稅收征管數字化轉型實踐的國際比較及借鑒

稅收征管數字化轉型不僅推動著稅務執法、稅務服務、稅務監管

理念和方式的全方位變革，還將通過業務流程、制度規范、信息技術、

數據要素、崗責體系一體化的融合升級，推動稅收征管體系性的集成

改革與突破。稅收征管數字化轉型使稅務部門能夠提供更加便捷、高

效、確定的稅費服務與管理，未來將成為社會經濟數字信息集中交匯

的橋梁與紐帶。

一、稅收征管數字化轉型的背景

近年來，迅猛發展的大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新興

數字技術，驅動著數字經濟、數字政府、數字社會的快速發展，推動

了生活方式、經濟模式、社會治理的持續變革。稅收征管也因為數字

技術廣泛深刻地融入應用，向著數字化、智能化快速轉型，實現涉稅

數據、先進技術和稅收業務的深度融合，從而滿足稅收治理日益復雜

化、多元化的需求。

2020年12月，第十三屆經濟合作與發展組織(OECD)稅收征管

論壇(FTA)大會發布的《稅收征管3.0：稅收征管的數字化轉型》

報告指出，世界各國稅務部門通過大量使用數字化工具和內外部數據

庫，借助新型溝通渠道，擺脫過于依賴納稅人自覺遵從稅收規則、依

靠集中核查和稅務審計的方式來應對不遵從稅法的狀況，推動稅收征

管數字化轉型升級，有效提升服務水平和征管效能，更好地引導納稅

人遵從稅法。當前，我國稅收現代化服務中國式現代化的關鍵在于以

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改

革的意見》（以下簡稱《意見》）為指導，全面推進稅收征管數字化

升級和智能化改造，以高質量的稅收現代化服務中國式現代化。

我們認為，我國稅收征管數字化轉型必須以服務中國式現代化為

宗旨，以降低征納成本和涉稅風險、提升稅收征管質量和效能為目標，

以稅收大數據為驅動力，應用各種新興數字技術，不斷加強與生產生

活息息相關的涉稅場景建設，形成與其他行政系統和納稅人廣泛聯接、

深度交互的數字化體系。

二、國外稅收征管數字化轉型實踐經驗

各國稅務部門都積極探索稅收征管數字化轉型實踐，利用數字技

術提高管理、監控、服務水平。總結各國的先進經驗，對我國稅收征

管數字化轉型具有重要借鑒作用。

（一）制定數字化戰略，構建數字化稅收治理框架

成功的數字化項目通常起源于一個科學的戰略，需要一種結構化

的治理形式，將政府各部門聯動起來，形成合力。無論發達國家還是

新興經濟體，各國在稅收征管數字化轉型實踐中，均選擇將其數字化

目標與可持續發展目標相關聯，并適應數據聯通、業務聯動、行動聯

系的要求，制定數字化戰略，調整組織架構。2021年，美國國內收

入局（IRS）向國會提交《納稅人優先法案報告》，開啟了以TRS信

息技術系統實現納稅服務質量提升的進程。2012年12月，英國皇家

稅務與海關總署（HMRO公布了《稅務數字化行動計劃》,啟動了英

國政府部門最具前瞻性的數字化改革。在稅務組織架構設置上，當前

各國扁平化趨勢明顯，各層級和各職能部門的職責邊界比較清晰，執

行層業務職能更加專業化、精細化、全面化。例如，IRS以信息技術

改造作為實現稅收現代化的基本支撐，全面改造其稅務信息化部門的

組織架構(從上至下依次是決策層、執行層、管理層)：決策層由首

席信息官及其下設辦公室組成，直接向局長負責，其主要職責是擬訂

稅收信息化的總體規劃和項目實施方案等；執行層包括三位助理首席

信息官，即日常事務助理首席信息官、系統研發助理首席信息官、信

息資源管理助理首席信息官，是稅收信息化項目建設的具體承辦方；

管理層設置政府項目管理辦公室(GPMO),負責稅收信息化重大項目

的管理，其可直接向首席信息官匯報情況。

(二)注重數字身份應用，夯實數字化稅務管理基礎

數字身份是實體身份在數字空間的映射，是將真實身份信息濃縮

為數字代碼，形成可通過網絡、相關設備等查詢和識別的公共密鑰。

為快速識別納稅人身份，許多國家稅務部門建立了登記程序和數據庫,

使用納稅識別號或等效的唯一標識符，安全、快捷地識別納稅人.在

2022年0CED的調查對象中，為納稅人提供了網上登記的稅務部門占

比高達93%(OECD,2022a)o比如,瑞典稅務局引入人工智能自動

進行納稅人稅務登記。部分國家稅務部門積極探索為納稅人建立唯一

且安全的數字身份，其應用場景主要有兩種類型。一種是用于政府各

部門與納稅人之間的數據整合與共享。比如，新加坡的國家數字身份

(NationalDigitalIdentity,NDI)、澳大利亞的數字身份識別程

序myGovID,都能使納稅人輕松安全地與客戶、政府部門等進行交互

(OECD,2022a)o又如,印度稅務局通過全國Aadhaar平臺提供數

字身份，實現了居民電子永久賬號(e-permanentaccountnumber)

