美國調節區域經濟差異的財政措施及啟示〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要:美國的地理位置和歷史文化決定了美國區域經濟的開展嚴重不平衡。本文分析了美國政府對落后地區經濟的財政調節措施，這對我國在市場經濟條件下調節區域經濟，推進西部大開發，一定具有深刻的啟示。

關鍵詞:區域經濟區域經濟調節財政助推財政調控

區域經濟開展不平衡是當今世界普遍存在的問題,也是各國政府宏觀調控的一個重要目標。美國是當代經濟最興旺的資本主義國家,曾經也是一個地區經濟開展很不平衡的國家。區域經濟開展的不平衡,使美國的商品市場和資本市場一度步入沉悶的境地,影響了美國經濟的整體開展和社會的全面進步。面對這種情況,美國歷屆政府高度重視對落后地區的調控,積極采取一系列開發與再開發的措施,取得明顯的成效,。本文分析了美國政府對落后地區經濟的財政調節措施，對我國在市場經濟條件下推進西部大開發，平衡區域利益分配和資源流動格局，應當說是具有借鑒意義的。

一、美國區域經濟調節的背景：開展的區域不平衡性[1]

從整體上說，北部是美國的“第一世界〞，西部和南局部別為美的國第二、三世界。這三個地帶開展條件和經濟開展水平以及產業結構具有明顯差異，相互之間雖有一定的市場分工和技術分工，但彼此也有著明顯的利益沖突。

北部是美國資本主義的發源地，是經濟最為興旺的工業集中區。19世紀末，北部的工業生產就已占全國工業生產的80%以上，它不僅有較為完整的工業經濟體系，而且擁有規模龐大的商業、效勞業、金融業體系，同時，農業也較為興旺。這樣，北部的市場體系相當健全，勞動力素質也較高，吸引了大批外來高級人才和剩余資金。以下的事實，似乎可以說明北部在美國經濟中的核心地位：北部的新英格蘭區有興旺的輕紡工業，大西洋沿岸中部區有著名的“波士華帶〞，此地帶面積為全國的1%，人口卻占全國的20%，制造業產值占全國的比重達30%，而中央西北區那么擁有強大的重工業及產品加工業。北部的中央西北區耕地面積以及小麥、玉米、牛奶等的產量在全國舉足輕重，此外，北部有聞名全世界的紐約，是世界金融中心之一，全長不過半公里的華爾街，聳立著大片摩天大樓，集中了幾十家大銀行，保險公司和證券交易所。

美國南部包括16個州，其中有14個州是美國最落后的區地，南部向全國提供的，主要是農林礦原料和半成品以及勞動力密集型工業品。美國南部生產了全國2/3以上的原油，7/10的天然氣和3/5以上的原油，而且供給了大量的天然硫、磷酸鹽和鋁土。美國的煙草、甘庶、水稻、花生，幾乎完全集中在南部，同時南部也是美國重要的林區。第二次世界大戰前夕，南部人均收入只及其他地區平均數的一半，從而引發了勞動力外流，南部又成為北部廉價勞動力的供給基地。雖然在1960年以后出現了“南部興起〞的現象，但南部與北部的差距并未真正大幅度縮減。因為：第一，南部工業根底較為薄弱，只有一些分散的工業中心，形不成北部所擁有的那種零部件、半成品相互交換的協作體系。第二，南部的阿巴拉契亞山地是一片貧脊的山地，自然條件較差，是全國最落后的地區，經濟水平在全國處于末位。第三，南部是黑人較多的地區。由于種種歷史原因和現實政治原因，以及社會公眾意識原因，黑人受教育的時機和躋身中上層的時機，相比白人來說要少得多。因此南部勞動力素質從總體上看低于北部。正是由于上述背景條件的存在，時至今日，南部大多數州的工資水平低于全國平均工資水平，貧困線以下人口占較大比重。

西部是美國最為地廣人稀的地方，面積占全國的1/2，但人口僅為全國的17%。西部的優勢在于自然條件好，物質資源充裕。西部具有現代化的農業，土地高度集中，美國現有11億畝耕地，3,700,000個農場，其中79%在西部[2]。同時，西部的能源工業也較興旺。從總體上看，美國經濟的開發是自東向西的。在西部大規模開發時，北部的壟斷集團已步入成年，因而西部從開展之初就受制于北部財團。二戰以后，西部的進一步開發和經濟增長，仍在較大程度上受制于北部。

