一、引言1.1研究背景與意義在行政法治的實踐進程中，行政行為一旦作出并生效，便具有確定力、拘束力和執(zhí)行力等法律效力，這是維護行政秩序穩(wěn)定與法的安定性的重要基石。然而，行政行為在復(fù)雜多變的現(xiàn)實環(huán)境中，難免出現(xiàn)違法或不當?shù)那樾巍．斶@些存在瑕疵的行政行為已然產(chǎn)生法律效力之后，如何進行有效的糾錯，成為行政法學(xué)理論與實踐中亟待解決的關(guān)鍵問題。從實踐角度來看，行政行為法律效力既定后的糾錯面臨著諸多困境。一方面，行政行為的不可爭力使得行政機關(guān)和當事人都受到嚴格約束。超過法定救濟期限后，當事人無法通過常規(guī)的行政復(fù)議或行政訴訟途徑來改變行政行為的效力。例如，在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求蘭考縣政府將1993年頒發(fā)給王建強的國有土地使用證的土地使用權(quán)人變更為自己，并請求注銷王建強的國有土地使用證。但由于其申請并非基于新的事實和法律狀態(tài)，也未提出新證據(jù)，且該行政行為作出時間久遠，已超過法定起訴期限，法院最終裁定駁回其再審申請。這一案例凸顯了當事人在面對已生效且存在問題的行政行為時，因救濟期限限制而難以獲得有效救濟的困境。另一方面，行政機關(guān)若要對已生效的行政行為進行糾錯，也面臨著重重阻礙。倘若隨意開啟糾錯程序，可能會對法的安定性原則造成嚴重破壞，損害社會公眾對行政行為的信賴利益。例如，在一些涉及行政許可的案件中，行政機關(guān)若隨意撤銷已生效的許可，可能會導(dǎo)致被許可人基于該許可而進行的一系列投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動遭受重大損失，進而引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。在這樣的背景下，研究行政程序重開理論具有重要的現(xiàn)實意義。其一，行政程序重開理論為當事人權(quán)益保障提供了新的路徑。在法定救濟期限屆滿后，當事人若能依據(jù)行政程序重開理論，在符合特定條件的情況下，向行政機關(guān)申請重新審查行政行為，這將為其提供了再次維護自身合法權(quán)益的機會，有助于實現(xiàn)個案的公平正義。其二，行政程序重開理論有助于維護法秩序的穩(wěn)定。通過合理設(shè)置行政程序重開的條件和程序，既能對違法或不當?shù)男姓袨檫M行及時糾正，又能避免因隨意糾錯而破壞法的安定性，從而在保障當事人權(quán)益與維護法的安定性之間尋求一種平衡。其三，行政程序重開理論的研究對豐富和完善行政法學(xué)理論體系具有重要價值。它為行政行為效力理論、行政救濟理論等提供了新的研究視角和內(nèi)容，推動行政法學(xué)理論不斷發(fā)展創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的行政實踐需求。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀行政程序重開理論在國外尤其是大陸法系國家有著較為深入的研究與實踐。德國作為行政程序重開制度的起源地，對該理論的研究最為成熟。德國《聯(lián)邦行政程序法》第51條對行政程序重開作了明確規(guī)定，當行政決定所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)事后發(fā)生有利于行政相對人的變更、具備新的證據(jù)方法使相對人可能因而受到更為有利的行政決定，或者具備民事訴訟法第580條規(guī)定的再審理由時，行政機關(guān)須應(yīng)相對人申請，決定是否對一獲確定力的行政行為予以撤銷或變更。德國著名行政法學(xué)者毛雷爾（Maurer）教授認為，行政程序重開是對法的安定性與實質(zhì)正義之間的一種平衡機制。在德國的司法實踐中，行政程序重開制度被廣泛應(yīng)用于各類行政案件，如行政許可、行政處罰等領(lǐng)域，為當事人提供了在法定救濟期限屆滿后的額外救濟途徑。奧地利《普通行政程序法》（1991年）第69條也對行政程序重開作出了規(guī)定，其制度設(shè)計與德國有相似之處，但在具體的適用條件和程序上也存在一定的差異。我國臺灣地區(qū)繼受德國法理論，在其“行政程序法”第128條對行政程序重開作了類似規(guī)定，規(guī)定了申請重開行政程序的法定事由、期限以及限制條件等內(nèi)容。在實踐中，臺灣地區(qū)的行政機關(guān)和法院依據(jù)該規(guī)定，對一些已生效但存在瑕疵的行政行為進行重新審查和處理，在保障當事人權(quán)益和維護法秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。在國內(nèi)，行政程序重開理論尚處于起步和發(fā)展階段。隨著行政法治實踐的推進，一些現(xiàn)實案例引發(fā)了學(xué)界和實務(wù)界對行政程序重開問題的關(guān)注。例如，在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，當事人試圖通過申請行政機關(guān)重開程序來糾正已生效的行政行為，但因不符合相關(guān)條件而未獲支持。此類案例凸顯了我國在行政程序重開理論和實踐方面的不足。從學(xué)術(shù)研究來看，國內(nèi)學(xué)者對行政程序重開理論的研究逐漸增多。部分學(xué)者從比較法的視角出發(fā)，深入研究德國、奧地利以及我國臺灣地區(qū)等的行政程序重開制度，分析其制度設(shè)計、適用條件、程序規(guī)則等內(nèi)容，并結(jié)合我國國情，探討該制度在我國的引入和構(gòu)建路徑。有學(xué)者指出，行政程序重開制度有助于解決我國行政行為糾錯機制中存在的問題，在保障當事人合法權(quán)益和維護法的安定性之間實現(xiàn)平衡。也有學(xué)者從行政行為效力理論出發(fā)，探討行政程序重開對行政行為確定力、拘束力等效力的影響，認為行政程序重開是在特定條件下對行政行為效力的一種例外調(diào)整。然而，目前國內(nèi)的研究仍存在一些不足之處。一方面，研究的系統(tǒng)性和深入性有待提高。雖然對行政程序重開的各個方面有所涉及，但尚未形成完整、統(tǒng)一的理論體系。在申請條件的具體界定、程序的具體操作流程、與其他行政救濟制度的銜接等方面，還需要進一步深入研究。另一方面，理論研究與實踐的結(jié)合不夠緊密。在實踐中，行政機關(guān)和法院對于行政程序重開的認識和處理存在差異，缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范。如何將理論研究成果轉(zhuǎn)化為實踐中的具體操作指南，指導(dǎo)行政機關(guān)和法院正確處理行政程序重開案件，是當前亟待解決的問題。1.3研究方法與創(chuàng)新點本研究綜合運用多種研究方法，深入剖析行政程序重開理論。案例分析法是重要手段之一，通過對“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”等典型案例的細致研究，從真實的司法實踐中梳理出行政程序重開在實際應(yīng)用中面臨的問題，如申請條件的判斷、行政機關(guān)的處理方式以及法院的審查標準等。這些案例不僅為理論研究提供了現(xiàn)實依據(jù)，也有助于發(fā)現(xiàn)實踐中存在的困境與挑戰(zhàn)，進而提出針對性的解決方案。比較研究法也是本研究的重要方法。通過對德國、奧地利、我國臺灣地區(qū)等行政程序重開制度的深入比較，分析不同國家和地區(qū)在制度設(shè)計、適用條件、程序規(guī)則等方面的異同。德國《聯(lián)邦行政程序法》第51條對行政程序重開的規(guī)定較為詳細，包括申請條件、期限以及限制條件等，其制度設(shè)計注重對法的安定性與實質(zhì)正義的平衡。奧地利《普通行政程序法》第69條以及我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第128條的規(guī)定雖與德國有相似之處，但也存在各自的特色。通過這種比較研究，能夠汲取域外先進經(jīng)驗，為我國行政程序重開理論的構(gòu)建提供有益借鑒。在創(chuàng)新點方面，本研究從多維度構(gòu)建行政程序重開理論體系。在理論基礎(chǔ)上，深入探討行政程序重開與行政行為效力理論、法的安定性原則、信賴保護原則等之間的關(guān)系，明確行政程序重開在行政法學(xué)理論體系中的定位，為其提供堅實的理論支撐。在申請條件上，綜合考慮各種因素，提出更為細化和合理的申請條件，包括對申請主體、申請標的、申請理由以及其他限制條件的具體界定，力求在保障當事人權(quán)益與維護法秩序穩(wěn)定之間找到最佳平衡點。