與Aadhaar平臺的數字身份相匹配。另一種是實現對跨境流動納稅人

的有效管理。越來越多國家的稅務部門正在嘗試加強與數字平臺之間

共享數字身份，允許同一數字身份在跨境互動中使用。比如，歐盟頒

布《電子身份識別和信托服務條例》，美國頒布《美國國家標準與技

術協會數字身份指南》，等等(OECD,2022b)o

(三)整合納稅人接觸點，無縫嵌入納稅人自然系統

納稅人和稅務機關之間的有效溝通是高效稅收征管的核心，這些

溝通接觸點包括：面對面互動、電話、多功能網站、電子服務和業務

管理系統等(OECD,2020)o目前，部分國家稅務部門已實現從傳統

接觸點向自助服務終端、移動應用程序和線上溝通等方式的轉變，通

過整合納稅人接觸點，將稅收規則嵌入納稅人自然系統，可有效減少

稅收征管對納稅人的額外負擔。其主要做法可以分為三個方面。一是

使用人工智能技術。部分國家稅務部門設立了虛擬助理(聊天機器人),

幫助響應納稅人的查詢并支持自助服務。比如，新加坡國內收入局

(IRAS)的虛擬助手AskJamie(Loo,2017),瑞典稅務局的稅務

AI機器人Skatti,等等(OECD,2019)。二是推出新的電子服務。

英國打造了高交互的數字稅務賬戶，納稅人通過數字稅務賬戶，不僅

能夠查看和更新信息數據，而且能將第三方數據信息整合進數字稅務

賬戶，減少納稅人重復報送的麻煩。三是將稅收規則嵌入納稅人自然

系統。部分國家稅務部門通過定制包含稅收規則的應用程序編程接口

(ApplicationProgrammingInterface,API)，將稅收規則嵌入納

稅人的自然系統中，方便納稅人自動提取和報送稅務數據。比如，奧

地利納稅人可通過API實現數據信息在其自然系統和在線稅務門戶

網站FinanzOnline間的互動(OECD,2022a)。

(四)建立數據標準體系，著重用好第三方涉稅數據

數據標準與管理是支撐稅收征管數字化轉型的重要基礎，是稅收

數據質量控制的重要保證。各國高度重視數據標準體系建設，收集并

使用來自納稅人和第三方的大量涉稅數據，從而提高稅收征管效率。

其主要做法可以分為三個方面。一是提升數據的可支配價值。各國通

過規范采集和使用第三方數據，實現稅務部門與政府其他部門之間的

數據共享。比如：法國成立了國家電子發票平臺項目ChorusPro,

免費給公共部門以及全部供應商提供相關數據；波蘭強制推行增值稅

“白名單”制度，納稅人只能向“白名單”上的客戶銀行賬戶付款。

二是多渠道優化服務。部分國家通過開發建設稅務信息平臺，整合數

據標準，提供諸多個性化的涉稅服務，以滿足征納雙方的更多需求。

比如，IRS利用官方網站為全國納稅人統一提供在線服務，利用

YouTube.推特、臉書等渠道和納稅人進行溝通，提高稅企溝通效率。

HMRC依托英國政府網站的在線認證服務，為企業及其代理人、個人

提供更加靈活高效的服務。三是實現預填申報功能。目前，各國預填

申報功能正由個人所得稅向增值稅、企業所得稅等稅種延伸。比如,

1RAS利用API從會計軟件中提取財務數據，生成自動計算的納稅申

報表和其他支持文件，納稅人通過CorpPass系統進行身份驗證后，

可實時查看或確認申報信息。

(五)加強稅收規則管理與使用，提升智能分析決策能力

部分國家不斷加強稅收規則管理與使用，旨在幫助征納雙方更高

效、更準確地篩選和管理所適用的稅收規則，分析處理納稅人風險,

并通過提供涉稅事項所需的技術規則和信息支持，幫助納稅人自主完

成稅款繳納、結算等工作。其主要做法可以分為三個方面。一是規范

數據聯接。部分國家的稅務部門將稅收規則嵌入API接口應用，以獲

取外部數據資源，實現征納交互。比如，以色列稅務局(ITA)允許

授權的企業使用API接口訪問入境數據，并檢查入境游客簽證的準確

性，方便游客及時享受增值稅零稅率(OECD,2021)o二是開展行為

洞察。部分國家稅務部門通過運用跨心理學、神經學、行為經濟學等

學科的行為洞察方法研究納稅人的心理、行為及決策，有針對性地利

用稅收規則進行涉稅管理。比如，2021年，西班牙稅務局(AEAT)

