土地一級開發及有關法律問題主講：孫忠祥

目錄一、概述二、涉及土地一級開發的法律規定三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式五、企業參與土地一級開發的法律風險六、開發企業參與土地一級開發風險防范一、概述1、土地一級開發的含義土地一級開發是伴隨著城市土地儲藏制度的開展而逐漸演變的新型土地開發形式。2000年12月8日，北京市人大常委會通過的?中關村科技園區條例?第四十八條規定：“中關村科技園區的土地一級開發，應當服從中關村科技園區建設的統一規劃〞。這是在法律法規中首次提到“土地一級開發〞一詞，但并未對土地一級開發的涵義做出明確界定。一、概述2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發了?北京市土地一級開發管理暫行方法?〔京國土房管出[2002]100號〕，第一次從立法角度對土地一級開發做了較為詳盡權威的界定。該方法第三條：“本方法所稱土地一級開發，是指政府委托市土地整理儲藏中心(以下簡稱市土地儲藏中心)及分中心，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃及控制性詳細規劃和年度土地一級開發方案，對確定的存量國有土地、擬征用和農轉用土地，統一組織進行征地、農轉用、拆遷和市政道路等根底設施建設的行為。〞一、概述土地一級開發目前尚無統一的學理定義。根據?北京市土地一級開發管理暫行方法?第三條規定，土地一級開發概念可以歸納為：政府按照土地利用總體規劃、城市建設規劃及環境保護等強制性規定的根底上，就一定量的土地進行征用、拆遷補償、規劃設計、市政根底設施、公共配套設施和環境景觀建設等活動的總和。一、概述2、土地一級開發的內容在城市土地開發中，當地政府按照城市總體規劃要求辦理前期手續，對一定區域范圍內的國有土地或集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，將原本非國有土地使用權〔可能是集體使用權或荒地〕轉變了國有土地使用權，從根本上改變了土地的使用性質。然后進行市政配套根底設施建設等前期開發建設工作。等到土地驗收完成后開始用于商業運作，掛牌出讓，進行土地二級開發。一、概述3、土地一級開發的運作過程政府依據城市總體規劃編制區域規劃或控制性詳細規劃是土地一級開發運作流程的開始。一級開發的驗收完成標志著土地一級開發的完成。具體來說，土地一級開發的運作流程分為五個階段：〔1〕區域規劃編制〔2〕實施方案編制〔3〕意見征詢和行政審批〔4〕組織實施征地拆遷和市政工程建設〔5〕工程驗收一、概述〔2〕實施方案編制地方政府在報審區域規劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發申請，并完成土地一級開發實施方案的編制。實施方案的編制應以政府規劃部門批準的區域規劃為依據，實施方案將作為招標文件的主要組成局部。一、概述〔3〕意見征詢和行政審批地方政府的實施方案報送上級政府后，由上級政府土地主管部門牽頭，會同開展和改革、規劃、建設、交通、環保等部門對土地一級開發提出意見和建議。申報方將根據意見和建議對實施方案予以調整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的根底上整理完成土地一級開發招標文件。通過公開招標，選定土地一級開發實施主體，并與之簽署土地一級開發委托合同。一級開發商取得授權批復后，持授權憑證到環境、交通、規劃、土地等部門辦理行政審批許可手續。一、概述〔4〕組織實施征地拆遷和市政工程建設按照政府批準的實施方案，完成征地拆遷。征地拆遷涉及拆遷安置標準、補償方案及回遷安置，這是一級開發過程中最容易產生糾紛的階段，會遇到的法律問題很多，非常麻煩。現在是政府的土地征收中心執行拆遷，開發企業不得參與，對開發企業是個好事。但是，在征收拆遷過程中，開發企業不是無所作為，而是更要積極參與、積極謀劃，只不過是不要直接面對被拆遷對象。按照政府批準的實施方案，完成市政工程建設。市政工程建設主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設施引入待征用地內。在市政設施建設和根底配套設施建設中，會遇招投標、施工合同談判和履行等法律問題。一、概述〔5〕工程驗收土地一級開發的工程驗收包括：審核土地一級開發主體提交的一級開發本錢報告、審核待征土地地上物去除狀況及拆遷結案手續、復檢市政工程等。驗收由土地儲藏部門、市政建設部門、工程建設管理部門、拆遷管理部門及土地一級開發商一并完成。本階段，一級開發企業關注的是供地進度和本錢、利潤的收回，因此會有關于供地方式的合法性、供地文件的合規性等法律問題。一、概述4、土地一級開發與土地儲藏、土地整理的區別和聯系土地一級開發與土地儲藏、土地整理的含義不完全相同。〔1〕與土地儲藏的區別和聯系〔2〕與土地整理的區別和聯系一、概述〔1〕與土地儲藏的區別和聯系2007年公布的?土地儲藏管理方法?，所稱土地儲藏是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供給土地的行為。