在程序規(guī)則上，設(shè)計科學(xué)合理的行政程序重開程序，包括申請的提出、受理、審查以及決定的作出等環(huán)節(jié)，明確各環(huán)節(jié)的具體要求和時限，確保行政程序重開的有序進行。同時，本研究注重理論與實踐的緊密結(jié)合，通過對實際案例的分析和對域外經(jīng)驗的借鑒，使構(gòu)建的行政程序重開理論更具可操作性和實踐指導(dǎo)意義，能夠切實解決我國行政實踐中面臨的問題。二、行政程序重開理論的溯源與發(fā)展2.1起源探究2.1.1德國法的起源與確立行政程序重開理論最早可追溯至德國。在德國行政法的發(fā)展歷程中，行政程序重開制度的形成與確立經(jīng)歷了漫長的過程。起初，德國行政法遵循行政行為的確定力原則，強調(diào)行政行為一旦生效，便具有不可隨意變更的效力，以維護法的安定性和行政秩序的穩(wěn)定性。然而，隨著社會的發(fā)展和行政實踐的日益復(fù)雜，人們逐漸認識到，在某些特殊情況下，絕對地堅持行政行為的確定力可能會導(dǎo)致個案的不公正，無法充分保障公民的合法權(quán)益。在早期的行政法院裁判中，就已經(jīng)出現(xiàn)了對行政行為確定力進行突破的案例。例如，在一些涉及行政許可的案件中，行政機關(guān)在作出許可決定后，發(fā)現(xiàn)存在新的事實或法律狀態(tài)，若不重新審查該許可行為，將對公共利益或當事人的合法權(quán)益造成重大損害。此時，行政法院基于公平正義的考量，允許行政機關(guān)對已生效的行政行為進行重新審查和處理。這些裁判為行政程序重開制度的發(fā)展奠定了實踐基礎(chǔ)。隨著理論學(xué)說的不斷發(fā)展，行政程序重開的理論逐漸成熟。德國著名行政法學(xué)者毛雷爾（Maurer）教授對行政程序重開理論進行了深入闡述。他認為，行政程序重開是在法的安定性與實質(zhì)正義之間尋求平衡的一種機制。在法定期限屆滿后，雖然當事人原則上不能再對行政行為提出異議，但在特定情形下，如出現(xiàn)新的證據(jù)、行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更等，為了實現(xiàn)實質(zhì)正義，應(yīng)當允許行政機關(guān)重新審查行政行為。在理論與實踐的共同推動下，德國《聯(lián)邦行政程序法》于1976年制定時，在第51條對行政程序重開作出了明確規(guī)定。該條規(guī)定，當行政決定所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)事后發(fā)生有利于行政相對人的變更、具備新的證據(jù)方法使相對人可能因而受到更為有利的行政決定，或者具備民事訴訟法第580條規(guī)定的再審理由時，行政機關(guān)須應(yīng)相對人申請，決定是否對一獲確定力的行政行為予以撤銷或變更。這一規(guī)定標志著行政程序重開制度在德國法上正式確立，為行政行為的糾錯和當事人權(quán)益的救濟提供了明確的法律依據(jù)。2.1.2對其他國家和地區(qū)的影響德國的行政程序重開制度對其他國家和地區(qū)的行政立法和理論發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。奧地利在其行政法的發(fā)展過程中，借鑒了德國的行政程序重開制度，并結(jié)合本國國情進行了本土化改造。奧地利《普通行政程序法》（1991年）第69條對行政程序重開作出了規(guī)定，其在制度設(shè)計上與德國有相似之處，如都規(guī)定了行政程序重開的申請條件、程序等內(nèi)容。然而，奧地利的制度也有其自身的特點，在具體的適用條件和程序規(guī)則上與德國存在一定的差異。例如，在申請條件的規(guī)定上，奧地利可能更加注重對公共利益的考量，當行政程序重開可能對公共利益造成重大損害時，對重開的限制更為嚴格。我國臺灣地區(qū)在行政法的發(fā)展過程中，繼受了德國法的理論和制度。臺灣地區(qū)“行政程序法”第128條對行政程序重開作了類似規(guī)定，明確了申請重開行政程序的法定事由、期限以及限制條件等內(nèi)容。在實踐中，臺灣地區(qū)的行政機關(guān)和法院依據(jù)該規(guī)定，對一些已生效但存在瑕疵的行政行為進行重新審查和處理。例如，在一些涉及土地征收、行政處罰等案件中，當事人在法定救濟期限屆滿后，若符合行政程序重開的條件，可向行政機關(guān)申請重開程序，行政機關(guān)會對案件進行重新審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)的處理決定。臺灣地區(qū)的行政程序重開制度在保障當事人權(quán)益、維護法秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。此外，德國的行政程序重開制度還對其他一些大陸法系國家和地區(qū)的行政立法產(chǎn)生了一定的影響，為這些國家和地區(qū)在解決行政行為糾錯和當事人救濟問題上提供了有益的借鑒。2.2發(fā)展脈絡(luò)梳理2.2.1理論演進的關(guān)鍵節(jié)點自德國率先確立行政程序重開制度后，該理論在全球范圍內(nèi)經(jīng)歷了一系列重要的演進階段。在德國本土，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和行政實踐的日益復(fù)雜，行政程序重開的適用范圍和條件不斷細化。早期，行政程序重開主要適用于行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更，以及出現(xiàn)新證據(jù)等較為明顯的情形。例如，在土地征收案件中，如果在征收決定作出后，發(fā)現(xiàn)被征收土地存在新的歷史文化價值需要特殊保護，行政機關(guān)可依據(jù)行政程序重開制度，重新審查征收決定的合法性與合理性。隨著理論研究的深入，行政程序重開逐漸涵蓋了更多的情形，如行政行為存在重大明顯違法、當事人的合法權(quán)益受到嚴重損害等。德國行政法院在諸多判例中，對行政程序重開的條件和適用范圍進行了進一步的闡釋和拓展。例如，在一些涉及公民基本權(quán)利的案件中，若行政行為侵犯了公民的基本權(quán)利，即使超過了法定救濟期限，行政機關(guān)也可根據(jù)行政程序重開制度，對行政行為進行重新審查和糾正。在其他國家和地區(qū)，行政程序重開理論也在不斷發(fā)展。奧地利在借鑒德國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國的行政體制和法律文化，對行政程序重開制度進行了本土化改造。奧地利更加注重行政程序重開與公共利益的平衡，當行政程序重開可能對公共利益造成重大損害時，對重開的限制更為嚴格。例如，在一些涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政許可案件中，如果重開行政程序可能導(dǎo)致項目延誤，給公共利益帶來重大損失，奧地利行政機關(guān)會謹慎考慮是否重開程序。我國臺灣地區(qū)在繼受德國法理論的基礎(chǔ)上，對行政程序重開制度進行了深入研究和實踐探索。臺灣地區(qū)的行政程序重開制度在申請條件、程序規(guī)則等方面進行了細化和完善。例如，在申請條件上，臺灣地區(qū)除了規(guī)定德國法中的主要情形外，還結(jié)合本地實際情況，對一些特殊情形進行了規(guī)定。在程序規(guī)則上，臺灣地區(qū)明確了行政機關(guān)的審查期限、審查方式以及當事人的參與權(quán)等內(nèi)容。2.2.2實踐推動下的理論完善行政程序重開理論的發(fā)展與實踐密切相關(guān)，實踐中的案例不斷推動著理論的完善。在德國，一系列具有代表性的案例為行政程序重開理論的發(fā)展提供了重要的實踐基礎(chǔ)。例如，在“柏林機場建設(shè)案”中，行政機關(guān)在頒發(fā)機場建設(shè)許可證后，發(fā)現(xiàn)該建設(shè)項目可能對周邊環(huán)境造成嚴重污染，且有新的環(huán)保技術(shù)和標準出臺。在此情況下，行政相對人依據(jù)行政程序重開制度，向行政機關(guān)申請重新審查該許可行為。行政機關(guān)經(jīng)過重新審查，最終決定對原許可行為進行變更，要求建設(shè)方采取更為嚴格的環(huán)保措施。這一案例不僅體現(xiàn)了行政程序重開制度在實踐中的應(yīng)用，也進一步豐富了行政程序重開理論中關(guān)于新證據(jù)和法律狀態(tài)變更的內(nèi)涵。在我國臺灣地區(qū)，也有許多實踐案例推動了行政程序重開理論的發(fā)展。例如，在“某土地征收補償案”中，被征收人在法定救濟期限屆滿后，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在征收補償過程中存在計算錯誤，導(dǎo)致其補償款嚴重不足。被征收人向行政機關(guān)申請行政程序重開，行政機關(guān)經(jīng)過審查，確認了征收補償中的錯誤，并重新作出了補償決定。