開發了機器學習預測模型，開展行為洞察和分析，確定并提醒試圖通

過修改申報數據而違法犯罪的納稅人，稅收遵從度顯著提高(OECD,

2022a)o三是深化大數據分析。部分國家的稅務部門通過加強調研

和大數據分析，識別并應對稅收風險，利用數據模型對逾期不繳納稅

款的納稅人進行精準預防和定向追繳。比如，IRS通過研究經濟環境

變化、產業發展趨勢，分析納稅申報記錄和第三方信息，來識別現有

及潛在的稅收不遵從和欺詐行為，提高自身發現問題、打擊稅收違法

犯罪的能力(OECD,2022a)o又如,HMRC和ATO均致力于提高其智

能分析和決策能力(OECD,2022a),深入了解納稅人需求，洞察其

行為，并利用大數據風險分析作出智能化應對，不斷改進納稅服務和

稅務執法方式。

（六）解鎖稅收新技能，提高稅務管理人員適應性

新興數字技術是支撐稅收征管數字化轉型的技術基石。隨著稅收

業務與技術的充分融合，稅收征管數字化轉型對稅務管理人員提出r

較高要求，不僅要其具有較深的稅收業務知識，而且需要其掌握一定

的稅收新技能。部分國家的稅收征管數字化轉型涉及大量的稅務信息

系統的操作和運行，對稅務管理人員所掌握的數字化技能帶來較大挑

戰。比如，芬蘭采用新的COTS軟件，替換了70多個老舊系統，倒逼

稅務管理人員提升新技能，還為芬蘭每年節省1500萬?2000萬歐

元的IT成本（OECD,2020）o又如，泰國稅務局（TRD）制定了促進

組織文化改革的D2R1VE戰略，成立了國際稅務事務中心和數據創新

與智能服務中心，構建了“RD稅務學校”在線學習平臺，其目的在

于培養稅務人員新技能，使之不斷適應稅收征管環境的新變化。

三、我國稅收征管數字化轉型的優勢與短板分析

我國稅收征管數字化轉型的大方向與國際趨勢基本一致，同時獨

具中國特色。通過中外對比發現，我國的稅收征管數字化轉型實踐既

有優勢也存在短板。

（一）《意見》引領征管改革，治理框架尚待優化完善

我國一直在持續不斷推進稅收征管改革。2021年3月，隨著《意

見》的出臺，稅收征管工作迎來重大變革，通過執法、服務、監管體

系優化，推動業務流程、制度規范、信息技術、數據要素、崗責體系

的融合升級。從中外對比來看，我國稅收征管數字化轉型更加注重以

堅持業務需求與信息化供給無縫對接為導向，形成清晰明確具體的改

革目標鏈條和業務需求清單，實現“以信息化滿足業務需求、以業務

需求撬動信息系統升級”的良性互動。當前實行的層級組織架構能夠

較好地明晰各部門取能，但仍存在跨部門協同效率不高、縱向層級過

多、橫向協作不足的問題。當各個部門的利益和視角不相一致時，跨

部門協同效率較低。

（二）構建統一數字身份體系，應用范圍尚存發展空間

目前，我國實行納稅人普遍登記制度。納稅人需要辦理整合稅務

登記證件信息的“多證合一，一照一碼”的營業執照。金稅三期工程

以此為基礎，建立了全國統一的稅務數字身份體系，為涉稅市場主體

提供了基于法定身份和國家權威認證的安全、唯一的數字身份。從中

外對比來看，我國在數字身份創建、數字身份使用、數字身份驗證授

權等方面，處于國際領先地位。但目前我國數字身份的規模化應用僅

限于稅務行業，對接國家政務身份體系還有待于進一步提升，解決跨