土地儲藏可分為前期開發、儲存以備供給兩個環節，這里的“前期開發〞實際上即是土地一級開發〔一局部還是全部〕。可見土地儲藏包含土地一級開發，通過土地一級開發，實現土地儲藏。一、概述〔2〕與土地整理的區別和聯系土地整理源于早期對農用地的平整，是指通過采取各種措施，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生態條件和生態環境的行為。隨后此概念也用于建設用地。土地整理更多的是一種工程實施過程，而土地一級開發除了工程特征之外，還涉及征用、拆遷、權屬轉移、利益分配以及政府調控等等。由此可見土地一級開發包括土地整理。一、概述5、土地一級開發的主體是政府。在2021年1月21日前，我國根本上是不分一、二級開發，從征地拆遷開始根本都委托給開發企業去做。當時的拆遷都由政府核發拆遷許可證，委托開發商或者拆遷公司進行征地、拆遷。有很多都是在沒有實行征收拆遷就將土地掛牌給開發企業，就是所說的生地出讓〞、“毛地出讓〞。一、概述2021年1月21日施行的?國有土地上房屋征收與補償條例?第二十七條明確：“禁止建設單位參與搬遷活動〞。從而將傳統的“生地出讓〞、“毛地出讓〞變為“熟地出讓〞，將傳統的房地產開發商一級、二級聯動開發的模式變為政府主導一級開發模式。過去一些開發商進行土地一級開發出現了一些歷史遺留問題，特別是拆遷的遺留問題，對哪些釘子戶企業不能強拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么辦？也可以說在法律上是空白點。一、概述一、概述一、概述一、概述一、概述〔2〕ppp模式與土地一級開發關系密切PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護根底設施的大局部工作。那么土地一級開發其中就包括局部根底設施建設。所以PPP模式與土地一級開發關系密切。房地產企業參與土地一級開發，可以說是一件雙贏的事情。一、概述政府希望企業參與土地一級開發。一是，土地一級開發需要大量的資金支持，主要用于土地征購、拆遷安撫以及后期根底設施的建設方面。地方政府，特別是經濟不興旺地方的政府在負債比較高的情況下，要想搞好土地一級開發必須借助社會資金。二是，在土地開發過程中需要一整套繁復詳實的具體規劃操作方案，同時還需要大量的人員調配等等工作，這些由房地產企業完成，減輕政府的工作負擔。三是，房地產企業自身追求高效率高盈利的特性，必定會盡可能地在保證工程工程的高效率的根底上考慮最大限度地降低本錢，這樣就很大程度地減輕了政府的經濟負擔。一、概述一、概述然而對于私營企業參與土地一級開發的實際目的那么不僅希望獲得資金利息，還希望對土地一級開發后的土地出讓金進行分成。還有一些房地產開發企業參與到土地一級開發中在尋求根本的經濟利益的同時，還希望參與到土地的二級開發中去，即希望在土地出讓的過程中獲利。無論是政府方面還是企業自身的原因，企業參與土地一級開發符合社會主義市場經濟開展的需要，因此可以說是土地開發過程的大勢所趨。〔怎么樣拿到二級開發〕二、涉及土地一級開發的法律規定1、國家的法律〔全國人大制定〕〔1〕?土地管理法?只是對土地一級發中的征收、征用做了原那么規定第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償〞。根據這一條規定，一是征收、征用必須是為了“公共利益〞；二是征收、征用必須給予“補償〞。第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續〞。這一條強制性規定農用地轉用必須辦理“審批手續〞。二、涉及土地一級開發的法律規定第四十七條第一款規定的補償原那么是：“按照被征收土地的原用途給予補償。〞第四十七條第二款規定的征收耕地的補償費范圍和標準。補償范圍：包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。補償標準：〔1〕土地補償費年產值的6至10倍；〔2〕安置補助費年產值的4至6倍，最高不得超過15倍；〔3〕地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定〔1〕新條例適用范圍的問題可以分三個層次理解新條例適用范圍：第一個層次，必須是為了公共利益所進行的征收與補償。新條例第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人〔以下稱被征收人〕給予公平補償〞。根據這一條規定，只是為了公共利益的需要的征收才適用，不是所有的房屋征收和補償行為都由新條例調整。例如純粹的商業房地產開發工程，就明顯不能啟動政府征收程序。二、涉及土地一級開發的法律規定第二個層次，公共利益法律上列舉了五種情況。新條例第八條以列舉的方式首次對公共利益作了具體的規定：“〔一〕國防和外交的需要；〔二〕由政府組織實施的能源、交通、水利等根底設施建設的需要；〔三〕由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；〔四〕由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；〔五〕由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、根底設施落后等地段進行舊城區改建的需要；〔六〕法律、行政法規規定的其他公共利益的需要〞。