道，在2000—2019年間實現了海外留學學生總數由15.5萬至34.8萬的翻倍增長［18］。非傳統留學目的地數量也顯著增多，覆蓋七大洲共計180余個國家和地區［19］。（三）以外語和地區研究計劃為核心發展在地國際化在地國際化是針對非流動的高校學生設置的，是指在國內的學習環境中，有目的地將國際和跨文化的因素融入所有學生正式和非正式的課程以發展其全球競爭力的高等教育國際化形式［20］。聯邦政府憑借設定專門的外語教育與地區研究政策，開辟了獨特的就地利用國際資源培養國際人才的在地國際化形式，通過在本土提供課程資金支持不太常見的語言培訓，特別是來自美國有戰略利益地區的語言及影響國家經濟和安全的文化問題研究，為本科和研究生階段的學生提供深入研究外國語言和文化的機會，旨在為美國參與國際問題治理提供訓練有素的人才保障。聯邦政府針對在地國際化的政策關注集中表現為相關政策戰略的頒布、教育部（ED）第六章計劃授權的一系列外語教學和地區研究項目及國防部贊助的關鍵語言項目等。21世紀初，面對“9·11”事件帶來的國家安全威脅，聯邦政府開始深刻認識到國家外語和地區研究政策的設置缺陷，從2006年起密切頒布了多項關于外語和地區研究的政策法案，不斷增加聯邦資助以擴充第六章計劃的授權項目。2006年頒布的《國家安全語言計劃》正式啟動了美國全面的國家外語政策，此后，《國家安全戰略（2010）》《國際教育聯合聲明（2021）》等進一步鞏固了外語和跨文化研究政策在服務國防安全、加強美國與世界聯系方面的重要地位。與此同時，隨著美國國家安全和全球戰略重心的轉移，第六章計劃的授權項目內容也不斷豐富，目前已形成了涵蓋10個不同但又相互聯系的項目，其中又以語言區中心或國家資源中心項目（NRCs）、外語和地區研究獎學金（FLAS）及國際研究計劃（IRS）等子項目為重點［21］。美國國防部通過語言旗艦計劃（TheLanguageFlagship）［22］、GO項目（ProjectGo）［23］等向高等教育機構提供資金資助，旨在促進阿拉伯語、俄語等關鍵語言項目的發展。（四）以雙邊或多邊倡議為平臺促成高等教育機構的國際合作網絡大力發展雙邊或多邊合作倡議以促成高等教育機構的國際合作是聯邦政府推進高等教育國際化發展的又一重要舉措。進入21世紀，聯邦政府為了密切與其他國家、地區或機構的國際伙伴關系，以積極的姿態與雙邊、多邊或特定區域簽訂合作倡議，在合作伙伴之間開展學生流動、學分流動、教師進修交流、課程改革、教材開發及聯合研究等國際化活動［24］，以合作倡議的形式為美國高等教育機構搭建了參與國際合作的重要平臺，有力地拓展了高等教育機構全球合作伙伴網絡，維護并增強了美國高等教育機構在全球的廣泛影響力和競爭力。奧巴馬執政期間，為推進高等教育機構的國際合作做出了較多的努力，相繼促成了包括美國-巴西高等教育聯合體項目（U.S.-BrazilHigherEducationConsortiaProgram）、歐盟-美國亞特蘭蒂斯項目（EUAtlantisProgram）等在內的4個較大規模的高等教育國際合作項目［25］。2009—2011年間又相繼與中國、拉丁美洲簽署了“十萬強”倡議，旨在增加與中國、拉丁美洲等國家和區域高等教育的合作［26］。三、21世紀美國聯邦政府推進高等教育國際化的經驗啟示21世紀美國憑借聯邦政府四維一體的高等教育國際化政策體系，充分挖掘自身優勢，創新了高等教育國際化的發展路徑，無論是在廣度還是深度上都實現了新高度的跨越，其國際化發展經驗也為我國高等教育國際化發展提供了諸多可借鑒之處。（一）加強政策、法規建設，推進高等教育國際化的制度化和體系化轉型國際大學協會（IAU）在高等教育國際化的第五次全球調查中指出，政府政策是高等教育國際化發展的重要驅動力［27］。21世紀美國高等教育國際化的全面發展離不開聯邦政府系統化的政策承諾和法規保障。從聯邦政府圍繞國際學生招生、學生海外留學、外語學習和國際研究、國際合作等采取的一系列計劃、項目而言，其生成和運行均具備相應的法案依據。例如，《國家安全戰略》對外語學習和國際研究重要地位的反復強調，《高等教育法》第七章對于高等教育機構國際合作的法律授權，在《富布賴特法》的支持下應運而生的富布賴特計劃，等等。在政策和法規的引領和規范下，美國高等教育國際化走向了制度化發展路徑。鑒于此，我國應借鑒美國依靠政策法規來推動和保障國際化發展的成功經驗，注重高等教育國際化的制度化和體系化建設，提升宏觀政策的調控能力和制度體系的建構能力，通過制度的國際化帶動并保障人、機構與項目的國際化。