行業、跨部門身份信息互認共享還存在障礙，尚未廣泛應用自我主權

身份（Self-SovereignIdentity,SSI）來保障數據安全和用戶隱私。

（三）納稅人接觸點不斷延伸，與第三方聯動尚處初級階段

我國稅務部門一直嘗試將最先進的技術應用到稅收征管之中，不

斷擴大延伸與納稅人的接觸點，為納稅人提供廣泛、多樣、深入的納

稅服務。目前，國家稅務總局依托云計算、人工智能等技術，正在試

點“稅意達”“稅務虛擬數字員工”“樂企嵌入式發票引擎”等新載

體，進一步拓展與納稅人的接觸點。通過向合規納稅人開放業務規則

和安全APT接口，將發票規則嵌入納稅人自然系統，初步建立“未稅

先聯”的征納數據交互。從中外對比來看，我國在APT應用、將稅務

功能內置于第三方系統等方面滯后于部分發達國家，新的線上服務以

及征納數據直連工具還處于試點應用階段，尚未形成豐富多樣的應用

功能和市場主體廣泛受益的良好生態。

（四）內部數據有效集成，外部數據尚未穩定共享

按照《意見》要求，我國在2022年基本實現法人稅費信息“一

戶式”、自然人稅費信息“一人式”智能歸集，2023年基本實現稅

務機關信息“一局式”、稅務人員信息“一員式”智能歸集，數據管

理也逐步向數據可得性、準確性等質量管理過渡。在稅費數據采集、

管理、分析、共享上，著力推進內外部涉稅數據匯聚聯通、線上線下

有機貫通，確保基礎數據和公民隱私安全。提升“云端”數據歸集分

析能力，用足用好稅收大數據的“金山銀庫”。從中外對比來看，我

國在外部數據共享方面還存在短板，目前尚未建立全國統一的涉稅信

息共享平臺，未形成統一的、整體的、穩定的涉稅信息共享制度c受

限于數據采集與共享，預填申報功能主要成功應用于個人所得稅綜合

所得匯算清繳，未能覆蓋全稅費種。

（五）稅務規范廣泛應用，稅收規則嵌入市場化軟件尚缺制度引

導

2010年國家稅務總局發布了《網上納稅申報軟件管理規范（試

行）》，規范網上納稅（費）軟件開發與服務的測評、納稅人權益保

障、數據傳輸質量與保密，以確保相關涉稅數據準確、完整和安全。

目前，我國正在按照“數據+規則”理念編制新的稅收規范，將業務

事項的發起、處理以及轉換邏輯提煉為數字化的標簽、指標、模型，

通過自動觸發、自動推送、自動判定、自動處理，組合成各種業務規

則嵌入稅收業務辦理的事前、事中、事后等各個環節。從中外對比來

看，隨著經濟活動的日趨復雜，納稅人數字化智能報稅需求越來越強

烈，但可供其選擇的第三方軟件數量極少。稅務部門在開源算法構建

公共API、建立市場準入制度、引導第三方軟件開發企業將稅收規則

嵌入其軟件產品方面仍然滯后，難以滿足納稅人的新需求。

（六）重視數字化技能提升，人員和組織尚難匹配轉型需求

我國非常重視對稅務機關、稅務人員的數字化技能提升，遵循“業

務部門參與、動態更新維護、集智共建眾創”的思路，探索出一套崗

責治理的全新運行機制。一是規范崗責體系。按照“層級+條線”雙

重控制、“事-崗-能”聯動模式，優化崗責體系，簡化工作流程，

促進人崗適配。二是打造決策平臺。集成語音識別、語音合成、語義

理解、人機對話、機器學習、文本挖掘、情緒識別等功能和算法模塊，