二、涉及土地一級開發的法律規定第三個層次，新條例第八條以列舉5種類型公共利益后的第〔六〕項“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要〞。根據這一條款規定，其他公共利益必須是法律、行政法規規定的。但是有的人主張在公共利益的具體概念很難界定的情形下，可以按照?國有土地上房屋征收與補償條例?第3條規定的“決策民主、程序正當、結果公開〞的原那么，在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要。二、涉及土地一級開發的法律規定第四個層次，政府作出征收決定還應當滿足第八條規定的“確需征收房屋〞的要求。不是所有的公共利益建設活動，就一定適用政府征收程序。如果可以通過談判協商的方式完成購置的，或者可以通過征收以外的其他途徑獲得建設用地的就可以不走進行征收。第五個層次，新條例第九條規定公共利益建設必須納入規劃。“應當符合國民經濟和社會開展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會開展年度方案〞。二、涉及土地一級開發的法律規定需要注意的問題是：此前的?城市房屋拆遷管理條例?并未對公共利益和非公共利益進行區分，只是規定在城市規劃區內國有土地上實施的房屋拆遷、補償、安置都適用該條例。現在新的條例把?城市房屋拆遷管理條例?廢止了，那么非公益性的拆遷補償行為就存在一個法律監管的真空。現實中單純的商業利益拆遷補償，也還是會在不同程度上涉及到公共利益。比方：企業的退城進區、新城區建設等。二、涉及土地一級開發的法律規定〔2〕征收與補償主體的問題新條例第四條第一款規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作〞。根據這一條款的規定，市、縣級人民政府是理所當然的征收主體，改變了以前拆遷公司和開發公司都可以作為主體新條列第四條第二款規定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門〔以下稱房屋征收部門〕組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作〞。根據這一條款的規定，房屋征收部門是市、縣級人民政府是實施征收的職能部門，負責的是征收的具體性事務。二、涉及土地一級開發的法律規定在這里需要注意的是，新條例中征收決定等行政行為由政府做出的背景下，房屋征收部門有無以自己的名義做出具體的行政行為的可能。面對紛繁復雜的具體的拆遷補償工作，房屋征收部門做出自己的具體行政行為是難免的。為此，哪些行為由征收主體做出？哪些行為由房屋管理部門做出？在理論上和實踐中都值得注意。新條列第五條第一款規定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的〞。根據這一條款的規定，房屋征收實施單位與政府是委托和被委托的關系。所以第二款規定：“房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任〞。二、涉及土地一級開發的法律規定〔3〕申請人民法院強制執行的問題新條例對于征收決定的執行，采取的是由行政機關申請法院執行的模式，行政機關不再作為強制征收的執行主體。新條例第二十八條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行〞。二、涉及土地一級開發的法律規定在我國，根據有關法律的規定行政強制執行分為兩類：一類是行政機關自己執行，另一類是由行政機關申請法院執行。這兩類執行最大的區別在于：當法院作為執行主體時，應當對行政機關申請執行的行為進行合法性審查，對于明顯違法的具體行政行為裁定不予執行。即使在被征收人不提起復議或者訴訟的情況下，法院也必然要對征收決定予以審查。但是在實際操作過程中，這項制度設計到底能否順利得到執行值得深思。政府和法院以前亂作為的情況比較多，現在不作為的情況太普遍。二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定〔3〕關于土地儲藏方案與工程實施方案土地儲藏方案由國土資、財政及人民銀行編制，政府批準。編制的依據第七條規定：“土地儲藏實行方案管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會開展方案、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度方案和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲藏方案，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。〞二、涉及土地一級開發的法律規定土地儲藏實行方案管理，是各地的普遍經驗，?