這一案例促使臺灣地區(qū)在行政程序重開理論中，進一步明確了申請期限、審查標準以及對當事人權(quán)益的保障等內(nèi)容。在我國大陸地區(qū)，雖然目前尚未建立完善的行政程序重開制度，但一些實踐案例也引發(fā)了學(xué)界和實務(wù)界對該理論的深入思考。例如，在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求蘭考縣政府將1993年頒發(fā)給王建強的國有土地使用證的土地使用權(quán)人變更為自己，并請求注銷王建強的國有土地使用證。因該行政行為作出時間久遠，已超過法定起訴期限，法院最終裁定駁回其再審申請。這一案例凸顯了我國在行政程序重開理論和實踐方面的不足，也促使學(xué)界和實務(wù)界開始探討如何構(gòu)建適合我國國情的行政程序重開制度，以解決類似的問題。三、行政程序重開理論的核心原理3.1概念界定行政程序重開，是指針對已經(jīng)不可爭訟的行政行為，行政機關(guān)基于特定事由，依當事人申請或依職權(quán)重新開啟行政程序，再次對該行政行為的實體內(nèi)容進行審查，并可能對原行政行為作出撤銷、變更或維持等新決定的制度。這一概念包含了幾個關(guān)鍵要素：首先，行政程序重開的對象是已經(jīng)不可爭訟的行政行為。所謂不可爭訟，通常是指行政行為已超過法定的救濟期限，當事人無法通過行政復(fù)議或行政訴訟等常規(guī)救濟途徑對該行政行為提出異議。例如，在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求變更和注銷的國有土地使用證頒發(fā)于1993年，其在2015年提出申請時，早已超過法定的起訴期限，該行政行為已具有不可爭訟性。在德國，行政行為一旦超過法定的救濟期限，便具有確定力，原則上當事人不能再對其提出異議，但在符合行政程序重開條件的情況下除外。其次，行政程序重開需基于特定事由。這些事由通常包括行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更、出現(xiàn)新的證據(jù)、具備行政訴訟法規(guī)定的再審理由等。以德國《聯(lián)邦行政程序法》第51條為例，當行政決定所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)事后發(fā)生有利于行政相對人的變更、具備新的證據(jù)方法使相對人可能因而受到更為有利的行政決定，或者具備民事訴訟法第580條規(guī)定的再審理由時，行政機關(guān)須應(yīng)相對人申請，決定是否對一獲確定力的行政行為予以撤銷或變更。在我國“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤，這種新證據(jù)的出現(xiàn)構(gòu)成了重開行政程序的事由。再者，行政程序重開的啟動方式包括依當事人申請和依行政機關(guān)職權(quán)兩種。依當事人申請是較為常見的啟動方式，當事人認為行政行為存在錯誤且符合重開條件時，可向行政機關(guān)提出申請。依職權(quán)啟動則是行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)已生效的行政行為存在違法或不當情形，且符合重開條件時，主動重新開啟行政程序。例如，在一些涉及公共利益的重大行政行為中，如果行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)該行為因法律政策調(diào)整等原因可能對公共利益造成重大損害，即使當事人未申請，行政機關(guān)也可依職權(quán)重開行政程序。最后，行政程序重開的目的是對原行政行為進行重新審查并作出新決定。行政機關(guān)在重開程序后，會對原行政行為的合法性、合理性進行全面審查。根據(jù)審查結(jié)果，可能作出維持原行政行為、撤銷原行政行為或變更原行政行為的決定。如在德國的行政程序重開實踐中，行政機關(guān)經(jīng)過審查，如果認為原行政行為確實存在違法或不當之處，且重開程序符合法定條件，會依法撤銷或變更原行政行為，以實現(xiàn)實質(zhì)正義。3.2理論基礎(chǔ)3.2.1法的安定性與實質(zhì)正義的平衡法的安定性是法治的基本要求之一，它強調(diào)法律秩序的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。行政行為一旦生效，便具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政機關(guān)和當事人都應(yīng)當受到該行政行為的約束。這是因為，行政行為的穩(wěn)定性能夠使社會公眾對行政機關(guān)的行為產(chǎn)生合理的預(yù)期，從而安排自己的生產(chǎn)生活。例如，在行政許可領(lǐng)域，企業(yè)獲得行政許可后，會基于該許可進行投資、生產(chǎn)經(jīng)營等活動。如果行政機關(guān)隨意變更或撤銷行政許可，將會使企業(yè)的合法權(quán)益受到損害，也會破壞市場秩序的穩(wěn)定性。然而，法的安定性并非絕對的，在某些情況下，過于強調(diào)法的安定性可能會導(dǎo)致實質(zhì)正義無法實現(xiàn)。行政行為在作出時，可能由于各種原因存在違法或不當?shù)那樾巍Ｈ绻麑@些存在瑕疵的行政行為一味地維護其效力，將錯就錯，可能會使當事人的合法權(quán)益受到嚴重損害。例如，在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某與案外人張某某辦理結(jié)婚登記時，張某某使用偽造身份信息，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤。若不允許重開行政程序進行糾錯，將嚴重損害王某的婚姻權(quán)益。行政程序重開正是在法的安定性與實質(zhì)正義之間尋求平衡的一種機制。當出現(xiàn)特定事由，如行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更、出現(xiàn)新的證據(jù)等，且這些事由足以表明原行政行為存在錯誤，若不糾正將嚴重違背實質(zhì)正義時，行政機關(guān)可以重開行政程序，對原行政行為進行重新審查和處理。通過這種方式，既能夠在一定程度上維護法的安定性，避免行政行為的隨意變更，又能夠?qū)崿F(xiàn)實質(zhì)正義，保障當事人的合法權(quán)益。例如，在德國的行政程序重開實踐中，當行政決定所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)事后發(fā)生有利于行政相對人的變更時，行政機關(guān)應(yīng)相對人申請，對已獲確定力的行政行為進行審查，若審查后認為原行政行為確實存在錯誤，會依法予以撤銷或變更，從而在法的安定性與實質(zhì)正義之間實現(xiàn)了平衡。3.2.2信賴保護與依法行政的協(xié)調(diào)信賴保護原則是行政法的重要原則之一，它要求行政機關(guān)對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。當行政相對人對行政機關(guān)的行為產(chǎn)生合理信賴，并基于這種信賴作出相應(yīng)的行為時，行政機關(guān)應(yīng)當保護行政相對人的信賴利益。例如，在行政許可案件中，行政機關(guān)依法頒發(fā)許可后，被許可人基于對該許可的信賴，進行了一系列的投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果行政機關(guān)隨意撤銷許可，將使被許可人的信賴利益受到損害。依法行政原則要求行政機關(guān)必須依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力，行政行為必須合法、合理。當行政行為存在違法或不當情形時，行政機關(guān)有義務(wù)依法進行糾正。然而，在行政程序重開中，信賴保護原則與依法行政原則可能會產(chǎn)生沖突。如果行政機關(guān)為了糾正違法或不當?shù)男姓袨槎S意重開行政程序，可能會損害行政相對人的信賴利益。反之，如果行政機關(guān)為了保護行政相對人的信賴利益而不糾正違法或不當?shù)男姓袨椋诌`背了依法行政原則。為了協(xié)調(diào)信賴保護與依法行政的關(guān)系，在行政程序重開中，應(yīng)當綜合考慮各種因素。首先，要判斷行政相對人的信賴是否值得保護。如果行政相對人對行政行為的信賴是基于善意、無過失的，且該信賴利益具有一定的正當性，那么應(yīng)當保護其信賴利益。例如，行政相對人在不知道行政行為存在違法或不當情形的情況下，基于對行政機關(guān)的信任，作出了相應(yīng)的行為，此時其信賴利益應(yīng)當受到保護。