根據國內外多位高等教育國際化專家學者的研判，我國將成為后疫情時代高等教育國際化發展的新生力量［28］。在此背景下，我國應在密切關注國際動向的同時積極布局后疫情時代下高等教育國際化的頂層設計，創新高等教育國際化發展的政策和制度體系。一方面，要進一步健全高等教育國際化相關法律法規建設，加緊針對來華留學教育、出國留學、境外辦學、中外合作辦學、外語學習和地區研究等方面的法律法規設計，為國際化的實踐運行提供規范的法律指導和保障；另一方面，由于高等教育國際化指向不同的形式，各種形式的發展重點和發展模式也不盡相同，應針對具體的國際化形式出臺專門政策、成立負責機構、構建具體的運行制度體系。《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》（2020）在宏觀層面對我國新時代高等教育對外開放做出了宏觀部署，而就各項國際化活動應如何運行而言，還需要進一步補充配套政策和不斷完善制度體系。（二）塑造學生本位的理念認同，探索中國特色的在地國際化形式后疫情時代背景下，在地國際化以其“立足本土本校”“面向全體學生”等特征［29］成為引領全球高等教育國際化發展的新潮流，在地國際化的引介也為我國高等教育國際化的未來發展提供了一種全新的視角。就美國而言，以專門政策戰略為依據，依托外語教育及地區研究為核心的課程國際化形式，在立足本土基礎上，以培養學生全球勝任力為價值指向，通過設置包含國際性要素的外語及跨文化課程，積極營造出國際化校園學習環境，有效地推動了在地國際化在美國高校的廣泛推行。基于我國本土特色和現實條件而言，應從理念認同、開發課程體系等基本要素條件著手推進在地國際化進程。其一，在地國際化的推行離不開理念因素的引導，深刻的理念認同是生成在地國際化實踐的價值源頭。針對目前我國傳統高等教育國際化模式注重跨境學習、機構發展和符號指標指涉的工具理性思維，以學生為中心、以覆蓋所有學生的價值為旨歸、以培養學生全球勝任力為基本遵循的在地國際化理念無論在國家政策和發展戰略層面，還是院校發展規劃層面，均處于導向不足的缺位狀態［30］。故而，應加強國家高等教育國際化宏觀戰略中在地國際化的政策布局，引導鼓勵省市和院校在其發展規劃中開發設計在地國際化發展模式，在政策導向中塑造共同的理念認同，為在地國際化的理念生成和實踐轉換提供認知基礎和思想條件。同時，應優化高校國際化發展水平評估指標結構，調整目前以跨境流動指標（如留學生人數、出國留學人數、海外進修教師所占比例等）為核心參照的評估體系，將全體學生的國際化素養和跨文化能力作為評估指標納入評估體系，在國際化人才培養水平的評價框架中將高等教育國際化真正導向育人本位。其二，課程作為國際化校園環境創設的基本要素，是在地國際化實踐生成與運行的核心所在。就我國目前國際化課程僅局限于英語授課或在課程中添加一些跨文化要素的認識誤區和碎片化狀態，應鼓勵高校加強國際化課程的體系化建設，豐富國際課程形式。一是健全高校國際課程開發的運行機制，在學校黨委授權下以副校長為主管領導，打造以國際交流處、教務處、二級教學單位領導、教師參與的工作隊伍，以全面負責、分工協作確保國際課程項目的有效運行。二是組建由二級學院教師參與的校級、院級國際課程開發學術委員會，根據學科專業特點、全球勝任力培養目標等，以通識課程與專業課程相結合、線上課程與線下課程相補充、本土文化元素與異質文化因素相融合，以及國際議題和國際知識共支撐等原則，打造多元異質的國際課程體系。三是加強與海外校友、海外高等教育機構、專業研究機構等密切合作，大力引進優質國際課程資源，為學生提供多元化的課程選擇。四是構建國際課程修習學分體系，以學分要求引導學生自覺參與國際課程。學分修習不拘泥于本土國際課程形式，參加國際會議、海外留學進修、國際科研項目參與等均可劃定相關標準計入學生學分。五是加強國際課程教師隊伍建設，鼓勵高校及二級學院邀約外籍教師長期或短期通過線上或線下開設國際課程，同時輔以國際化素養較高的中方教師予以配合協助，確保學生的有效參與及教學質量的提高。（三）拓展全球合作網絡，推進內外并重的雙向度國際化發展模式的轉型美國聯邦政府推進高等教育國際化的重要手段之一，便是從國家層面為高等教育機構搭建多元合作與交流的平臺，以積極、主動的姿態在全球尋找合作資源和發展空間，合作網絡從傳統歐美國家向亞非、中東等非傳統地區延伸，在外向輸出的同時探索內向引入的全面化發展。鑒于此，我國應打破依附歐美、偏重內向輸入的高等教育國際化發展模式的路徑依賴。其一，在新時代背景下，我們要擺脫片面依賴歐美國家高等教育資源、學術話語及學術標準的片面化發展模式，要從以西方為主的傳統陣地轉向全球視域。歐美國家作