方法?提出土地儲藏方案由國土資源、財政、人民銀行三家共同編制，一方面是出于調控市場的考慮，另一方面是出于土地儲藏規模與資金預算、貸款規模銜接的考慮。工程實施方案由國土資源管理部門根據土地儲藏方案，編制工程實施方案，然后經同級人民政府批準后，作為辦理相關審批手續的依據。二、涉及土地一級開發的法律規定〔4〕關于土地儲藏的范圍第十條規定：“以下土地可以納入土地儲藏范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優先購置權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；(五)其他依法取得的土地。〞注意的是，土地儲藏機構不是政府的部門，可以按市場原那么協商確定收購價格收購土地，但不能強制收購。政府是土地收購的主體，政府收購后交給土地儲藏機構。二、涉及土地一級開發的法律規定〔5〕關于儲藏土地的開發與利用根據16條至21條的規定歸納如下幾點：第一點，對儲藏土地的開發就是到達出讓條件的前期開發，即對納入政府儲藏的土地進行必要的根底設施建設，使土地到達“三通一平〞、“七通一平〞的出讓要求，實現土地升值。但是前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等根底設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定〔6〕關于土地供給儲藏土地的供給首先要納入市、縣土地供給方案，其次，由市、縣國土資源管理部門統一組織供地，而不是土地儲藏機構自己供給。4、地方出臺的有關土地一級開發的法律法規目前我國沒有統一的關于土地一級開發的法律、法規和規章，但地方政府卻早于國家有了地方法規。比較有代表性的是2005年8月3日?北京市土地儲藏和土地一級開發暫行方法?。二、涉及土地一級開發的法律規定〔1〕規定了土地儲藏和一級開發的含義是指“政府依法通過收購、收回、征收等方式儲藏國有建設用地，并組織實施拆遷和市政根底設施建設，到達土地供給條件的行為〞。〔2〕規定了土地儲藏和一級開發的主管部門是國土資源局，實施部門是土地儲藏機構。〔3〕規定了土地儲藏和一級開發發運作的原那么是“以政府主導、市場化運作。二、涉及土地一級開發的法律規定二、涉及土地一級開發的法律規定〔7〕規定了土地儲藏開發方案由市國土局會同市相關部門組織實施，不是土地儲藏機構組織實施。〔8〕規定了土地儲藏開發方案實施方案由土地儲藏機構編制〔9〕規定了土地儲藏開發方案實施方案主要內容：①待儲藏開發地塊的范圍、②土地面積、③控規條件、④地上物狀況、⑤儲藏開發本錢、⑥土地收益、⑦開發方案實施方式。二、涉及土地一級開發的法律規定〔10〕規定了“土地儲藏機構負責實施土地開發的，由土地儲藏機構負責籌措資金、辦理規劃、工程核準、征地拆遷及大市政建設等手續并組織實施。〞〔11〕規定了通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、工程核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施。招標底價包括土地儲藏開發的預計總本錢和利潤，利潤率不高于預計本錢的8%。二、涉及土地一級開發的法律規定〔12〕規定了土地儲藏開發完成后，由市國土局組織有關部門對土地儲藏開發工作進行驗收。〔13〕出讓儲藏土地簽訂兩個合同：一個是由政府與受讓人簽訂土地出讓合同；另一個是由土地儲藏開發實施單位與受讓人簽訂土地儲藏開發補償合同，收回土地儲藏開發本錢。〔14〕劃撥儲藏土地，土地儲藏開發本錢由土地使用權人承擔。二、涉及土地一級開發的法律規定〔15〕土地儲藏開發本錢包括：〔一〕征地、拆遷補償費及有關稅費；〔二〕收購、收回和置換過程中發生的有關補償費用；〔三〕市政根底設施建設有關費用；〔四〕招標、拍賣和掛牌交易中發生的費用；〔五〕貸款利息；〔六〕土地儲藏開發供給過程中發生的審計、律師、工程監理等費用，不可預見費以及經同級財政和土地主管部門核準的其它支出。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式以前從事土地一級開發主要有以下模式1、固定收益模式該模式是指土地一級開發企業接受政府的委托，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃等，對確定的存量國有土地、擬征用和農轉非土地，統一組織進行征地、農轉非、拆遷和市政道路等根底設施的建設。政府統一支付固定的一級開發利潤及保證增值收益底線。該模式僅從土地一級開發本身獲利。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式北京是采用這一模式的典型。該模式有三種具體形式：一是土地一級開發由土地儲藏機構主導，負責籌措資金、辦理規劃、工程核準、征地拆遷及大市政建設等手續并組織實施。