其次，要考量重開行政程序?qū)怖娴挠绊憽Ｈ绻亻_行政程序?qū)怖嬖斐芍卮髶p害，即使行政行為存在違法或不當情形，也可能需要謹慎考慮是否重開程序。例如，在一些涉及重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政許可案件中，如果重開行政程序可能導(dǎo)致項目延誤，給公共利益帶來重大損失，行政機關(guān)會謹慎權(quán)衡是否重開程序。最后，在重開行政程序時，應(yīng)當采取適當?shù)姆绞胶痛胧M量減少對行政相對人信賴利益的損害。例如，行政機關(guān)可以給予行政相對人合理的補償，以彌補其因重開程序而遭受的損失。通過這些方式，在行政程序重開中實現(xiàn)信賴保護與依法行政的協(xié)調(diào)。3.3重開條件解析3.3.1事實或法律狀態(tài)變更行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更，是行政程序重開的重要條件之一。當行政行為作出后，其賴以成立的事實基礎(chǔ)或所依據(jù)的法律規(guī)范發(fā)生了變化，可能導(dǎo)致原行政行為的合法性或合理性受到質(zhì)疑。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求蘭考縣政府將1993年頒發(fā)給王建強的國有土地使用證的土地使用權(quán)人變更為自己，并請求注銷王建強的國有土地使用證。然而，由于其申請并非基于新的事實和法律狀態(tài)，最終未獲支持。這從反面說明了事實或法律狀態(tài)變更在行政程序重開中的關(guān)鍵作用。從事實狀態(tài)變更來看，例如在土地征收案件中，行政機關(guān)基于公共利益的需要，對某塊土地作出征收決定。但在征收決定作出后，該土地的規(guī)劃用途發(fā)生了重大變化，原計劃用于建設(shè)大型工業(yè)項目的土地，因城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整，改為建設(shè)生態(tài)公園。這種事實狀態(tài)的變更使得原征收決定所依據(jù)的公共利益目的發(fā)生了改變，此時行政相對人可以申請行政程序重開，行政機關(guān)應(yīng)當重新審查征收決定的合法性與合理性。在法律狀態(tài)變更方面，當行政行為作出后，相關(guān)的法律法規(guī)發(fā)生了修改或廢止，可能導(dǎo)致原行政行為不再符合新的法律規(guī)定。例如，在某企業(yè)獲得行政許可時，依據(jù)的是當時的環(huán)保標準和審批程序。但之后國家出臺了新的環(huán)保法律法規(guī)，提高了環(huán)保標準，該企業(yè)的行政許可可能因不符合新的法律要求而需要重新審查。在這種情況下，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)新的法律規(guī)定，重開行政程序，對該企業(yè)的行政許可進行重新評估和處理。事實或法律狀態(tài)的變更不僅要存在，還應(yīng)當對原行政行為的合法性或合理性產(chǎn)生實質(zhì)性影響。只有當這種變更使得原行政行為在新的情況下變得明顯違法或不合理時，才構(gòu)成行政程序重開的充分條件。3.3.2新證據(jù)的出現(xiàn)新證據(jù)的出現(xiàn)是行政程序重開的另一個重要條件。當行政行為作出后，出現(xiàn)了足以推翻原行政行為的新證據(jù)，這表明原行政行為可能存在錯誤，有必要重新審查。在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤。法院認為，這種新證據(jù)的出現(xiàn)足以推翻原婚姻登記行為，應(yīng)當允許重開行政程序進行糾錯。新證據(jù)應(yīng)當是在行政行為作出時并不存在，或者雖已存在但當事人無法知曉和獲取的證據(jù)。例如，在某行政處罰案件中，行政機關(guān)依據(jù)當時所掌握的證據(jù)對當事人作出了處罰決定。但在處罰決定生效后，當事人發(fā)現(xiàn)了新的證人證言，該證人能夠證明當時行政機關(guān)認定的違法事實存在錯誤。這種新的證人證言就屬于新證據(jù)，當事人可以以此為由申請行政程序重開。新證據(jù)必須具有足夠的證明力，能夠?qū)υ姓袨榈暮戏ㄐ曰蚝侠硇援a(chǎn)生實質(zhì)性的影響。如果新證據(jù)只是一些無關(guān)緊要的細節(jié)補充，不足以改變原行政行為的基礎(chǔ)，那么就不能構(gòu)成行政程序重開的理由。例如，在某行政許可案件中，當事人在許可決定作出后，發(fā)現(xiàn)了一些關(guān)于申請材料格式的小瑕疵，但這些瑕疵并不影響行政機關(guān)對申請人是否符合許可條件的判斷。這種情況下，這些新發(fā)現(xiàn)的小瑕疵就不屬于足以推翻原行政行為的新證據(jù)。3.3.3其他法定事由除了事實或法律狀態(tài)變更、新證據(jù)的出現(xiàn)外，其他法定事由也可能導(dǎo)致行政程序重開。在德國，行政程序重開的法定事由還包括具備民事訴訟法規(guī)定的再審理由等。在我國，雖然目前尚未建立統(tǒng)一的行政程序重開制度，但可以借鑒民事訴訟再審的相關(guān)規(guī)定，考慮將類似的事由作為行政程序重開的依據(jù)。例如，在行政行為作出過程中，存在嚴重違反法定程序的情形，如應(yīng)當回避的行政人員未回避、未給予當事人陳述和申辯的機會等。這些程序違法情形可能導(dǎo)致行政行為的合法性受到質(zhì)疑。如果當事人在法定救濟期限屆滿后發(fā)現(xiàn)這些問題，且這些問題足以影響行政行為的公正性，那么可以作為行政程序重開的事由。又如，行政行為所依據(jù)的證據(jù)存在偽造、變造等情形，導(dǎo)致原行政行為的事實基礎(chǔ)不成立。在這種情況下，當事人也可以申請行政程序重開，要求行政機關(guān)重新審查行政行為。在判斷是否屬于其他法定事由時，應(yīng)當綜合考慮各種因素，確保所依據(jù)的事由具有充分的合理性和必要性。同時，應(yīng)當明確這些事由的具體適用范圍和判斷標準，以避免行政機關(guān)在處理行政程序重開申請時出現(xiàn)隨意性和不確定性。3.4程序重開與相關(guān)制度的關(guān)系3.4.1與行政復(fù)議制度的關(guān)聯(lián)行政程序重開與行政復(fù)議制度存在一定的關(guān)聯(lián)，二者在某些方面相互影響。在行政復(fù)議中，復(fù)議機關(guān)對超過復(fù)議期限的行政行為納入復(fù)議程序，這一做法具備程序重開的效果。從理論上來說，行政復(fù)議是行政相對人對行政行為不服時，向法定復(fù)議機關(guān)提出申請，由復(fù)議機關(guān)對該行政行為進行審查并作出決定的制度。行政行為一旦超過法定復(fù)議期限，原則上相對人喪失了通過復(fù)議尋求救濟的權(quán)利。然而，在特定情況下，復(fù)議機關(guān)若將超期行政行為納入復(fù)議程序，其實質(zhì)是對已不可爭訟的行政行為重新進行審查，這與行政程序重開的核心要義相契合。在實踐中，存在著相關(guān)案例。例如，在某行政許可案件中，行政相對人在法定復(fù)議期限屆滿后，向復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請，理由是在行政行為作出后，出現(xiàn)了新的證據(jù)，足以證明原行政許可行為存在錯誤。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查，認為該新證據(jù)確實對原行政許可行為的合法性產(chǎn)生重大影響，遂決定將該超期行政行為納入復(fù)議程序。在復(fù)議過程中，復(fù)議機關(guān)對原行政許可行為的事實認定、法律適用等進行了全面審查，最終根據(jù)新證據(jù)和相關(guān)法律規(guī)定，作出了變更原行政許可的決定。這一案例體現(xiàn)了復(fù)議機關(guān)在特定情形下，通過將超期行政行為納入復(fù)議程序，實現(xiàn)了對行政行為的重新審查和糾正，產(chǎn)生了與行政程序重開相似的效果。這種做法的意義在于，它為行政相對人提供了一種額外的救濟途徑。在法定復(fù)議期限屆滿后，行政相對人原本可能因救濟途徑的喪失而無法對行政行為進行質(zhì)疑和糾正。但通過復(fù)議機關(guān)對超期行政行為的審查，行政相對人有機會再次維護自己的合法權(quán)益。這也有助于監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。當復(fù)議機關(guān)對超期行政行為進行審查時，能夠發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在作出行政行為過程中可能存在的違法或不當之處，促使行政機關(guān)在今后的行政行為中更加謹慎、規(guī)范。