建設決策管理指揮平臺，為稅務管理決策提供參考。三是充分應用新

技能。稅務部門深挖數據集成潛力，運用大數據分析等技術，分析數

據圖表背后的規律，加工出能供決策者參考的“成品”或“半成品”

建議。從中外對比來看，我國和其他國家一樣，都面臨著稅務人員能

力在短期內難以滿足稅收征管數字化轉型需要的困境。即：一方面，

部分大齡人員缺乏稅收征管數字化知識和技能；另一方面，新招錄人

員大部分都缺乏稅收征管經驗和數字化技術能力，難以滿足稅收征管

數字化應用中的業務能力需要。

四、稅收征管數字化轉型優化建議

通過對中外稅收征管數字化轉型進行比較分析，針對我國數字化

轉型中存在的薄弱環節，我國應從以下兒個方面進行有針對性地完善。

（一）完善稅收治理模式框架

稅收征管數字化轉型是稅務部門響應國家治理體系和治理能力

現代化戰略的具體舉措，也是我國數字政府建設的重要一環。因此，

我國的稅收征管數字化轉型應對標國家治理，并置于數字政府建設的

總體規劃框架下進行考量。同時，我國應由上至下地研究稅務部門在

數字政府總體框架下的職能定位與作用，以數字政府框架錨定數據生

成源頭，轉變稅收征管單純依靠稅務的傳統理念，適應稅收征管社會

化的時代要求，通過更合理的稅收治理職能劃分，平衡征納雙方權利

和義務，構建“黨政領導、稅務主責、部門協作、社會協同、公眾參

與、國際合作”稅收共治新體系，促進治稅各方各盡其責和協調匹配。

（二）拓寬數字身份應用范圍

目前，我國的數字身份應用范圍較窄，尚存在一定的發展空間。

為拓寬數字身份應用范圍，我們建議可以從以下兩方面入手。一方面，

稅務部門應逐步完善稅務網絡可信身份頂層制度設計和標準制定，主

動對接國家網絡可信身份認證體系，建立納稅人統一的稅務數字身份。

同時，促進稅務部門和其他政府部門、第三方進行合作，允許該數字

身份在國內不同平臺和跨境互動中使用，使其具備為全社會各領域提

供通用認證服務的能力，形成跨行業、跨部門、跨領域的應用示范。

另一方面，稅務部門應構建基于區塊鏈技術的自我主權身份，推動基

于國家級網絡可信身份認證，在保證納稅人信息安全的前提下，將其

廣泛應用于政務辦事、城市交通、通信金融、民生服務等各行各業。

（三）持續延伸納稅人接觸點

為推動納稅人接觸點在不同場景、不同平臺上的應用，使納稅人

接觸點真正融入納稅人的生產經營活動中，我們提出以下三點建議。

一是提升數字化服務能力。稅務人員可通過可視化選擇、低代碼編程

維護稅收規則參數（例如增值稅稅率、稅收分類編碼等），也可通過

API接口與政府其他部門系統、企業管理系統、銀行賬戶進行數字交

互等方式，提升數字化服務能力。二是編制清晰規范的數字化服務指

引。方便納稅人可以依此規范進行低成本快捷地改造自身業務系統,

將各項稅收規則深度嵌入數字化生產經營業務流程，實現稅務合規、

數據共享的“未稅”先關聯。三是廣泛開展社會合作。建立第三方軟

件系統內嵌稅務應用的市場準入制度，稅務部門主動與稅務代理商、

會計軟件供應商等第三方機構合作，為包括小微企業在內的廣大納稅

人提供便捷的數據直連服務。

（四）實施數據全生命周期管理

首先，應全面采集全生命周期的納稅人生產經營數據，形成能夠

清晰感知微觀層面市場主體、中觀層面的區域產業行業