開發企業僅僅作為土地儲藏機構的受托人，具體執行一級開發相關事務，開發企業的管理費〔利潤率〕為開發本錢的2%；三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式二是開發企業自行負責籌措資金、辦理規劃、工程核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施的，利潤率為開發本錢的8%。三是政府承諾收益保底，政府承諾開發企業投入土地一級開發資金每年將獲得最低收益〔通常為12-15%〕，所提取的收益缺乏開發總本錢的5%時，政府將補足差額。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式2、分享土地出讓金模式該模式一般是指一級開發企業與工程所在地政府聯手，按照雙方商議確定的一定比例進行直接的土地出讓金分成，以此獲取一級開發企業的合法收益。從目前采取此類盈利模式的一些案例來看，一級開發企業的背景一般均為工程所在地政府的平臺公司。因為我國土地的是全民所有，為防止國有資產流失，土地出讓金分成模式要求參與合作的一級開發企業性質必須是國有企業。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式3、分享土地增值收益該模式是指一級開發企業除獲得土地一級開發本錢補償局部外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。這種盈利模式在我國土地一級開發領域也較為普遍。分配比例通常跟土地一級開發的難度大小有關，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對較偏的地塊，土地一級開發商的分成通常要高些。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式5、一二級聯動開發，低價拿地該模式是指土地一級開發主體通過與政府協商，創造一些條件讓一級開發商取得局部二級開發工程，實現一二級聯動開發，獲取較高收益。特別是通過與政府在土地一級開發環節建立的良好合作，土地一級開發企業往往能以事先約定好的較低價格獲得二級土地開發。實現這種模式收益必須有兩個條件：一是，該盈利模式的前提是政府與一級開發企業的合作關系，決定了開發企業能否獲得土地二級開發工程。三、以前房企參與土地一級開發的主要盈利模式二是，該盈利模式的關鍵一級開發企業具有卓越的二級開發能力。通常有兩種方式低價拿地：一是，一級開發企業通過土地一級開發建設市政根底設施，或幫助政府代建一級開發工程，無償或低價獲得局部土地進行開發；二是，一級開發企業與政府協商，制定有利于一級開發企業土地出讓規那么，確保拿到優質地塊。6、賦予原土地使用者“期權〞。由于土地一級開發資金主要用于征地補償、房屋拆遷、土地平整、根底設施配套建設等,其中征地拆遷費用占總資金量的一半以上，如果通過與原土地使用者簽訂協議,賦予其一定的“期權〞，就可以降低前期開發資金的總需求量。并且因為賦予了原土地使用者一定比例的土地收益分成權(期權)，在最大限度上保障了原土地使用者的權益,會更有利于推動拆遷工作的順利進行。五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險有的省雖然制定了地方法規進行規定，如?海南省人民政府關于標準企業參與土地成片開發的通知?第七條規定：“土地出讓收入扣除土地開發本錢后余下的純收益局部，按照市、縣政府所得不得低于30%的比例，確定市、縣政府與主開發企業的分成比例。〞而這一規定與“國發〔2006〕31號〞文件相沖突。“國發〔2006〕31號〞文件規定，“國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理。〞相沖突。如果地方政府依據中央的規定不履行合同，就非常不好處理。五、企業參與土地一級開發的法律風險3、征地與拆遷困難的風險土地一級開發都會涉及到征地與拆遷安置等相關事項，征地特別是農用地的征用涉及到政府的審批，而拆遷安置又是土地一級開發較大且不可預知的風險。征地最終能否得到政府的審批，拆遷安置是否能順利實施，尤其是“釘子戶〞的多少，將是土地一級開發合同履行的一大風險。五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險五、企業參與土地一級開發的法律風險六、開發企業參與土地一級開發風險防范六、開發企業參與土地一級開發風險防范〔1〕工程是否符合城市總體規劃和土地利用總體規劃。實踐中，有些地方政府急于進行城市建設，甚至在城市總體規劃和土地利用總體規劃還沒有編制和批準的情況下，就委托開發企業開始進行土地一級開發。假設將來城市總體規劃和土地總體利用方案得不到批準，地方政府又無力歸還開發企業已投入的開發費用。所以，開發企業首先要審查工程是否符合城市總體規劃和土地利用總體規劃。六、開發企業參與土地一級開發風險防范〔2〕立項文件的合法性。開發企業在簽訂合同之前應認真審核工程立項文件的合法性。一要審查有審批權限的政府是否已經批準立項；二要審查立項文件的內容與實際操作的內容是否一致在實踐存在著一些須經省級政府批準但只有地方縣級政府或經濟開發區管委會的批文的情形，假設出現上述情形，開發企業應當請求政府須對立項文件進行補充和完善。〔3〕其他相關工程文件的合法性。開發企