概括起來，美國區域之間的經濟差異是“歷史遺產〞，也是資源稟賦差異的結果，同時又與人力資本狀況和文化教育水平差距有密切的關系，是一種綜合性的社會歷史現象。

二、美國區域經濟調節的特點：財政助推

美國政府對落后地區經濟與興旺地區經濟之間的差距始終予以高度重視，把這一問題的解決看作是事關全局、事關國家長期利益和事關國際經濟關系的大事。因此，美國政府制定了開發經濟落后地區的根本戰略：首先是綜合戰略，即通過廣泛的財政、貨幣政策，使貧困地區的經濟開展保持較高的增長率；其次是減緩痛苦戰略，即通過失業津貼、醫療保健方案、公共援助等長、短期援助，消除落后地區的困境；最重要的是根治戰略，即通過地區開發方案、職業培訓和教育，使落后地區具有自我開展的能力。

很顯然，美國政府的思路是借助政府機器助推落后地區經濟開展，通過一系列財政行為，綜合運用法律措施、制度措施和經濟措施等多重手段，不但單獨調控落后地區經濟、平抑區域差距，而且為其它宏觀措施的實施創造條年、彌補實行過程中的缺乏。具體包括以下措施：第一，美國財政稅收體制允許各州在保證聯邦政府財政的根底上，可以實行相對獨立的和有差異的稅收政策，以利于各州創造有利的區域投資環境。例如，在馬里蘭州，州的所得稅是9%，在依利諾依那么是3%，而有些州那么完全不征收所得稅。在美國，各州之間的消費稅也不同，一些州希望吸引更多的人來本州購置商品，以刺激本州商業的開展，就會降低本州的消費稅。針對不同區域的經濟開展水平實行不同的稅制。從本世紀30年代起，為調節區域經濟平衡，聯邦政府對不同區域一直采用不同的稅制，其根本出發點是給落后地區多留資金以培養它們的自我開展能力。第二，建立統一標準的財政轉移支付制度，利用轉移支付手段調節落后地區社會經濟開展。二戰以后，美國中央財政始終注意對落后地區的資金補助。即通過轉移支付的形式對欠興旺地區給予財政上的大力補助，以平衡各地區的公共效勞水平。80年以后，東北部和西南中部地區，個人收入的很大一局部被聯邦財政再分配給其它地區，突出的現象是五大湖地區的資金凈外流，相當于該區個人收入的6%，而南部地區的資金凈流入約占其財政總收入7%。據美國行政管理和預算局的統計，1997年聯邦財政補助到達2752億美元，其占聯邦支出的比得到達16.3%，占國內生產總值的比重到達3.5%。[3]

1976年財政年度美國八大地區人均聯邦政府財政收支

地區

人均聯邦政府支出〔美元〕

人均聯邦政府稅收〔美元〕

支出/收入

新英格蘭

1599

1676

0.95

中大西洋

1405

1718

0.82

大湖區

1142

1633

0.70

大平原區

1438

1401

1.03

東南區

1577

1427

1.11

中南區

1447

1227

1.18

洛基山區

1701

1372

1.24

太平洋區

1904

1650

1.15

全美平均

1524

1524

1.00

資料來源：NtionalJournal(1997)

第三，利用軍事撥款支持落后地區的工業開展。二戰后，聯邦財政的軍事撥款一直向南部和西部傾斜，使這兩個地區持有的軍火合同始終保持在40%以上，最高年份曾到達60%〔主要是加利福尼亞和得克薩斯州〕。[4]巨額軍事撥款，一方面促進了落后地區的工業開展，另一方面那么帶動了消費，擴大該區的市場容量。

第四，以高新技術產業的開展推動落后地區產業結構升級。70年代以后，西部和南部抓住美國大量軍事工業轉為民用的契機，在聯邦政府的扶持之下，迅速開展了宇航、原子能、電子等高科技產業。美國幾個最著名的高新技術工業科研生產基地，如加州的“硅谷〞、北卡羅來納的“三角研究區〞、佛羅里達的“硅灘〞、亞特蘭大的計算機工業區等都位于西部和南部。根據美國國會技術評價局的統計，1972—1977年間高技術工業就業人數凈增最多的10個都市地區有8個位于西部和南部，只有2個位于東北部的馬薩諸塞。[5]