3.4.2與行政訴訟再審程序的異同行政程序重開與行政訴訟再審程序既有相同之處，也存在明顯的差異。在啟動主體方面，行政程序重開的啟動主體包括行政相對人、利害關(guān)系人以及行政機關(guān)。行政相對人或利害關(guān)系人認為行政行為存在錯誤且符合重開條件時，可向行政機關(guān)提出申請。行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)已生效的行政行為存在違法或不當情形，且符合重開條件時，也可依職權(quán)重開行政程序。而行政訴訟再審程序的啟動主體主要是當事人、法院和檢察院。當事人認為已生效的行政判決、裁定存在錯誤，可向法院申請再審。法院發(fā)現(xiàn)本院或下級法院已生效的裁判確有錯誤，可依職權(quán)啟動再審程序。檢察院對法院已生效的裁判，認為符合抗訴條件的，可提出抗訴，從而啟動再審程序。在啟動條件上，行政程序重開的條件主要包括行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更、出現(xiàn)新的證據(jù)、具備行政訴訟法規(guī)定的再審理由等。例如，在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤，這種新證據(jù)的出現(xiàn)構(gòu)成了重開行政程序的事由。行政訴訟再審程序的啟動條件則更為嚴格，通常要求已生效的裁判存在事實認定錯誤、法律適用錯誤、違反法定程序等嚴重問題。例如，在某行政訴訟案件中，法院在審理過程中遺漏了重要證據(jù)，導(dǎo)致事實認定錯誤，當事人可據(jù)此申請再審。從程序方面來看，行政程序重開是行政機關(guān)內(nèi)部的糾錯程序，主要由行政機關(guān)按照行政程序的相關(guān)規(guī)定進行審查和處理。行政機關(guān)在重開程序后，會對原行政行為的合法性、合理性進行全面審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出維持、撤銷或變更原行政行為的決定。而行政訴訟再審程序是司法程序，由法院按照訴訟程序的規(guī)定進行審理。法院在再審過程中，會對案件的事實、證據(jù)、法律適用等進行全面審查，最終作出再審判決或裁定。盡管二者存在差異，但也存在緊密聯(lián)系。行政程序重開與行政訴訟再審程序的目的都是為了糾正錯誤的行政行為，保障當事人的合法權(quán)益。在某些情況下，行政程序重開的結(jié)果可能會影響行政訴訟再審程序的進行。例如，行政機關(guān)在重開行政程序后，對原行政行為進行了撤銷或變更，當事人可能會基于新的行政行為，撤回對原行政行為的再審申請。反之，行政訴訟再審程序的結(jié)果也可能會對行政程序重開產(chǎn)生影響。如果法院在再審程序中認定原行政行為違法，行政機關(guān)可能會根據(jù)法院的判決，重開行政程序，對原行政行為進行重新處理。四、行政程序重開的實踐案例剖析4.1國內(nèi)典型案例梳理4.1.1土地、房產(chǎn)登記領(lǐng)域案例在土地、房產(chǎn)登記領(lǐng)域，“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”具有典型意義。1993年7月22日，蘭考縣政府將國有土地使用證頒發(fā)給王建強，此后王建設(shè)認為該土地使用權(quán)應(yīng)歸自己所有。2015年3月11日，王建設(shè)申請?zhí)m考縣政府將該國有土地使用證的土地使用權(quán)人變更為自己，同年3月18日，又請求蘭考縣政府注銷王建強持有的國有土地使用證。蘭考縣政府對王建設(shè)的申請未予答復(fù)，王建設(shè)遂訴至法院，請求判決蘭考縣政府作出注銷王建強國有土地使用證的行政行為。一審法院認為，蘭考縣政府未對王建設(shè)的申請事項作出處理、答復(fù)明顯不當，判決蘭考縣政府對王建設(shè)的申請事項履行法定職責(zé)。然而，二審法院卻有不同看法，其認為王建設(shè)起訴的實質(zhì)是注銷土地使用證，而該訴求已超過起訴期限，于是裁定撤銷原判，駁回王建設(shè)的起訴。最高人民法院再審時指出，王建設(shè)向行政機關(guān)提出變更和注銷登記申請，但都非基于新的事實和法律狀態(tài)，也沒有提出新的證據(jù)。在此情況下，行政機關(guān)不予答復(fù)本身也屬不可訴的重復(fù)處理行為。雖然當事人表面上的訴訟請求是要求行政機關(guān)履行答復(fù)職責(zé)，而非直接要求法院撤銷行政行為，但訴訟的終極目的與直接要求撤銷并無實質(zhì)不同，存在利用新的訴訟種類規(guī)避起訴期限的可能，因此裁定駁回王建設(shè)的再審申請。“農(nóng)墾公司訴合肥市房產(chǎn)局案”同樣值得關(guān)注。2000年9月6日，安徽省農(nóng)墾公司與合肥民生電子城簽訂轉(zhuǎn)讓合同，約定將閑置廠房轉(zhuǎn)讓給民生電子城。同年12月1日，農(nóng)墾公司又與王怡嶸簽訂轉(zhuǎn)讓合同，將上述廠房及周邊土地轉(zhuǎn)讓給王怡嶸，此后王怡嶸領(lǐng)取了房屋所有權(quán)證，但未辦理土地轉(zhuǎn)移登記。2010年6月8日，合肥市仲裁委以轉(zhuǎn)讓合同涉及土地為國有劃撥土地、轉(zhuǎn)讓時未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準為由，確認2000年9月6日的轉(zhuǎn)讓合同無效。農(nóng)墾公司據(jù)此提起訴訟，請求判令合肥市房產(chǎn)局履行撤銷王怡嶸房產(chǎn)證的法定職責(zé)。一審法院以農(nóng)墾公司未提供有效證據(jù)為由，判決駁回其訴訟請求。二審法院則認為，農(nóng)墾公司與王怡嶸簽訂的房屋買賣協(xié)議為無效協(xié)議，基于該無效協(xié)議所產(chǎn)生的房屋登記行為，合肥市房產(chǎn)局負有糾正的職責(zé)，據(jù)此撤銷一審判決，責(zé)令合肥市房產(chǎn)局履行撤銷房產(chǎn)登記的法定職責(zé)。安徽省高院在再審程序中向最高人民法院請示兩個問題：一是行政審判中能否直接認定當事人之間的相關(guān)民事協(xié)議無效；二是對已超過法定起訴期限的行政行為，當事人先是請求行政機關(guān)自行撤銷，并進而起訴請求判令行政機關(guān)履行撤銷行政行為的法定職責(zé)，人民法院應(yīng)否受理。最高人民法院答復(fù)：人民法院在行政審判中一般不宜直接認定民事合同的效力，當事人應(yīng)通過民事訴訟途徑解決；公民、法人和其他組織在起訴期限屆滿后，又以行政機關(guān)拒絕改變原行政行為為由，起訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的，人民法院一般不受理，但法律規(guī)范明確規(guī)定行政機關(guān)在出現(xiàn)新的證據(jù)等法定事由后應(yīng)當改變原行政行為的除外。最終，安徽省高院撤銷一審、二審判決，裁定駁回農(nóng)墾公司的起訴。這兩個案例的爭議焦點都在于當事人針對已生效且超過法定救濟期限的行政行為，試圖通過請求行政機關(guān)履行相關(guān)職責(zé)來實現(xiàn)糾錯目的。法院在裁判時，主要依據(jù)是否存在新的事實、法律狀態(tài)或新證據(jù)，以及行政行為的起訴期限等因素進行判斷。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，因王建設(shè)申請變更和注銷登記并非基于新的事實和法律狀態(tài)，也無新證據(jù)，法院認定行政機關(guān)不予答復(fù)屬不可訴的重復(fù)處理行為。在“農(nóng)墾公司訴合肥市房產(chǎn)局案”中，最高人民法院的答復(fù)明確了行政審判中對民事合同效力認定的一般原則，以及對超過起訴期限后當事人請求行政機關(guān)糾錯的處理原則，強調(diào)了法定事由在判斷是否受理此類案件中的關(guān)鍵作用。4.1.2行政處罰等其他領(lǐng)域案例在行政處罰領(lǐng)域，也存在一些與行政程序重開相關(guān)的案例。例如，某企業(yè)因涉嫌環(huán)境違法行為被行政機關(guān)處以罰款等行政處罰。行政行為作出后，該企業(yè)在法定救濟期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。然而，在處罰決定生效后的一段時間，企業(yè)發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)，證明在行政機關(guān)作出處罰決定時，對其違法事實的認定存在錯誤。企業(yè)遂向行政機關(guān)申請重新審查該行政處罰決定，認為基于新證據(jù)，原處罰決定應(yīng)當被撤銷或變更。在這類案例中，行政機關(guān)在面對企業(yè)的申請時，需要判斷新證據(jù)是否足以構(gòu)成重開行政程序的理由。如果新證據(jù)確實能夠?qū)υ姓幜P決定的合法性或合理性產(chǎn)生實質(zhì)性影響，行政機關(guān)可能會重開行政程序，對案件進行重新審查。在審查過程中，行政機關(guān)會重新調(diào)查案件事實，核實證據(jù)，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對原處罰決定進行重新評估。如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原處罰決定確實存在錯誤，行政機關(guān)會依法作出撤銷或變更原處罰決定的新決定。從這些案例可以看出，在行政處罰領(lǐng)域，行政程序重開的適用特點主要體現(xiàn)在對新證據(jù)的審查和判斷上。新證據(jù)的出現(xiàn)往往是啟動行政程序重開的關(guān)鍵因素，行政機關(guān)會重點審查新證據(jù)的真實性、關(guān)聯(lián)性和合法性。只有當新證據(jù)具有足夠的證明力，能夠推翻原行政處罰決定所依據(jù)的事實時，行政機關(guān)才會考慮重開行政程序。與土地、房產(chǎn)登記領(lǐng)域相比，行政處罰領(lǐng)域的行政程序重開更注重對違法事實認定和法律適用的審查。在土地、房產(chǎn)登記領(lǐng)域，可能更側(cè)重于對登記行為所依據(jù)的基礎(chǔ)事實和法律狀態(tài)的審查，而行政處罰領(lǐng)域則更關(guān)注行政機關(guān)在作出處罰決定時對違法事實的認定是否準確，法律適用是否正確。4.2案例中的問題與挑戰(zhàn)4.2.1起訴期限與程序重開的沖突在行政程序重開的實踐中，起訴期限與程序重開的沖突是一個較為突出的問題。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)在行政行為作出多年后，已超過法定起訴期限，卻試圖通過申請行政機關(guān)重開程序來實現(xiàn)對原行政行為的變更和注銷。從表面上看，他的訴訟請求是要求行政機關(guān)履行答復(fù)職責(zé)，但實質(zhì)目的與直接要求撤銷原行政行為并無二致，存在利用新的訴訟種類規(guī)避起訴期限的嫌疑。這種現(xiàn)象在實踐中并非個例，當事人往往在法定救濟期限屆滿后，試圖借助行政程序重開的名義，繞過起訴期限的限制，對已生效的行政行為提出質(zhì)疑。從行政機關(guān)的角度來看，如何判斷當事人的申請是否屬于真正的行政程序重開申請，而非規(guī)避起訴期限的手段，是一個難題。如果行政機關(guān)輕易受理此類申請，可能會導(dǎo)致行政行為的穩(wěn)定性受到嚴重影響，破壞法的安定性原則。因為一旦允許當事人隨意規(guī)避起訴期限，將使行政行為的效力長期處于不確定狀態(tài)，行政相對人可能會在任何時候?qū)σ焉У男姓袨樘岢鎏魬?zhàn)，這對于行政機關(guān)的行政管理活動和社會秩序的穩(wěn)定都將產(chǎn)生不利影響。從法院的角度來看，在審理此類案件時，需要準確判斷當事人的真實意圖和申請的合法性。如果法院不加甄別地支持當事人的申請，可能會削弱起訴期限制度的權(quán)威性和嚴肅性。但如果法院一概駁回當事人的申請，又可能會導(dǎo)致一些確實存在錯誤的行政行為無法得到糾正，損害當事人的合法權(quán)益。例如，在某些情況下，當事人雖然超過了起訴期限，但確實有新的證據(jù)或事實表明原行政行為存在錯誤，此時如果法院僅僅以超過起訴期限為由駁回申請，將無法實現(xiàn)個案的公平正義。為了應(yīng)對這一沖突，應(yīng)當明確行政程序重開的申請條件和審查標準。行政機關(guān)在受理申請時，應(yīng)當嚴格審查當事人是否符合行政程序重開的法定事由，如是否存在新的事實、法律狀態(tài)變更或新證據(jù)等。只有在當事人的申請符合法定條件時，行政機關(guān)才應(yīng)當受理并重開行政程序。法院在審理此類案件時，也應(yīng)當綜合考慮各種因素，準確判斷當事人的真實意圖和申請的合法性。對于那些明顯試圖規(guī)避起訴期限的申請，法院應(yīng)當依法駁回。而對于那些符合行政程序重開條件的申請，法院應(yīng)當支持當事人的訴求，以保障當事人的合法權(quán)益和維護法的公正。4.2.2行政機關(guān)與法院的權(quán)力界限在行政程序重開的過程中，行政機關(guān)與法院的權(quán)力界限是一個需要深入探討的問題。行政機關(guān)作為行政行為的作出者，在行政程序重開中具有重要的地位。行政機關(guān)有權(quán)根據(jù)當事人的申請或依職權(quán)決定是否重開行政程序。在重開程序后，行政機關(guān)對原行政行為進行重新審查，并作出維持、撤銷或變更原行政行為的決定。然而，行政機關(guān)的權(quán)力并非不受限制，其決定需要接受法院的司法審查。法院在行政程序重開中扮演著監(jiān)督和審查的角色。當當事人對行政機關(guān)的重開決定不服時，可以向法院提起行政訴訟。法院在審理過程中，會對行政機關(guān)的重開決定進行合法性審查。這包括審查行政機關(guān)是否依法定程序作出重開決定，重開決定是否有事實依據(jù)和法律依據(jù)等。在“農(nóng)墾公司訴合肥市房產(chǎn)局案”中，農(nóng)墾公司請求合肥市房產(chǎn)局履行撤銷王怡嶸房產(chǎn)證的法定職責(zé)，合肥市房產(chǎn)局對該請求的處理決定以及法院對該爭議的審理，就涉及到行政機關(guān)與法院在行政程序重開中的權(quán)力行使。在實踐中，行政機關(guān)與法院的權(quán)力界限存在一些模糊之處。例如，在某些情況下，行政機關(guān)認為自己對行政行為的審查和處理具有終局性，不希望法院過多干涉。而法院則認為自己有責(zé)任對行政機關(guān)的行為進行全面審查，以保障當事人的合法權(quán)益和維護法律的正確實施。這種權(quán)力界限的模糊可能會導(dǎo)致行政機關(guān)與法院之間的沖突和矛盾。為了明確行政機關(guān)與法院的權(quán)力界限，應(yīng)當從法律規(guī)定和實踐操作兩個層面入手。在法律規(guī)定方面，應(yīng)當進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確行政機關(guān)和法院在行政程序重開中的權(quán)力范圍和職責(zé)。例如，明確規(guī)定行政機關(guān)在重開行政程序時的具體程序和要求，以及法院在司法審查中的審查標準和范圍。在實踐操作方面，行政機關(guān)和法院應(yīng)當加強溝通與協(xié)調(diào)。行政機關(guān)在作出重開決定時，應(yīng)當充分考慮法院的司法審查標準，確保自己的決定具有合法性和合理性。法院在進行司法審查時，也應(yīng)當尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，在審查行政機關(guān)的決定時，應(yīng)當遵循一定的審查原則，如合法性審查原則、比例原則等，避免過度干涉行政機關(guān)的正常行政活動。4.2.3證據(jù)認定與事實審查的難點在行政程序重開的案例中，證據(jù)認定與事實審查存在諸多難點。新證據(jù)的認定是一個關(guān)鍵問題。在判斷新證據(jù)是否足以構(gòu)成行政程序重開的理由時，面臨著諸多挑戰(zhàn)。在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤。然而，對于這些新證據(jù)的認定，可能存在不同的看法。一方面，需要判斷新證據(jù)的真實性。在實際案件中，當事人提供的新證據(jù)可能存在偽造、變造的風(fēng)險，行政機關(guān)和法院需要通過調(diào)查核實等方式，確定新證據(jù)的真?zhèn)巍＠纾谝恍┥婕皶C的案件中，需要對書證的來源、制作過程等進行審查，以判斷其真實性。另一方面，要考量新證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。新證據(jù)必須與原行政行為的合法性或合理性存在緊密聯(lián)系，能夠?qū)υ姓袨榈氖聦嵒A(chǔ)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。如果新證據(jù)與原行政行為無關(guān)，即使其真實存在，也不能作為行政程序重開的依據(jù)。例如，在某行政處罰案件中，當事人提供的新證據(jù)是關(guān)于行政機關(guān)工作人員個人生活作風(fēng)的問題，與行政處罰決定的事實認定和法律適用無關(guān)，這種新證據(jù)就不能作為重開行政程序的理由。事實審查標準的不統(tǒng)一也是一個突出問題。行政機關(guān)和法院在對行政行為進行事實審查時，可能會采用不同的標準。行政機關(guān)在重開行政程序進行事實審查時，往往更注重行政效率和行政管理的實際需要。