第五，政府出面組建經濟開發區，加快落后地區的經濟開展。美國于60年代公布了“地區再開發法〞，這個法令的核心目的是，有方案地開發落后地區經濟。按照該法令，聯邦政府把貧困把落后地區劃分為開發專區、經濟開發專區和經濟再開發區域。開發專區由多個縣或州組成，一般包括兩個以上的再開發區，并兼容一個“增長中心〞〔較富裕地區〕。這種做法的目的，在于使先進和落后兩個地區相互促進、聯長補短、流動要素。

第六，政府出資建設根底設施，帶動落后地區經濟開展。在美國，由于水利工程、高速公路等根底設施工程耗資多、風險大、工期長、收益不穩定，私人資本一股不愿意涉及，各級地方政府出于本位利益考慮，也不愿興建跨區的大型水利工程。因此，聯邦政府采取統一規劃、直接管理的方式，出面組織興建跨州、跨縣的水利工程和高速公路網，扶持落后地區的根底經濟條件建設。例如：自1956年美國國會同意“州際和國防公路系統〞后15年間，政府耗資430億美元建成了42500英里多的高速公路，把全國90%的城市連接起來。[6]

第七，利用財政投融資手段，鼓勵私人企業和外資企業向落后地區投資。美國政府出資援助落后地區，實質上是在向世界做示范，真正的目的在于引導私人資本和外國資本向落后地區流入。美國中央政府認為，沒有私人投資的參與，就不會為落后地區創造持久的勞動就業時機并加強地方私營經濟，而外國資本那么有助于為西南部經濟注入持久活力。因此，聯邦政府對在落后地區投資的私營企業和外國企業，通過提供長期低息或無息貸款〔其中固定資本的直接貸款額可達該項資本總額的65%〕和技術援助的方式予以扶持。從而在佐治亞州和佛羅里達州分別出現了外資直接投資增長率高達390%和426%的奇跡。[7]

第八，提高人力資本素質、引導人力資源流向。在促進落后地區經濟開展過程中，美國聯邦政府并不僅注意物質投入，而且是努力做到綜合完善經濟開展條件，其中主要的一點就是優化人力資本狀況。為此，美國中央政府一方面增加向落后地區的教育投資，例如，美國聯邦政府60年代向落后地區投入的教育經費，就占到聯邦支出總額的45%，并逐步在美國西部建設很多著名的研究型大學，如麻省理工學院、哈佛大學和普林斯頓大學等[8]。另一方面那么通過物質鼓勵手段，引導勞動力南移、西移。

總之，美國聯邦財政對落后地區的經濟調控是全方位的。調控的意義并不僅僅在于輸入資金，而是在于完善經濟開展條件、調理經濟運行機制、強化長期自我開展根底，是要從治標和治本兩個方面促使落后地區擺脫貧困，形成自我循環能力。尤為值得注意的是，這種調控是在法治化、標準化、協調性軌道上運行的，是立足于穩定全局、促進全國經濟增長、優化全國市場運轉根底上的宏觀調控行為，它本質上在于構造新的區域利益分配格局，在于相機調整整體區域分工格局，因而是對經濟開展矛盾的主動裂解，是適應經濟增長歷程規律的政府行為。

三、美國區域經濟調節的啟示：構建我國調控東西部經濟差異的財政路徑

中國與美國的社會經濟制度不同，市場經濟的發育程度有很大的差距，但中美都是地域廣闊的大國，國家內部各地區間的經濟開展條件的差距都很大，因此，在解決地區開展差異的作法方面應具有很多的共同特點，美國的經驗在中國應該有很大的借鑒意義。

中國西部地區是指四川、云南、貴州、寧夏、新疆、甘肅、青海、西藏、陜西、重慶各省市自治區，其面積約占全國75%，人口約占全國的28%，但工業總產值卻只占全國的13.7%。[9]根據統計資料顯示，1998年，我國東部地區人均GDP為9522元，中部地區為5252元，西部地區為4031元。按照世界銀行最近的劃分標準，目前東部地區已根本跨入中等收入階段；相反，廣闊中西部地區根本上仍處于低收入階段。