在一些涉及公共利益的行政行為中，行政機關(guān)可能會基于公共利益的考量，對事實審查的標準相對寬松。而法院在司法審查中，更強調(diào)合法性和公正性，對事實審查的標準更為嚴格。這種審查標準的差異可能導(dǎo)致行政機關(guān)和法院對同一行政行為的事實認定產(chǎn)生分歧。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，行政機關(guān)和法院對于王建設(shè)提出的變更和注銷登記申請所依據(jù)的事實審查標準可能存在差異，這也導(dǎo)致了案件在不同階段的處理結(jié)果不同。為了解決證據(jù)認定與事實審查的難點，應(yīng)當建立統(tǒng)一的證據(jù)認定和事實審查標準。在證據(jù)認定方面，制定明確的證據(jù)規(guī)則，明確新證據(jù)的認定標準和審查程序。在事實審查方面，行政機關(guān)和法院應(yīng)當加強溝通與協(xié)調(diào)，統(tǒng)一事實審查的標準和方法。例如，可以通過制定相關(guān)的司法解釋或指導(dǎo)性案例，明確在行政程序重開中證據(jù)認定和事實審查的具體要求，為行政機關(guān)和法院提供明確的指導(dǎo)。五、行政程序重開理論的本土構(gòu)建與完善5.1我國引入行政程序重開制度的必要性5.1.1保障公民權(quán)利的現(xiàn)實需求在我國行政法治實踐中，公民權(quán)利保障面臨著諸多挑戰(zhàn)，行政程序重開制度的引入具有重要的現(xiàn)實意義。行政行為一旦作出并生效，便具有確定力，當事人在法定救濟期限屆滿后，往往難以對行政行為進行質(zhì)疑和糾正。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求蘭考縣政府將1993年頒發(fā)給王建強的國有土地使用證的土地使用權(quán)人變更為自己，并請求注銷王建強的國有土地使用證。但由于已超過法定起訴期限，且其申請并非基于新的事實和法律狀態(tài)，也未提出新證據(jù)，最終未獲法院支持。這一案例凸顯了當事人在面對已生效且存在問題的行政行為時，因救濟期限限制而難以獲得有效救濟的困境。行政程序重開制度為當事人提供了一種新的救濟途徑。當出現(xiàn)新證據(jù)、行政行為所依據(jù)的事實或法律狀態(tài)發(fā)生變更等情形時，當事人可以申請行政程序重開，使行政機關(guān)對原行政行為進行重新審查。在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤。法院認為，這種新證據(jù)的出現(xiàn)足以推翻原婚姻登記行為，應(yīng)當允許重開行政程序進行糾錯。通過行政程序重開，當事人的合法權(quán)益能夠得到及時保護，避免因行政行為的錯誤而遭受長期的損害。行政程序重開制度有助于實現(xiàn)個案的公平正義。在某些情況下，雖然行政行為在作出時符合當時的法律規(guī)定和事實情況，但隨著時間的推移，可能會出現(xiàn)新的情況或證據(jù)，表明原行政行為存在錯誤。如果不允許行政程序重開，將使錯誤的行政行為繼續(xù)存在，導(dǎo)致個案的不公平。而行政程序重開制度能夠使行政機關(guān)根據(jù)新的情況和證據(jù)，對原行政行為進行重新審查和糾正，從而實現(xiàn)個案的公平正義。5.1.2促進行政機關(guān)依法行政的需要行政程序重開制度對促進行政機關(guān)依法行政具有重要作用。該制度能夠促使行政機關(guān)主動糾錯。在傳統(tǒng)的行政行為效力理論下，行政行為一旦生效，行政機關(guān)往往缺乏主動糾錯的動力。因為隨意糾錯可能會引發(fā)行政相對人的不滿，甚至可能面臨法律風(fēng)險。然而，行政程序重開制度為行政機關(guān)提供了一種合法、規(guī)范的糾錯途徑。當行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)已生效的行政行為存在違法或不當情形時，可依據(jù)行政程序重開制度，主動重新審查行政行為，及時糾正錯誤。這不僅有助于保護行政相對人的合法權(quán)益，也能維護行政機關(guān)的公信力。行政程序重開制度能夠提升行政機關(guān)的執(zhí)法水平。在行政程序重開過程中，行政機關(guān)需要對原行政行為進行全面審查，包括事實認定、法律適用、程序合法性等方面。通過這種審查，行政機關(guān)可以發(fā)現(xiàn)自身在執(zhí)法過程中存在的問題和不足，從而總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進執(zhí)法方式和方法，提高執(zhí)法水平。例如，在某行政處罰案件中，行政機關(guān)在重開行政程序時，發(fā)現(xiàn)原處罰決定中對違法事實的認定存在證據(jù)不足的問題。通過這次審查，行政機關(guān)認識到在今后的執(zhí)法中要更加注重證據(jù)的收集和審查，從而提升了執(zhí)法的嚴謹性和準確性。行政程序重開制度還能加強對行政機關(guān)的監(jiān)督。行政程序重開的啟動，無論是依當事人申請還是依行政機關(guān)職權(quán)，都意味著行政行為將再次接受審查。這種審查不僅來自行政機關(guān)內(nèi)部，還可能受到法院、社會公眾等外部力量的監(jiān)督。在“農(nóng)墾公司訴合肥市房產(chǎn)局案”中，農(nóng)墾公司請求合肥市房產(chǎn)局履行撤銷王怡嶸房產(chǎn)證的法定職責(zé)，法院對該爭議進行了審理。這一過程中，行政機關(guān)的行為受到了法院的司法審查，促使行政機關(guān)更加謹慎地行使職權(quán)，依法作出行政行為。5.1.3化解行政爭議的有效途徑行政程序重開制度在化解行政爭議方面具有重要意義，是實質(zhì)性解決行政爭議的有效途徑。在我國當前的行政爭議解決體系中，行政復(fù)議和行政訴訟是主要的救濟途徑。然而，由于法定救濟期限的限制，許多當事人在期限屆滿后，即使發(fā)現(xiàn)行政行為存在錯誤，也無法通過常規(guī)途徑解決爭議。行政程序重開制度為這些當事人提供了新的選擇，能夠有效拓寬行政爭議的解決渠道。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)在法定救濟期限屆滿后，試圖通過請求行政機關(guān)重開程序來解決土地使用權(quán)爭議。雖然最終因不符合條件未獲支持，但這一案例反映了當事人在面臨類似情況時，對行政程序重開制度的需求。行政程序重開制度有助于減少行政訴訟和信訪案件的發(fā)生。當當事人發(fā)現(xiàn)行政行為存在問題時，如果能夠通過行政程序重開得到及時解決，就可以避免其進一步尋求行政訴訟或信訪等救濟途徑。這不僅可以減輕法院和信訪部門的工作壓力，也有利于節(jié)約司法資源和行政資源。在某行政許可案件中，當事人在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)作出的許可決定存在錯誤后，通過申請行政程序重開，行政機關(guān)及時糾正了錯誤，當事人不再提起行政訴訟，從而避免了司法資源的浪費。行政程序重開制度能夠?qū)崿F(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解。與行政復(fù)議和行政訴訟主要側(cè)重于對行政行為合法性的審查不同，行政程序重開更注重對行政行為的全面審查，包括事實認定、法律適用以及行政行為的合理性等方面。行政機關(guān)在重開程序時，可以根據(jù)具體情況，采取撤銷、變更或維持原行政行為等措施，以實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性解決。在一些涉及行政補償?shù)陌讣校姓C關(guān)通過重開行政程序，重新評估補償標準和金額，使當事人的合理訴求得到滿足，從而實質(zhì)性地化解了行政爭議。5.2構(gòu)建思路與框架設(shè)計5.2.1申請主體與范圍確定行政程序重開的申請主體應(yīng)包括行政相對人和利害關(guān)系人。行政相對人作為行政行為的直接對象，當行政行為對其合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，且符合行政程序重開的條件時，有權(quán)申請重開行政程序。在行政處罰案件中，被處罰人如果發(fā)現(xiàn)新證據(jù)證明原處罰決定存在錯誤，可申請行政程序重開。利害關(guān)系人雖然不是行政行為的直接相對人，但行政行為對其權(quán)益產(chǎn)生了實際影響，同樣應(yīng)賦予其申請重開的權(quán)利。在土地征收案件中，與被征收土地存在相鄰關(guān)系的利害關(guān)系人，如果認為征收行為對其通風(fēng)、采光等相鄰權(quán)造成損害，且符合重開條件，可申請行政程序重開。可重開程序的行政行為范圍，應(yīng)限定為已過法定救濟期限且不具有既判力的行政行為。對于已經(jīng)超過行政復(fù)議和行政訴訟的法定救濟期限的行政行為，當事人無法通過常規(guī)救濟途徑解決爭議，此時行政程序重開為其提供了一種可能的救濟方式。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，王建設(shè)請求變更和注銷的國有土地使用證頒發(fā)行為已超過法定起訴期限，若符合行政程序重開條件，可通過重開程序解決爭議。行政行為不具有既判力是指該行政行為尚未經(jīng)過法院的終審判決，其效力尚未最終確定。如果行政行為已經(jīng)法院終審判決，具有既判力，一般不應(yīng)再通過行政程序重開進行審查。此外，應(yīng)排除不具有持續(xù)效力的行政行為，如一次性的行政給付行為等，因為這些行為不具有可重開的實際意義。5.2.2程序啟動與審查流程規(guī)范行政程序重開的啟動方式包括依當事人申請和依行政機關(guān)職權(quán)。依當事人申請啟動時，當事人應(yīng)向作出原行政行為的行政機關(guān)提出書面申請。申請書中應(yīng)詳細說明申請重開的理由、依據(jù)，如存在新證據(jù)，應(yīng)附上證據(jù)清單及相關(guān)證據(jù)材料。當事人還應(yīng)說明原行政行為對其合法權(quán)益造成的損害情況。行政機關(guān)在收到申請后，應(yīng)在一定期限內(nèi)進行審查，一般可規(guī)定為15個工作日。審查內(nèi)容包括申請主體是否適格、申請是否符合法定條件、申請材料是否齊全等。如果申請材料不齊全，行政機關(guān)應(yīng)通知當事人在規(guī)定期限內(nèi)補充材料。依行政機關(guān)職權(quán)啟動時，行政機關(guān)在日常工作中發(fā)現(xiàn)已生效的行政行為存在違法或不當情形，且符合重開條件時，應(yīng)主動啟動行政程序重開。行政機關(guān)應(yīng)制作啟動重開程序的決定書，說明啟動的理由、依據(jù)，并送達相關(guān)當事人。在審查流程方面，行政機關(guān)在決定受理申請后，應(yīng)組成專門的審查小組對原行政行為進行全面審查。審查小組應(yīng)包括熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的工作人員和法律專業(yè)人員。審查小組應(yīng)重新調(diào)查案件事實，核實證據(jù)，對原行政行為的合法性、合理性進行全面評估。審查過程中，應(yīng)聽取當事人的陳述和申辯，必要時可舉行聽證。行政機關(guān)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)作出審查決定，一般可規(guī)定為60個工作日。情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可適當延長，但延長時間不得超過30個工作日。5.2.3重開決定的類型與效力規(guī)定行政機關(guān)在重開行政程序后，根據(jù)審查結(jié)果，可作出不同類型的決定。如果審查后認為原行政行為合法、合理，應(yīng)作出維持原行政行為的決定。維持決定應(yīng)明確說明維持的理由和依據(jù)，送達當事人后，原行政行為繼續(xù)有效。若審查發(fā)現(xiàn)原行政行為存在違法或不當情形，行政機關(guān)應(yīng)作出撤銷原行政行為的決定。撤銷決定應(yīng)自作出之日起生效，原行政行為自始無效。在撤銷原行政行為后，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)案件具體情況，重新作出行政行為。在行政處罰案件中，如果原處罰決定被撤銷，行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)新的事實和證據(jù)，重新作出合法、合理的處罰決定。當審查發(fā)現(xiàn)原行政行為存在部分違法或不當情形時，行政機關(guān)可作出變更原行政行為的決定。變更決定應(yīng)明確變更的內(nèi)容和理由，送達當事人后，原行政行為自變更決定生效之日起，按照變更后的內(nèi)容執(zhí)行。行政程序重開所產(chǎn)生的新決定，應(yīng)作為一種新的行政行為，當事人對其不服的，可依法提起行政訴訟。在行政訴訟中，法院應(yīng)審查新決定的合法性，包括行政機關(guān)作出新決定的程序是否合法、事實認定是否清楚、法律適用是否正確等。5.3配套機制與保障措施5.3.1司法審查機制的完善法院對行政程序重開審查的標準應(yīng)明確且具體。在合法性審查方面，法院需審查行政機關(guān)對行政程序重開的受理是否符合法定條件。行政機關(guān)應(yīng)嚴格依據(jù)規(guī)定，對申請主體、申請理由等進行審查。在“王某與南昌市某區(qū)民政局不履行行政糾錯法定職責(zé)案”中，王某在結(jié)婚登記后發(fā)現(xiàn)對方使用偽造身份信息辦理登記，在案外人病逝后有新證據(jù)證實身份信息有誤，民政局應(yīng)審查該新證據(jù)是否符合重開行政程序的條件。若行政機關(guān)受理不符合條件的申請，法院應(yīng)判定其違法。法院還需審查行政機關(guān)重開行政程序的程序是否合法。行政機關(guān)應(yīng)按照規(guī)定的程序進行調(diào)查、聽證等活動。在“王建設(shè)訴蘭考縣政府不履行法定職責(zé)案”中，若蘭考縣政府重開行政程序，就應(yīng)依法保障當事人的陳述、申辯權(quán)等。如果行政機關(guān)在重開程序中未給予當事人陳述和申辯的機會，法院應(yīng)認定其程序違法。在合理性審查方面，法院應(yīng)審查行政機關(guān)作出的重開決定是否合理。行政機關(guān)應(yīng)綜合考慮各種因素，作出合理的決定。在某行政處罰案件中，行政機關(guān)重開程序后，對處罰幅度的調(diào)整應(yīng)合理，既要考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)，也要考慮當事人的實際情況。如果行政機關(guān)作出的重開決定明顯不合理，如處罰過重或過輕，法院應(yīng)予以糾正。法院對行政程序重開審查的范圍應(yīng)明確界定。法院應(yīng)審查行政機關(guān)對原行政行為的審查是否全面。行政機關(guān)在重開程序中，應(yīng)對原行政行為的事實認定、法律適用、程序合法性等方面進行全面審查。在某行政許可案件中，行政機關(guān)重開程序后，不僅要審查許可決定所依據(jù)的事實是否準確，還要審查法律適用是否正確，以及許可程序是否合法。如果行政機關(guān)對原行政行為的審查不全面，法院應(yīng)要求其補充審查。法院應(yīng)審查行政機關(guān)作出的新決定是否適當。行政機關(guān)作出的新決定應(yīng)符合法律規(guī)定和實際情況。在某行政征收案件中，行政機關(guān)重開程序后，對征收補償?shù)男聸Q定應(yīng)合理確定補償標準和金額，保障被征收人的合法權(quán)益。如果行政機關(guān)作出的新決定不適當，法院應(yīng)依法進行調(diào)整。法院對行政程序重開審查的方式應(yīng)多樣化。法院可以采用書面審查和開庭審理相結(jié)合的方式。對于事實清楚、爭議不大的案件，法院可以進行書面審查。在某行政復(fù)議案件中，若當事人對行政機關(guān)重開程序后的決定不服，向法院提起訴訟，且案件事實較為明確，法院可通過書面審查來判斷行政機關(guān)的決定是否合法合理。對于事實復(fù)雜、爭議較大的案件，法院應(yīng)開庭審理，聽取當事人的陳述和辯論，全面審查案件事實和證據(jù)。在某涉及重大公共利益的行政行為重開案件中，由于案件情況復(fù)雜，涉及眾多利害關(guān)系人，法院應(yīng)通過開庭審理的方式，充分聽取各方意見，作出公正的判決。5.3.2監(jiān)督與責(zé)任追究機制建立對行政機關(guān)程序重開行為的監(jiān)督應(yīng)從多方面展開。內(nèi)部監(jiān)督方面，上級行政機關(guān)應(yīng)加強對下級行政機關(guān)行政程序重開行為的監(jiān)督。上級行政機關(guān)可以通過定期檢查、抽查等方式，對下級行政機關(guān)受理的行政程序重開申請進行審查。在某地區(qū)，上級行政機關(guān)定期對下級行政機關(guān)的行政程序重開案件進行檢查，查看其是否按照規(guī)定的條件和程序進行受理和審查。若發(fā)現(xiàn)下級行政機關(guān)存在違法或不當?shù)男袨椋霞壭姓C關(guān)應(yīng)及時責(zé)令其糾正。行政機關(guān)內(nèi)部的法制機構(gòu)也應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用。法制機構(gòu)在