應當說，我國東西部經濟差異與美國的區域差異既有相同之處，又有不同之處，因此，我國西部開發中財政政策的制定實施除了借鑒美國經驗外，一定要立足自身實際，科學決策，靈活運用：首先，充分發揮財政的投融資功能，兼收并蓄，突破開展的“資金瓶頸〞。資金對西部地區開發具有特別重要的意義：一是資金短缺將是西部地區長期面臨的問題；二是西部地區的開發雖然有許多問題需要解決，但歸根到底是資金的支持程度，或者說資金短缺能有多大程度的解決；三是從目前情況看，西部地區自身不可能完全解決它的資金短缺問題。要解決西部開發的資金問題，筆者認為，一是需要加大財政投入，即擴大中央、省市、地方三級財政投資，在每年的財政預算中，拿出一塊專門財力，用于西部開發。必要時，可以以政府的名義向海內外發放西部開發債券；二是需要更加優惠的財政金融政策傾斜。主要表達在對海外資金、東部資金及本地資金的吸納和利用上，可以給予減免稅、讓大利、行業貼現、中長期貸款等優惠措施，使資金向中西部地區集中；三是可開設自由貿易區，給予更寬裕的經濟政策。努力增加外匯資金的收入，總之，在財政政策上因地制宜進行制度創新是吸納資金的有效環節。其次，有效發揮財政導向作用。建立、健全中西部經濟體系，大力開展優勢產業。由于社會歷史的原因，我國東部工業體系相對完整，并且較之中西部，具有超前性工業開展水平，從而造成了東部的高附加值額不斷膨脹。與此同時，中西部，特別是后者，由于技術和資金、高級人才等的匱乏，再加上原有的農業生產方式非常落后，就只能向東部提供農業生活資料和待加工的初級工業品。這樣在附加值增長額上，中西部長期落后于東部，社會超額利潤和一般利潤向東部集中，進而造成資金寬松和資金短缺上的自然循環，經濟體系的缺陷是落后地區長期被困在“資金瓶頸〞下癥結所在。因此，一個健全而又有優勢的經濟體系是推進西部大開發，平衡區域利益分配和資源流動格局的關鍵所在。國家和地方政府的財政政策好比是產業開展的風向標，各級政府可通過對傾斜政策的指向及其程度進行調控，引導資金合理布局。一方面可健全中西部經濟體系，在區域內形成根本完整而合理的產業循環。另一方面，財政優惠又能將人、財、物有效地導向某些優勢和重點產業，例如能源、軍事、航天、特色高效農業及旅游業等。在此根底上努力擴展和深度挖掘區域內的消費市場，使本區產品在區內大量銷售的前提下，進而尋求區外、甚至海外市場。從而增強抵御外部經濟沖擊的能力，并獲得產業利潤和業附加值。第三，實行區域綜合財政政策，打破行政區劃界限，創造優良的開發環境。開發環境包括市場環境、生態環境、人力資源環境及根底設施建設等多項內容。由于對條塊分割管理體制的路徑依賴，在我國的西部開發中出現了各地為政、分割市場、重復投資等現象，這不僅不利于有限的資金、人才的充分運用，而且還會對建立合理經濟體系、改善投資環境構成威脅。可見，實行區域綜合財政政策，在資金的撥付、使用上統籌安排，打破行政區劃的界限，對于下好西部開發的整盤棋是非常重要的。各級財政可以根據各地共同的文化特點、經濟聯系和經濟矛盾，劃定跨縣、跨市、甚至跨省的開發區，把各類資助方案和資助事項聯接協調起來，統一融合在長期開發規劃當中。第四，靈活運作財政的轉移支付手段，為西部大開發提供有力的人才保障。“西部大開發，關鍵在人才，特別是領導干部和高層次專業人才。〞[10]人才是西部開發的主體，美國著名經濟學家舒爾茨認為：“改善窮人福利的決定性生產要素不是空間、能源和耕地，決定性生產要素是人口質量的改善和知識的增進〞。很顯然，這一論斷對于我國的西部開發同樣適用。所以，我們要把著眼點從以往只重視“物的開發〞轉到知識、信息、教育、技術等“人的開發〞上來。這方面，各級財政完全大有作為：一是財政可以加大對研究型大學的投資力度，從而到達為地區經濟提供創新動力的目的；二是通過給予科研機構補貼、減免稅等方式推動科技成果的轉化和推廣應用；三是還可以采取給勞動者發放遷移補貼費、補貼購房費、提供就業培訓、提供就業信息、給投資者稅收優惠等措施，來創造培養人才、吸引人才、留住人才的環境，切實改變“孔雀東南飛〞的狀況。

參考文獻：

[1]列寧在?關于農業中資本主義開展規律的新材料?一文